• Les apports de la LOLF sur la comptabilité de l'Etat

    La comptabilité de l’État depuis la LOLF.

    Rénovation initiée surtout par l'entrée en vigueur de la LOLF, notamment la triple comptabilité et surtout celle générale. En effet, a induit l'instauration de nouvelles normes comptable inspirées du secteur privé. Fidélité et sincérité de cette compta assurées par la certification des comptes par le juge financier.

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    1: La triple comptabilité instaurée par la LOLF 

    LOLF instaure une triple compta, alors que jusqu'à présent, on ne retenait que la compta de caisse. Certaine complexité qui a nécessité 1 système d'info financier de l'Etat qui permet d'alimenter les 3 compta et d'articuler ces trois systèmes.

     

    A) Les différents types de comptabilité: 

     

    Comptabilité budgétaire: 

    Conso des crédits est présentée sous deux angles:

    La compta d'engagement: qui prend en compte la phase allant de la mise en place des crédits à leur engagement par l'ordonnateur.

    La compta d'encaissement/décaissement (article 28 LOLF): Paiement ou perception de recettes par le comptable.

     

    La comptabilité générale: 

    Pivot du nouveau système comptable de l'Etat. Volonté transparence et sincérité sur la situation budgétaire. Double objectif:

    Donner une image fidèle du patrimoine de la situation financière de l'Etat.

    Décrire toute opération (budgétaire et non budgétaire) ayant un impact sur le patrimoine de l'Etat.

     

    Article 30 LOLF: Compta générale fondée sur principe des constatations et obligations

    Etablissement d'un nouveau plan de comptes de l'Etat avec un nouveau référentiel comptable défini par 15 normes comptables nouvelles. But essentiel: se rapprocher de la compta d'entreprise. Cependant, prise en compte des actions spécifiques des personnes publiques.

     

    Comptabilité analytique des coûts: 

    -Ne pas confondre avec 1 compta analytique (=retracer charges et produits par destination).Vise à analyser le coût de chacune des politiques publiques, en présentant le coût de chacune des actions. Ne s'intéresse qu'aux charges.

     

    Double intérêt:

    Permet d'avoir 1 meilleure visibilité et donc 1 meilleur choix des politiques publiques, principalement quant à leurs coûts.

    Offre une analyse + fine des charges, car se fait au niveau d'1 action et non pas d'une politique publique. Meilleure mesure du coût opérationnel des activités et donc de leurs performance.

     

    B) le système d'information financier de l'Etat. 

    Instauration de différents outils informatiques (="progiciels") pour gérer cette triple comptabilité et pour permettre 1 gestion + efficace. Ces outils sont paramétrables selon les spécialisations d'organisation ou de fonctionnement des services.

    Perçu comme instrument clé pour effectivité des réformes initiées par la LOLF. Démontre difficultés pour LOLF de toucher les Collectivités Territoriales. Complexité importante de ces dispositifs (notamment triple compta) en terme de moyens et de compétences pour parfois des besoins limités.

    Volonté partenariat ensemble acteurs, dont ordonnateur/comptable, par l'instauration d'un seul logiciel pour toutes les procédures d'exécution de recettes et de dépenses. Meilleure gestion.

    Cependant, difficultés à mettre en place: nombreux dysfonctionnements et coûts élevés. Ex: Logiciel Chorus devait être déployé dans toutes les administrations en 2008. Tous les ministères devraient être reliés en 2012, pour 1 coût de 200M€.

    Objectif logiciel Chorus: traitement quasi-auto de la triple comptabilité ; application fongibilité asymétrique ; application nouvelles modalités de gestion, notamment répartition des crédits en Budgets Opérationnels de Programme et en unité opérationnelle…

     

    2: Les nouvelles normes comptables. 

     L'Introduction d'une compta générale de l'Etat a nécessité la mise en place de nouvelles normes comptables et d'un nouveaux plan de compte + proche de celui d'une entreprise. Sécurité du dispositif assurée par un mécanisme de contrôle interne.

     

    A) Le référentiel comptable: 

     Le nouveau recueil de normes comptables: publication en 2004 et application en 2006. A été inspiré par des méthodes du secteur privé et de celui international.

     

    Le conseil de normalisation des comptes publics: 

     

    LFR 30/12/2008: Création de ce conseil qui remplace les organes préexistants.

    A en charge la définition des règles comptables pour toutes les entités exerçant une activité non-marchande et qui sont majoritairement financées par des ressources publiques.

    Double moyen d'action:

    =>Donne un avis préalable sur tout texte réglementaire comportant des dispositions comptables entrant dans son champ de compétence.

    Propose des dispositions nouvelles sous la forme d'avis qui sont approuvés ou non par les ministères concernés.

    Composé de 9 membres de droit et de 9 personnalités qualifiées. Conseil assisté par 3 commissions permanentes, chacune concernant 1 catégorie d'acteurs: Etat et les organismes dépendant de lui ; Collectivités Territoriales et leurs établissements; Sécurité sociale.

     

    Les nouvelles normes comptables: 

     

    Création d'un référentiel comptable composé de 15 normes, avec la volonté de tendre le plus possible vers la compta des entreprises. Constitue l’ensemble des règles applicables pour les comptes de l'Etat. Permet de donner 1 vue globale du patrimoine et des activités de l'Etat.

    Logique de se rapprocher de la compta privée a supposé un gros travail pour définir les principes et les méthodes comptables, tout en prenant en compte les spécificités de l'action de l'Etat (article 30 la LOLF)

    Ex normes spécifiques à action l’Etat: la dette financière ; à la comptabilisation des impôts. Ex normes communes avec comptabilité secteur privé: normes de provision ou d'immobilisation.

     

    B) les nouveaux états financiers: 

    Les états financiers ont pour but de permettre une lecture plus claire, plus concise et plus complète des comptes et du patrimoine de l'Etat.

    Est un des éléments du Compte général de l'Etat (CGE). Est 1 source d'info pour le Parlement, le citoyen et pour les différents gestionnaires de l'administration.

     

    Le Compte Général de l’Etat est composé de différents documents:

    Le bilan: Présentation de la différence entre l'actif (tous les éléments du patrimoine) et le passif (tous les engagements à l'égard des tiers) de l'Etat.

    Volonté de se rapprocher de la logique privée. Se traduit par prise en cpte de nouvelles informations ou par des compléments d'infos. Cependant, le bilan se distingue de celui privé car spé de l'action de l'Etat et car absence d'équivalents dans compta privée. Cela passe notamment par une comptabilisation différente des biens.

    Le cpte de résultat de l'Etat: Est constitué de 3 tableaux (les charges nettes; les produits régaliens; le solde de cette opération) qui représente toutes les charges et produits d'un exercice donné.

    Le solde ne correspond pas à une création ou à une perte de richesse. Pas de liens directs et immédiats entre les charges engagées pour des politiques publiques et les produits collectés. Pas de volonté de retour sur investissement.

    Le tableau des flux de trésorerie: Présentation des entrées et des sorties des flux de trésorerie d'activité, d'opérations d'investissement et de financement. Permet de gérer le budget de l'Etat, et à plus long terme, de gérer la dette.

    Annexe: Regroupe toutes les informations utiles pour la compréhension de l'état financier de l'Etat.

    Comprend notamment l'explicitation et le chiffrage des engagements hors bilan de l'Etat et qui ont 1 impact sur sa situation financière. Ex: retraire des fonctionnaires; évaluation des subventions versées pour les régimes spéciaux.

     

    C) Les contrôles internes de la qualité comptable: 

     Article 31 LOLF: Le comptable est chargé de s'assurer de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures. Dispositif au cœur de la réforme des comptes de l'Etat.

     

    Qualité comptable est assurée par deux dispositifs complémentaires:

    Le contrôle interne: Est un processus permanent visant à donner 1 assurance raisonnable sur la sincérité et sur l'image fidèle des comptes.  Volonté de diffuser des informations sur les bonnes pratiques en matière de contrôle comptable, notamment selon les risques inhérents à certaines procédures. Trois outils principaux pour ce contrôle interne:

    Création d'une documentation de contrôle interne qui permet de définir les normes de contrôle interne appliquées à l'Etat.

    Création d'une cartographie qui permet d'identifier les risques de telle ou telle procédure comptable, selon sa nature ou ses enjeux.

    Processus d'évaluation régulière sur l'application de ces deux éléments et sur la pratique comptable.

    Audit comptable et financier: Mission première d'évaluer la qualité comptable pour les comptes de l'Etat. Dans un second temps, permet de faire des recommandations sur l'organisation comptable ou sur les procédures effectuées.

    =>Ces audits sont inspirés par les audits internes dans secteur privé.

    La dimension patrimoniale de la comptabilité générale accroit le partenariat entre le comptable et l'ordonnateur qui gère ce patrimoine, notamment en recensant les biens ou en déterminant les charges à payer.

     

    3: la certification des comptes de l'Etat. 

     

    La Cour des comptes a dû s'adapter aux évolutions comptables initiées par la LOLF. Révolution de ses compétences, notamment via la certification des comptes de l'Etat.

     

    A) Une révolution du contrôle de la Cour: 

     La certification des comptes de l'Etat a remplacé la déclaration générale de conformité. C'était un exercice très formel qui certifiait la conformité entre comptabilité administrative des ordonnateurs principaux et la comptabilité de gestion faite par les comptables publics.

    Peu utilisé car peu d'intérêt (c'est la DGCP qui réalisait les 2 comptabilités) et pas d'effets bénéfiques pour s'assurer de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat.

     

    Art 58 LOLF: Instauration d'une mission de "certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat" réalisée par la Cour des comptes.

    A été définie par référence aux audits des comptes réalisés par les commissaires aux comptes dans le secteur privé.

     

    B) Les modalités de certification des comptes: 58.5° LOLF 

     -Cour des comptes rend un rapport où compte-rendu des certifications opérées et où observations et recommandations sur la qualité des systèmes de contrôle interne sur l'application des normes comptables. Volonté d'améliorer le système en vérifiant sa bonne application et en proposant des dysfonctionnements.

    Certification = mission d'audit externe qui ne se limite pas à la simple vérification des comptes de l'Etat. Volonté d'assurer aussi leur sincérité.

    Quatre types d'opinions peuvent être formulés : sans réserve, avec réserve, impossibilité de certifier et refus de certification.

     

    Les contrôles effectués ne sont pas exhaustifs. L'analyse des risques par la Cour des comptes se fait en trois temps:

    Détermination des critères de référence par la Cour des comptes pour apprécier les risques susceptibles de remettre en cause la certification des comptes.

    Pour chaque critère retenu, détermination des erreurs potentielles (=celles qui, en principe, peuvent intervenir si aucun contrôle n'est fait) ; des erreurs possibles (= celles qui peuvent se produire si absence ou défaillance des contrôles visant à les empêcher et à les corriger) ; du caractère déterminant des erreurs possibles (= montant max d'erreurs au-delà duquel la Cour des comptes formulera des réserves).

    Modulation des contrôles selon risques erreurs significatives pouvant arriver.

     

    C) Incertitudes sur la portée et sur les conséquences de la certification: 

     Une certification refusée ou donnée sous réserve aurait pour effet théorique d'entrainer le refus d'adopter la LR. Les parlementaires s’appuient sur cette certification des comptes annexés à la LR pour donner quitus à la gestion au gouvernement. 

    Question? Sur une saisine du Conseil Constitutionnel pour une LR dans laquelle la certification des comptes a été refusée par la Cour des comptes. Deux possibilités à envisager:

    Conseil constitutionnel est lié par l'appréciation de la Cour des comptes et devrait déclarer la LR inconstitutionnelle. Mais on voit mal le Conseil Constitutionnel se faire dicter sa conduite par une juridiction inférieure.

    Conseil constitutionnel n'est pas lié mais risque de décrédibiliser la mission de la Cour des comptes.

    -       Fort possible que le Conseil Constitutionnel estime que c'est au Parlement d'exercer son contrôle politique et non pas à lui. mais cela réduit à néant la mission menée par Cour des comptes. Hypothèse qui ne s'est pas encore présentée car toute certif s'est faite jusque-là avec l'émission de réserves et donc d'observations et de recommandations.

     

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