• Les actes unilatéraux des organisations internationales

    LES ACTES UNILATERAUX DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

      L'acte unilatéral est l'acte imputable à un seul sujet de droit, Etat ou organisation internationale. Les organisations internationales elles aussi peuvent produire des actes unilatéraux porteurs d'effets juridiques. C'est particulièrement vrai en ce qui concerne certains actes des organisations intergouvernementales. 

     

    Section 1) La Notion d'actes unilatéraux.

      Définition des actes unilatéraux.

     Ce sont des actes initiaux, c’est à dire qu’ils ne sont pas déterminés par des règles supérieures.

      La formation par des actes d’organisations internationales, c’est-à-dire par des actes qui sont faits par une organisation qui regroupe des états. Ils sont imputés à l’organisation internationale, ce ne sont pas des actes des différents états. D’autre part, on verra les actes unilatéraux faits par les états, faits par un état agissant tout seul. Dans les deux cas, il s’agit donc d’actes qui ne sont pas concertés, de la même manière que ceux que l’on a vus jusqu’à présent. Dans le cas de la formation du droit coutumier, les règles coutumières reposent sur des pratiques, acceptées, voulues par certains états comme destinées à produire des effets de droit.

      C’est l’entente au moins tacite entre ces états qui permet la formation d’une règle coutumière qui va être obligatoire. Au contraire, ici aucune concertation, grande différence avec conventionnel et coutumier, une action unilatérale. Il faut se demander dans quelle mesure un droit international peut reposer sur une technique de formation qui ne soit pas le produit des accords entre les sujets de droit international, mais la volonté unilatérale. Derrière l’unilatéralité apparaît toujours ou presque quelque chose d’autre qui est une forme d’organisation entre les états. Cela rejoint les deux premiers chapitres.

     

    Ambiguïté des actes unilatéraux.

    Ambiguïté en ce que nous sommes ici dans la présentation des modes de formation du droit, nous ne sommes pas encore dans la présentation de l’application du droit international. Les modes de formations sont des modes d’applications. Ils participent de la formation (1) et de l’application (2)

    (1) Lorsqu’une organisation internationale fait un acte unilatéral par lequel elle prétend produire du droit, par exemple, lorsque le conseil de sécurité décide que les états devront faire quelque chose à l’égard d’un état, il s’agit là d’un acte porteur de droit. C’est un acte créateur de droit, il participe de la formation du droit international, mais en même temps, c’est un acte qui repose sur une règle supérieure, sur une règle conventionnelle, elle repose sur la charte des Nations-Unies qui permet la formation de tels actes.

    (2) En conséquence, la validité et les effets actes du conseil de sécurité vont être déterminés par une règle supérieure. Il s’agit donc de droits dérivés, de droits qui reposent sur autre chose. C’est de l’application de règles antérieures. Mais les traités que nous avons vus sont aussi de l’application de règles antérieures. Beaucoup de traités bilatéraux dans le cadre de traités multilatéraux. Même chose, pour les actes unilatéraux des états, prétendent produire du droit, mais dans un cadre qui est déjà déterminé par des règles de droit international qui leur sont supérieures. Nous sommes dans une situation à mi chemin entre la formation et l’application et la réalisation du droit international.

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    Section 2) Droit produit par les actes unilatéraux des organisations internationales.

    Chaque organisation internationale repose sur un acte constitutif, sur un traité de base. L’Unesco repose sur un traité particulier. De même pour l’Union Européenne et les communautés européennes. Chaque organisation internationale repose sur un traité particulier qui reproduit un certain nombre de schéma organisant la société. Chaque organisation internationale a son droit à elle, a son droit propre. On va trouver dans les traités constitutifs des règles propres à chaque organisation. On trouvera des règles spéciales destinées à prévoir comment l’organisation international pourra, à supposer que les états lui donne ce pouvoir, produire du droit. Par de droit commun à l’organisation internationale. Il faudrait étudier chacune des organisations internationales.

     

    §1) Perspectives d’ensemble.

    On voit un certain nombre de problèmes communs et de solutions assez proches.

    Pour comprendre ce problème, il faut préciser davantage la notion de droit dérivé.

     A) Le « droit dérive » des organisations internationales

    Quand on parle du droit des organisations internationales, on envisage deux choses : leur droit originaire et leur droit dérive.

     

    1) Le droit originaire.

    a) Notion.

    C’est le droit qui donne naissance à l’organisation internationale. C’est donc le droit qu’elle n’a pas fait, c’est le droit qu’on lui fait, c’est le droit qui la compose. Le traité constitutif est soumis au droit des traités, des traités entre états comme les autres. Ce sont des traités dont l’objet est d’instituer une organisation internationale. Cette organisation obéit principalement à ce traité. Dans ce droit originaire, c’est celui qui est là des l’origine de l’organisation.

     

    b) Variétés : droit institutionnel et droit substantiel.

    Il existe 2 types de disposition : à caractère substantiel (disposition de fond) et à caractère institutionnel.

    On doit distinguer deux ensembles, d’une part, on a des dispositions qui concernent en effet la création de l’organisation internationale, qui instituent les organes de l’organisation. Ces dispositions comportent des règles de procédure relatives au fonctionnement de chacun de ces organes. Ces règles là précisent encore les rapports entre les organes. Ont-ils la même compétence, ou ont-ils des compétences spécialisées ? Ce dont on parle ressemble beaucoup à la constitution d’un état, en en écartant les dispositions relatives aux libertés fondamentales. C’est au sens matériel du terme le droit constitutionnel, institutionnel de l’organisation internationale. Chaque organisation internationale a nécessairement un certain nombre important de dispositions de base, de caractère institutionnel, destinées à régir sont fonctionnement en tant qu’organisation internationale. Ces dispositions n’ont de sens dans le traité que parce que le traité institue une organisation internationale.

    On trouve d’autres dispositions qui posent les principes généraux des relations des états membres de l’organisation internationale. Les droits dans leurs rapports entre eux. Par exemple, dans la charte de l’O.N.U., un certain nombre de dispositions institutionnelles, mais aussi des dispositions de fond sur les rapports entre états. Comme celle qui interdit l’emploi de la force dans les rapports entre état, c’est une règle de droit substantiel. L’article 51 de la charte qui prévoit la légitime défense est une règle de fond qui détermine le comportement des états membres des Nations-Unies. Elle pourrait exister alors même qu’il n’existerait pas l’organisation internationale. Autre exemple, des communautés européennes, il reste que les communautés reposent sur un acte constitutif, dans ces traités à cotés des dispositions relatives aux institutions, on trouve et c’est le plus important des dispositions de caractère substantielles : libertés fondamentales,…

     

    2) Le droit dérivé.

    a) Notion.

    Si l’on s’en tenait à cela, il y aurait des règles qui régiraient l’organisation et d’autres qui régiraient des états et ces règles seraient d’abord des règles assez générales. Et des règles posées une fois pour toutes. En effet, les procédures de modification sont extrêmement lourdes. Or, les problèmes que les organisations internationales sont chargées de résoudre supposent de prendre des décisions rapidement. Par des techniques qui ne peuvent pas être les techniques conventionnelles. La capacité normative des organisations internationales est fondamentale pour leur existence et pour leur rôle. Par exemple, les communautés européennes. Il est donc nécessaire de prévoir la possibilité de créer un droit de deuxième degré, de 2ème ordre qui sera créé par les organisations elles-mêmes, débouchant sur une capacité de produire du droit dérivé. Dans ce droit dérivé on va trouver dans dispositions institutionnelles et substantielles. Chaque organe des organisations internationales va se voir reconnaître par l’acte constitutif le pouvoir de se donner un règlement intérieur. De la même manière, il va y avoir un droit matériel dérivé et par exemple, l’ensemble des décisions qui sont prises par les organisations internationales à l’égard des états, ce sont des actes qui viennent concrétiser les dispositions matérielles des actes constitutifs. Parmi cet ensemble, on va faire ici une distinction. Problème de la valeur obligatoire.

     

    b) Variétés, 1 : actes non normateurs (« opératoires »).

    Il y a d’abord des actes qui ne prétendent obliger personne, parce que leur objet n’est pas de créer des normes. La distinction des effets des actes juridiques, les uns prescrivant des normes ou d’instituer une situation individuelle, de donner à quelqu’un une situation individuelle. Par exemple, lorsque un état devient membre des NU, il y a une décision du conseil de sécurité proposant à l’assemblée générale son admission comme membre, après quoi l’assemblée générale prend une deuxième décision lui donnant la qualité de membre. On créé une situation juridique dans le chef de l’état particulier. Quel est le sens de la question ? Est-ce que cet acte est obligatoire ? Obligatoire pour qui ? Il n’est pas normateur. Il est opératoire. Il donne une qualité juridique à quelqu’un, il lui donne la qualité d’état membre. La question de la valeur obligatoire ne se pose pas, son effet est de créer une situation juridique dans un individu particulier, cette situation juridique est immédiatement opposable à tous les autres membres des NU.

     

    c) (suite), 2 : actes normateurs, à portée interne, à portée externe.

    Si on se tourne vers les actes normateurs, on distingue vers les actes qui ont une portée interne ou externe. Certains actes comme les règlements intérieurs prétendent régir à l’intérieur de l’organisation. Ce sur quoi il faut concentrer son attention c’est sur les actes normateurs à portée externe.

     

    B) Effets légaux des actes normateurs à portée externe.

    1) Actes dont l’objet n’est pas de créer des droits et des obligations.

    a) Défaut de caractère obligatoire de l’acte lui-même.

    Quels les effets nouveaux des actes normateurs à portée externe ? Il faut encore faire un tri. Il faut identifier ces actes qui dans les intentions de leur auteur même n’ont jamais été entendu comme ayant pour effet de créer des droits et des obligations. Par exemple, certaines organisations internationales servent de cadre à la confection de traité. Par exemple, le Conseil de l’Europe a pour principal activité, pour activité la plus utile la fabrication de traités qui sont conclus entre états dans le cadre du Conseil de l’Europe. La convention la plus connue est la CEDH. Au sein des NU, de multiples conventions sont négociées et adoptées, et plus précisément au sein de l’assemblée générale des NU. C’est-à-dire au sein d’un organe. Dernier exemple, au sein de OIT, une activité normative est très importante dans les conférences internationales du travail. A chaque fois, le texte du traité est incorporé dans un acte de l’organe au sein duquel il a été adopté. Une résolution de l’organe. Que signifie et quelle est la porté de ces résolutions ? Ce sont des actes qui ont pour effet d’adopter un texte. Le fait que l’organe l’ait adopté ne signifie en aucune manière que les états membres de l’organisation ne serait lié par les règles inclues dans le traité.

     

    b) Création d’obligations résultant de l’acceptation.

    Un traité doit être ratifié que si les états individuellement l’acceptent. L’acte par lequel l’organisation internationale a adopté le traité ne produit aucune obligation pour les états membres. Si par conséquent, un traité figure dans une résolution de l’assemblée générale des Nations-Unies, il ne faut pas se dire que de ce seul fait il est obligatoire pour les états.

      

    c) Obligations de comportement résultant de l’acte même.

    Il arrive cependant que l’organisation internationale adopte un acte par lequel elle ne prétend pas créer de droits et d’obligations, mais par lequel elle demande à un état ou à des états de faire quelque chose. Soit après coup, soit à l’avance, avant que l’acte n’est été adopté, les destinataires de la résolution déclarent qu’ils acceptent de tenir pour obligatoire le contenu de la résolution. Les NU ont déterminé par une résolution de l’assemblée générale le sort des anciennes colonies italiennes. Les NU n’avaient aucun pouvoir. Elle ne prétendait nullement créer des obligations pour les états, un certain nombre d’états ont déclaré à l’avance qu’il tiendrait pour obligatoire le contenu de la résolution.

    La base du caractère obligatoire, c’est l’acceptation par le ou les intéressés du contenu de la résolution. C’est l’acte d’acceptation des états qui produit l’effet obligatoire. Un acte par lequel le destinataire n’est en aucun obligé par l’acte déclare qu’il en accepte le contenu. Les états peuvent-ils considérer ces actes de l’organisation internationale comme totalement indifférents ? Réponse, non.

    En effet, les états membres de l’organisation peuvent ne pas être obligés par les actes, mais ils ne peuvent après faire pour autant comme si ces actes n’existaient pas. Ils doivent au moins considérer de bonne foi les documents produits par l’organisation. Par exemple, une simple recommandation doit être examinée par le destinataire de cette recommandation. Par exemple, les recommandations prises par l’OIT n’obligent en aucune manière les états à en suivre le contenu mais à transmettre les recommandations à leurs organes internes pour apprécier l’opportunité de l’application de ces recommandations. Mais les états sont invités à s’expliquer sur les suites qu’ils vont donner à cette recommandation.

     

    2) Actes dont l’objet est de créer des doits et des obligations 

    a) Position du problème : un mode « législatif » de formation ?

    L’organisation en prenant son acte a fait un acte normateur qu’il veut obligatoire. Comment se pose ce problème ? Le problème en termes généraux est celui-ci, un acte d’une organisation internationale est un acte qui est prix par un organe de l’organisation internationale. Il est rare d’avoir des décisions unanimes. Si unanime, aucune difficulté ne se présente. L’un des problèmes centraux des communautés européennes. Le progrès de la communauté cela a été le progrès des décisions prises à la majorité. Une décision à l’unanimité aurait pu être faite par un traité entre tous les états membres de l’organisation. Que les états soient obligés par une décision prise à l’unanimité ne fait aucune difficulté. Le problème, c’est quand une décision est prise à la majorité. La question est de savoir si un acte comme celui-là peut-être obligatoire aussi pour les états ayant voté contre ou s’étant abstenu ? S’il est possible pour une organisation d’adopter des actes qui produiraient des obligations et que ces actes puissent être pris sans respecter la règle de la l’unanimité, il existerait un mode quasi législatif de création du droit. Les états se verraient opposer des décisions auxquelles ils se sont opposés ou auxquelles ils n’ont pas concouru. Les effets de l’acte sont obligatoires si on en déduit une acceptation due à leur comportement.

     

    b) Eléments de réponse.

    Un cas que l’on trouve dans un certain nombre d’organisation internationale et qui est particulièrement typique. On a des organisations internationales de caractère technique, tel que l’organisation de l’aviation civile internationale, l’OMS,… Ces organisations ont un pouvoir normatif important qui leur est attribué dans des domaines techniques. Le caractère politique est très faible dans ces cas là. Il s’agit bien de questions continuellement réajustées. Par conséquent, ces organisations qui jouent un rôle très important dans les relations internationales. Ces organisations se voient attribuer le pouvoir de produire du droit dérivé, des règlements. Le mot de pouvoir réglementaire sonne familier pour nous, parce que nous y pensons comme un pouvoir moins important, subordonné à autre chose. Or, ces actes là, comment sont-ils faits ? En gros, un organe souvent restreint de l’organisation adopte les règlements en question à la majorité. Ces règlements prétendent poser des règles, ils se veulent normatifs obligatoires. Ils sont adressés par le secrétaire général ou directeur exécutif aux états membres. Suivant les organisations, la procédure est la suivante : les états membres vont avoir la possibilité de prendre position par rapport aux actes. Du coup, dans ces organisations là, les actes ne vont devenir des actes que s’ils n’ont pas été désapprouvés par une majorité d’état. L’adoption collective se fait par des actes individuels de chaque état. C’est un vote par correspondance. L’acte n’entre pas en vigueur si la majorité des états ont exprimé leur désapprobation. De toute façon à partir du moment où l’acte est devenu définitif, est-il obligatoire pour chacun d’eux ? Là, selon les organisations, deux formules sont généralement adoptées.

    L’opting in, chaque état va pouvoir dire qu’il accepte les règles posées dans l’acte en question. En d’autres termes, ce n’est pas une ratification, mais il y a acceptation pour lui-même des effets d’un acte. Les principes sont parfaitement saufs. C’est en tant qu’il a accepté qu’il rentre dans la règle.

    L’autre formule est plus souple, c’est la formule de l’opting out : les états se voit soumette les règlements adoptés par l’organisation, ils ont la possibilité de dire qu’ils ne les acceptent pas. En d’autres termes, leur silence vaut acceptation.

    On voit que dans rien de tout cela, il n’y a d’atteinte au principe de ce qu’un état n’est lié que par sa volonté.

     

    §2) Cas particuliers : les actes unilatéraux de l’O.N.U.

    A) Formation des actes.

    Les deux principaux des organes principaux des NU.

     

    1) Résolutions de l’assemblée générale.

    A l’assemblée générale, les résolutions de l’assemblée générale sont adoptées à la majorité simple des membres votant. Sauf que sur certaines questions importantes, la résolution est adoptée à la majorité des deux tiers. Cela signifie que de toute façon, à part les cas exceptionnels d’une résolution adoptée à l’unanimité, des résolutions vont être adoptée contre le gré de certains états. Article 18.

      

    2) Résolutions du conseil de sécurité.

    Article 27. Selon cet article, les résolutions du conseil de sécurité sont pris à la majorité de 9 membres, là il n’y a pas de majorité des deux tiers. Une distinction, entre les membres permanents et les membres élus. On distingue deux sortes de résolutions, les unes qui portent sur les questions de procédure, 9 voies. Pour les questions de fond, les résolutions sont adoptée à la majorité de 9 voies, mais doit y figurer les voies des 5 membres permanents. Là encore, il y a des décisions qui peuvent être prises contre n’importe quel état. Il existe un véto des membres permanents.

    Est-ce que ces pouvoirs de l’assemblée générale et du conseil de sécurité sont effectivement établis ? NON.

     

    B) Effets légaux, 1 : normes particulières.

    1) Notion.

    Ce sont les normes soit qui s’adresse à un état particulier ou à plusieurs états, soit particulière par l’objet de la résolution. Par exemple, la résolution recommande à l’ensemble des états membres de ratifier le traité relatif à l’interdiction des mines antipersonnel.

    Ces normes peuvent avoir 2 effets :

    -          Politique : une résolution peut n’avoir aucun caractère obligatoire mais être soutenu dans une très forte majorité.

    -          Juridique : les états doivent s’y soustraire

    Les états tiers ne sont nullement tenus par les actes qui se voudraient obligatoires.

     

    2) Cas général : les « recommandations ».

    Le cas le plus général, c’est le cas de la simple recommandation, autrement dit d’une norme, en effet elle prétend déterminer un comportement de manière facultative. Il est très rare que certaines d’entre elles soient des décisions. Des recommandations, l’assemblée générale ne peut faire que cela, elle en prend à foison. Ses actes n’ont aucune valeur obligatoire. Elle se rattrape sur les recommandations. Politiquement, elles peuvent avoir beaucoup de poids. C’est de l’ordre du fait.

    Deuxième précision, un état ne peut pas dire qu’une telle résolution n’existe après pour lui. Il ne peut le dire qu’en prouvant qu’elle n’est pas valable, qu’elle n’a pas été valablement faite. Si la recommandation est valable, il ne peut pas faire comme si elle n’existait pas. On peut néanmoins lui demander des comptes, on peut lui demander d’expliquer pourquoi est-ce qu’en opportunité il n’a pas appliqué les recommandations ? Pour l’assemblée générale, on ne va pas au-delà à l’égard des états. Le conseil de sécurité qui a un pouvoir de décision a principalement de recommandation. Quel est en effet le pouvoir du conseil de sécurité ? Le conseil de sécurité lorsque une situation de crise internationale se présente que cette situation est en train de se préparer, c’est le chapitre 6 de la charte, le conseil de sécurité a le pouvoir de recommander aux états une procédure de règlement de leurs différends, une solution,… Si la situation relative à la paix et à la sécurité internationale devient chaude, qu’il y a une vrai menace, soit une rupture de la paix ou un acte d’agression, alors le conseil de sécurité a le choix, soit il peut prendre des décisions, soit il peut continuer à agir par voie de simples recommandations.

     

    3) Cas particulier : les « décisions ».

    Le conseil de sécurité a entendu prendre une recommandation de caractère obligatoire. Il décide que les états devront faire quelque chose. Ou alors, ils décident des sanctions contre l’état auquel est imputable l’acte d’agression. L’ensemble des états des NU vont devoir (si décision) interrompre leurs relations économiques, les relations de transport avec l’état visé par la résolution. Il l’a fait très rarement. Beaucoup plus souvent depuis 1990. Cela reste un tout petit nombre de décisions.

     

    C) (suite), 2 : normes-règles.

    Elles permettent de déterminer durablement les conduites des états membres.

    1) Notion et types ; le cas des « déclarations ».

    Va-t-on voir apparaître là davantage de pouvoirs de décision obligatoire de l’organe des NU.

    La réponse est ici que le conseil de sécurité est hors de course, c’est un policier, il n’a pas le pouvoir de poser des règles. Il intervient à chaud et l’on ne pose pas les règles à chaud. Seul se pose donc la question de l’assemblée générale. Elle a vocation à produire des textes qui chercheraient à définir de manière générale des comportements. Est-ce qu’il est anormal que l’organe qui représente la quasi-totalité des états du monde puisse poser des règles applicables à tous les états du monde ? La charte ne donne pas à l’assemblée générale le pouvoir de produire des règles obligatoires. Cependant, un certain type de résolutions intéressantes, les déclarations de l’assemblée générale, ou des résolutions déclaratoires de l’assemblée générale. La plus ancienne des résolutions de ce type c’est la résolution 217.

    C’est une résolution de 1948 qui porte le nom de Déclaration universelle des droits de l’homme. C’est un répondant international de notre Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen. Elle prétend donc énoncer des droits qui devraient être reconnus à tout individu, quelque soit sa nationalité dans le monde. Cette résolution ne se présente pas comme posant du droit existant, mais comme présentant des objectifs à atteindre. C’est une résolution qui prétend poser des règles souhaitées. La résolution 1514 que l’on appelle la déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et peuples coloniaux. Déclaration sur la décolonisation. En 1960. Elle a prétendu poser un certain nombre de règles. Autre résolution du même type, la charte des droits et devoirs économiques des états, en 74. A l’époque de crise pétrolière.

    Enfin, entre les deux, la résolution sur la souveraineté permanente des états sur leurs ressources nationales de 1962 (résolution 1803). Un certain nombre de textes qui se présentent comme des énoncés de règles, ce sont des structures hypothétiques. Est-ce que ces résolutions ont un effet obligatoire ? Politiquement beaucoup de poids. Mais juridiquement, plutôt négatif. Analyse négative est très contestée. Il y a deux manières de soutenir que ces règles sont de droit obligatoire pour les états. Mais on voit récuser par des états le caractère obligatoire de ces résolutions.

    Ce sont des déclarations de caractère solennel. 

     

    2) Effets légaux, 1 : explication en termes de formation conventionnelle.

    Le Droit International Public n’est pas un droit formaliste. L’accord informel joue un rôle important. Elles ne peuvent être opposés que aux états qui ont voté pour. Pour les états qui se sont abstenus, le doute subsiste. Ils peuvent voter en faveur de la résolution sauf pour telle ou telle disposition. C’est un mode para-conventionnel d’acceptation d’obligations. On dit lorsque l’assemblée générale des Nations-Unies adopte solennellement une résolution de ce genre, c’est exactement comme quand l’assemblée générale adopte un traité, ou quand une conférence internationale adopte un traité. Il va falloir examiner le vote de chaque état. S’il a voté pour, il doit être considéré comme ayant accepté informellement le contenu de la résolution. La deuxième analyse se fait en termes d’avantages coutumiers.

      

    3) … en termes de formation coutumière.

    On va s’occuper de l’attitude collective en matière de coutume. Il y a des résolutions qui sont adoptées par une très forte majorité. Des résolutions adoptées par une majorité considérable dans laquelle il y avait des états qui souffraient de l’adoption. Le raisonnement consiste à dire que si la résolution a été adoptée ric-rac, alors la solution ne peut après être considérée comme exprimant une opinio juris universelle. Dans le cas d’une opinion juris quasi universelle, on va pouvoir considérer le texte comme valant pour l’ensemble des états.

    Une remarque qui vaut pour les deux, c’est que ces deux sortes de raisonnement tendent à faire de l’adoption une acceptation. Quand un état vote en faveur du texte, il ne vote pas en faveur du contenu, mais en faveur de l’adoption du texte.

     En effet, beaucoup d’états ne ratifient pas leurs signatures.

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