• Les actes administratifs et le pouvoir réglementaire

    Actes administratifs et pouvoir réglementaire

    Le pouvoir réglementaire est le pouvoir dont disposent les autorités exécutives et administratives de prendre unilatéralement (c’est-à-dire sans l’accord des destinataires) des actes exécutoires comportant des dispositions générales et impersonnelles.

    Dernière source de légalité administrative : les actes administratifs. Passage de l’Etat légal à l’Etat de droit.  On peut s’intéresser à l’acte d’un point de vue organique (son auteur), d’un point de vue formel (procédure suivie pour adopter un acte administratif)  et d’un point de vue matériel (différence entre acte réglementaire et la mesure individuelle).

     

    A-   les titulaires du pouvoir réglementaire

    Pouvoir de prendre des décisions exécutoires de caractère général et impersonnel (les décrets réglementaires) c’est à dire d’imposer unilatéralement des obligations ou de créer éventuellement des droits. Capacité normative général qui a des caractéristiques assez proches de la loi. Classiquement on oppose 2 types de pouvoir réglementaire, (en fait 2 fois de 2 types). Pouvoir réglementaire généra au pouvoir réglementaire spécial. Le fait pour une autorité de pouvoir adopter des normes générales qui s’appliquent à tout le monde  sur l’ensemble du territoire et dans tout domaine qui n’entre pas dans le domaine de la loi. 2 autorités de ce pouvoir, le président et le 1er ministre à titre principal. Le pouvoir réglementaire spécial est un pouvoir réglementaire qui ne vaut que pour un domaine déterminé ou pour une partie du territoire déterminé. Par exemple le maire a un pouvoir de police, pouvoir réglementaire spécial. De même pour le préfet. Pour les Autorités Administratives Indéépendantes, ce n’est pas un territoire mais un domaine spécial.

    Le pouvoir réglementaire général : 

    2 difficultés. Il faut identifier les titulaires et préciser les rapports entre les titulaires. Il s’agit du Président et du 1er ministre. Le président application de l’article 13 de la Constitution, il signe les ordonnances et décret délibéré en CM (conseil des ministres). Le 1er ministre a un Pouvoir réglementaire général en vertu de disposition article 21 et 37 de la Constitution, ce dernier complète l’article 21 de la Constitution.  Différence entre Pouvoir réglementaire autonome et Pouvoir réglementaire dérivé (sur le fondement de l’article 21 de la Constitution). Cette distinction n’a pas aujourd’hui une très grande pertinence. Le 1er ministre et le Président ont tout 2 un Pouvoir réglementaire général de droit commun.

    Décret délibéré en Conseil des Ministres : question posée dans la jurisprudence, selon que le décret avait été signé par le Président alors qu’il ne devait pas l’être et un décret non signé qui devait l’être. Il peut être prévu par la loi ou un décret. Alors le Président est tenu de signer l’acte faute de quoi l’absence de sa signature est un fait d’illégalité de l’acte. L’adoption en Conseil des Ministres n’a pas été prévue par un texte.  S’il n’y a pas de renvoi exprès au Président il n’a pas à le signer. Mais la jurisprudence a précisé 2éléments. Si le décret a été signé par le Président alors qu’il n’avait pas à le faire, la signature est surabondance approche matérielle, mais cela n’entache pas l’acte d’illégalité. Ce 27 avril 62, Sicard.  Mais le ministre de l’exécution du décret doit signer ce décret.

    Arrêt Sicard, 2 apports.  Décret délibérée en Conseil des Ministres sans qu’aucun texte ne le prévoie le Président peut appeler le texte. Sa signature devient une condition de l’égalité et pas de modification possible sans décret en Conseil des Ministres. Le Conseil d’Etat  va considérer sur le fondement de l’article 9 de la Constitution, le président a un pouvoir d’évocation des décrets. Conseil d’Etat Assemblée 10 septembre 1992 Meyet. Le président est capable d’attirer vers lui des actes qui ne relèvent pas initialement de sa compétence et à un pouvoir de blocage réglementaire. En effet si en cours de mandat présidentiel, des élections législatives ont lieu et la cohabitation est nécessaire, le président auparavant aura pu bloquer certains actes car le gouvernement ne pourra changer l’acte sans le consentement du Président. Le Conseil d’Etat va retenir une conception beaucoup proche de la philosophie de la Vème. Cela peut conduire à des blocages et le Conseil d’Etat s’est rendu compte que ce n’était pas forcement la bonne décision. Mais les décrets délibérés en Conseil des Ministres ne sont que 5 à 6% des décrets. Mais cela peut être contre productif et a assoupli sa jurisprudence, CE 9 septembre 96, Collas. Le 1er ministre peut utiliser un décret simple  pour modifier le décret initial. Articulation favorable au président mais matériellement le 1er ministre n’est pas dépouillé de son pouvoir réglementaire.

     Le contre seing : Article 19 et 22 de la Constitution.  Condition formelle d’édiction du pouvoir réglementaire général. Distinction entre ministres responsables et ministre chargés de l’exécution.  Le ministre responsable est celui à qui incombe à titre principal la préparation et l’application des décrets dont il s’agit CE sect 10 juin 66, Pelan. Les ministres chargés de l’exécution sont ceux qui sont compétents pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que nécessite l’exécution de l’acte. C’est une simple distinction fonctionnelle, sans conséquence véritable dans l’exercice du pouvoir de contre-signature. Si les ministres sont titulaires du pouvoir de contreseing de plein droit, les secrétaires d’Etat ne le sont pas. A l’exception toutefois des secrétaires d’Etat autonomes assimilés aux ministres de plein exercice en matière de contreseing (disparu depuis 93). CE 21 janvier 77, Peron Magnan et autres. Le ministre a autorité sur les services alors que les secrétaires d’Etat ont des services mis à leurs dispositions ils n’ont pas de pouvoir de contreseing de plein droit. Le ministre délégué n’a pas non plus de contreseing de plein droit. L’omission du contreseing d’un ministre délégué ou d’un secrétaire d’Etat placé auprès d’un ministre n’entache pas d’illégalité un décret contresigné par ce ministre, CE 12 février 2007 Sté les laboratoires jolly-jatel. A note que le contreseing ministériel, ne s’analyse pas comme une infériorisation hiérarchique des ministres à l’ égard du 1er ministre, celui-ci n’est pas leur supérieur hiérarchique.

    Le pouvoir réglementaire spécial : 

    condition : la loi peut opérer des attributions de pouvoir réglementaire à des autorités qui ne sont pas le 1er ministre et le président.  Il en va ainsi sur les AAI. La loi doit respecter certaines exigences, habilitation à portée limité tant dans leur champ d’application que par le contenu, Conseil Constitutionnel 17 janvier 89, conseil supé audiovisuel. Le pouvoir réglementaire spécial peut aussi être délégué par le 1er ministre. Le pouvoir réglementaire général ne peut pas être subordonné au pouvoir réglementaire spécial, Conseil Constitutionnel 18 septembre 86. Cette articulation ne peut pas fonctionner. Impossibilité de conditionner le pouvoir réglementaire général par une intervention de pouvoir réglementaire spécial, Conseil Constitutionnel 14 décembre 2006.

    Titulaire du pouvoir réglementaire spécial : Les ministres : ils n’ont pas de pouvoir réglementaire général, CE 23 mai 69 Société Distillerie Brabant. Refus du pouvoir réglementaire général malgré les propositions du C du G. Le ministre ne signe jamais tout seul des décrets, il les contresigne. Seul il ne peut édicter que des arrêtés.  Les ministres ont un pouvoir réglementaire d’organisation de leur service, qui s’apparente à un Pouvoir réglementaire général CE sect 7 février 36 Jamart. Cela tempère le caractère étriqué du Pouvoir réglementaire spécial. Il édicte aussi beaucoup de circulaire et des instructions de services, les ministres tendent de s’emparer d’un pouvoir d’interprétation. Mais tant qu’aucun justiciable n’a été lésé par une circulaire celle-ci vaut. PR spécial reste un pouvoir subordonné malgré quelque extension. Les Autorités Administrtives  (AAI, EP) : Tribunal des Conflits 15 janvier 68 Epoux Barbier, qualifie le règlement intérieur d’air France d’acte réglementaire.  Les Autorités décentralisées, (Art 72al3), un Pouvoir réglementaire dans le cadre de l’exécution de l’application des lois. Une certaine faiblesse, Conseil d’Etat Assemblée 2 décembre 94, Commune de Cuers et CE avis 20 mars 92 préfet du Calvados.

    B-    La mise en œuvre du Pouvoir réglementaire

    Condition d’exercice : 

    incertitude du fait que 2 dispositions de la Constitution mentionne le Pouvoir réglementaire du 1er ministre. La doctrine a dégagé deux notions qui s’oppose et permettent de mieux comprendre l’exercice du Pouvoir réglementaire . Le Pouvoir réglementaire autonome (37 de la Constitution) et le Pouvoir réglementaire dérivé (21 de la Constitution). Pouvoir autonome qui apparaît comme étant preter legem (a coté de la loi), ce n’est pas une création de la Vème, existe au moins depuis la 2nde guerre mondiale et on peut penser qu’il est inhérent à toute structure administrative, 8 Aout 1919, Dame Labonne, possibilité pour l’administration de prendre des règlements de police en dehors de la loi. Réaffirmé dans l’arrêt Dehaene car il autorisera le Pouvoir réglementaire de conditionner le droit de grève tant qu’aucune loi ne le fait. Aujourd’hui la distinction n’est plus totalement pertinente. Les Règlements autonomes sont soumis au PGD et à contrôle juridictionnel, le Conseil d’Etat ne fait aucune différence entre les différents Pouvoirs réglementaires. Le Pouvoir réglementaire autonome n’est pas un moyen pour l’administration d’échapper au principe de légalité. A l’exception d’un renvoie expresse de la loi, le Pouvoir réglementaire est libre d’édicter spontanément des textes. Rien n’empêche le gouvernement de prendre un acte réglementaire d’application de la loi, il est aussi libre d’édicter un règlement dérivé. Le Pouvoir réglementaire autonome signifie par l’autonomie du gouvernement pour édicter des règlements. Opposition entre compétences liées et compétences discrétionnaires :  il y compétence liées lorsque l’administration est tenu d’agir et d’autre part tenu d’agir dans un sens déterminé sans possibilité de choix. L’administration est obligée d’agir, et elle n’a pas le choix du moyen d’action. Le quand et comment sont contraints. Le lien peut toutefois être plus souple, la compétence et être partiellement liée. Compétence au maire pour préserver l’ordre public. Dans cette optique le maire a une compétence liée, il doit protéger l’ordre public, mais les moyens sont nombreux et le maire peut choisir selon la situation. La compétence discrétionnaire : L’administration a une liberté d’action qui lui permet de choisir d’agir ou non et liberté de décision car elle peut choisir le mode d’action, aucun moyen n’est imposé. La distinction entre les deux compétences ressort lors du contrôle du juge, plein contrôle en compétence liée, contrôle moins prononcé pour l’autre compétence.

    Principe généraux d’une hiérarchie des actes administratifs : 

    La hiérarchie des normes suit la hiérarchie des organes. A priori les actes vont suivre la hiérarchie des organes qui les édictent. Mais la distinction réglementaire et la mesure individuelle vient tempérer cette idée. La hiérarchie entre acte réglementaire et acte Individuel. Pour les actes réglementaires le principe énoncé précédemment va valoir.

    .  Hiérarchie formelle des actes réglementaires, vaut pour des actes qui ne sont pas dans les mêmes matières et qui ne sont pas pris par les mêmes niveaux. Que se passe-t-il quand les actes sont pris sur un même niveau ? il n’y a pas de hiérarchie. Le juge va devoir trouver des éléments de conciliation, strictement ponctuel, application de la norme la plus récente.  Hiérarchie entre acte réglementaire et mesure Individuelle. La mesure réglementaire prévaut toujours sur la mesure I. c’est une condition de la légalité de la mesure I, les deux actes doivent être dans le même domaine, hiérarchisation ponctuelle dans des cas précis. Donc primauté des Actes réglementaires même au détriment de la hiérarchie organique, Ce 3 juillet 1931 Commune de Clamart. 1er situation acte réglementaire adopté par autorité sup à l’autorité qui a pris mesure Individuelle. Hiérarchie organique et formelle en adéquation. La même autorité adopte acte réglementaire et mesure Individuelle, Acte réglementaire fonde la légalité de la mesure Individuelle, donc elle prime dessus. Enfin si l’autorité qui a pris la mesure Individuelle est en dessous de l’autorité qui a adopté l’acte réglementaire pris. LA hiérarchie matérielle de l’acte prime sur la hiérarchie organique de l’acte.

    Autorité ayant pris le règlement

    Règlement pris par une source autorité supérieure > règlement pris par une autorité inférieure

    Forme

    Ex : décret en Conseil des Ministres

    Règlement et décision individuelle

     

     

    Le Pouvoir réglementaire est un pouvoir normatif et permet de mieux comprendre les conditions de l’action administrative. Diversification des sources du principe de légalité, mais repose toujours sur les actes administratifs, la loi et la jurisprudence.

     

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