• Les Budgets Opérationnels de Programme (BOP)

    Les Budgets Opérationnels de Programme (BOP) 

     On revient ici dans les comptes des ordonnateurs. Le BOP (budgets opérationnels de programme) est bien l’unité financière d’exécution budgétaire. Elle découle d’une interprétation dans la mise en œuvre de la loi organique par la direction du budget. On sait que l’article 7 de la loi organique prévoit une architecture budgétaire faisant intervenir des missions au seins desquelles on distinguent différents programmes (cf. nomenclature budgétaire ; se ventile en missions, programmes, actions). Mission (10 milliards) Programme Action (600 millions) (2 milliards) Action - BOP Programme UO (unités opérationnelles) - « Services » Programme La loi organique prévoit une approche macroéconomique, ou macrobudgétaire. Ce budget a vocation à être exécuté au niveau micro et non macro, au niveau administratif, quotidien. Le cadre budgétaire de cette mise en œuvre doit donc correspondre à une ventilation, un détail, de l’action elle-même. Quelle est la nomenclature opérationnelle du budget ? Elle passe par des BOP.  

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     --  Description du BOP (budgets opérationnels de programme) 

     --  La réalité administrative et son budget : ici, il s’agit de faire converger un cadre macrobudgétaire (l’action) et une réalité dans la mise en œuvre de l’action administrative que l’on appelle l’Unité Opérationnelle (UO). L’UO constitue une entité de base de l’action administrative. Cette UO (unités opérationnelles) a vocation à gérer le plus efficacement la mise en œuvre de la dépense publique. Cela veut dire qu’elle n’est pas trop grosse, gère un budget maîtrisable, et n’est pas trop petite ce qui signifie que ce budget sera malléable. L’UO (unités opérationnelles) constitue un cadre théorique élémentaire de mise en œuvre administrative. L’UO correspond à un service et agit sous un double pilotage financier : - Elle est placée sous le pilotage financier du responsable de programme. Il y a une forme d’intermédiaire : - L’UO (unités opérationnelles) est aussi placée sous le pilotage du responsable du budget opérationnel de programme. Le BOP constitue donc une partition financière du programme. On ne sait pas à l’heure actuelle le lien entre BOP et action. Il n’y a pas d’obligation légale à ce qu’à un BOP (budgets opérationnels de programme) corresponde à la mise en œuvre financière d’une action. L’action décrit pour le moment aux parlementaires ce que sont les programmes et le BOP correspond à la mise en œuvre financière de l’exécution des programmes. On en déduit que le BOP correspond à une unité de spécialisation administrative, là où l’action correspond à une unité de spécialisation de la nomenclature budgétaire. L’UO (unités opérationnelles) est théoriquement confiée à un ordonnateur qui n’est pas un ordonnateur principal, mais secondaire ou délégué. À l’heure actuelle, on compte à peu près 20 000 UO sur l’ensemble du territoire, et ces 20 000 UO sont regroupées dans à peu près 2000 BOP. Physiquement, une UO (unités opérationnelles) est une cellule administrative de base (ex. une DDE est susceptible de constituer une UO). Les UO (unités opérationnelles) sont regroupées en BOP (ex. la DDE est regroupée dans un BOP régional qui est « équipement régional »). D’où le fait qu’on a 20000 UO et des regroupements moindres (2000 BOP, qui sont des déclinaisons du programme « équipement routier » par ex.). 

      --  Modalités de mise en œuvre du BOP : 

    Une fois que le cadre UO – BOP a été posé par la Direction du Budget (c’est elle qui a établi cette nomenclature), c’est-à-dire par le Ministère du Budget, on souhaite rétablir les responsables de programme dans un rôle de management. Il s’agit de revenir sur les pratiques antérieures trop administratives, qui faisaient de nos responsables administratifs non pas des managers, mais des engrenages d’un système financier reposant sur un ordre légal et réglementaire. On souhaite réintroduire ces responsables de programme comme des managers. Ce cadre est la nomenclature. Au sein de cette nomenclature, on retrouve une possibilité d’organisation du budget, et cette possibilité passe par la définition des UO et des BOP. Ce sont donc bien les « responsables de programmes » qui vont décider de ce que sont leurs budgets opérationnels de programme (BOP), c’est-à-dire s’ils vont être détaillés de manière géographique ou fonctionnelle. Ex. le programme équipement routier sera par exemple détaillé en BOP régionaux d’équipements routiers. Le responsable de programme opère de son propre chef la ventilation du crédit de son programme à destination des différents BOP. Il est important de noter que cette répartition des crédits au niveau des BOP est une notification et non pas une mise à disposition ! Juridiquement, les crédits restent disponibles au niveau du programme, et non au niveau du BOP. Pratiquement, il n’y a pas de droit à consommation au niveau du BOP. Le droit à consommation reste à niveau du programme. Certains BOP peuvent être géographiques, d’autres fonctionnels. Dans certains programmes, ex. gestion financière de l’Etat, on pourra décider qu’un BOP correspondra à la gestion immobilière du programme. Au ministère des finances, il y aura un BOP s’appelant Gestion Immobilière, et c’est ce BOP qui se verra attribuer les crédits pour la construction/location des immeubles du programme. On peut avoir les deux types de 53 BOP dans le même programme. Ainsi, des BOP régionaux pour la gestion des frais de fonctionnement. Matériellement, au niveau du BOP, après la procédure de notification des crédits, on retrouve une ventilation des crédits suivant la nomenclature budgétaire classique. On retrouve au sein du BOP : - des crédits de personnel, - des crédits de fonctionnement, BUDGET - des crédits d’investissements, - des crédits correspondant à des transferts. Au niveau du BOP, on retrouve bien un budget ! On retrouve un plafonnement en termes d’effectifs, exprimé en équivalent temps plein (ETP) On retrouve aussi une déclinaison des objectifs du programme.  

     --  Finalité du BOP :  

     --  Décliner les objectifs au niveau opérationnel. À partir du moment où on a attribué des crédits à un niveau opérationnel, l’idée majeure de la loi organique consiste à pouvoir évaluer quelle est l’efficacité de cette dépense, et éventuellement de réorganiser cette dépense de sorte qu’elle soit plus efficace. Il est donc demandé de ventiler les indicateurs de performance au niveau des BOP, voire au niveau des UO. Cette ventilation des indicateurs, suivant le type de BOP auquel on a affaire, sera plus ou moins facile : - Si on a un BOP géographique, on n’a qu’à décliner les indicateurs nationaux au niveau géographique, en tenant compte de certaines spécificités (ex. en ce qui concerne la construction des routes, la ventilation se fera en terme de topographique). - Si on a une répartition fonctionnelle, il s’agira peut-être uniquement de fractionner les indicateurs. > Le BOP constitue bien une ventilation financière des politiques publiques. À partir de là, le responsable de BOP représente bien l’élément managérial de base dans la fonction publique. Pourquoi ? Il dispose : - D’un budget (au sens « enveloppe financière ») qu’est le BOP, - De services (cellules administratives) pour mettre en œuvre ce budget (les UO), - On lui astreint des objectifs d’efficacité (les indicateurs de performance). > Il s’agit de placer le gestionnaire public face à ses objectifs. C’est la nouvelle gestion managériale de la dépense publique. Où est la Révolution ? - Auparavant, les crédits étaient ventilés par ministères, par sections, titres, chapitres, articles. Ceci constituait une présentation budgétaire dite de moyens. On perdait avec cette présentation budgétaire les détails (au sein des fonctionnaires par ex.). L’idée de la substitution des nomenclatures est bien d’avoir transféré le ministère au niveau de la mission, d’avoir permis que ces missions soient éventuellement interministérielles, de les avoir détaillé en programmes, d’avoir permis qu’ils soient détaillés en BOP correspondant à une partie du personnel, du fonctionnel, de l’investissement. On passe d’une ventilation des crédits par moyens à une ventilation des crédits par objectifs. - L’autre idée est qu’à travers cette présentation en BOP, on se débarrasse définitivement du cloisonnement administratif. Pourquoi ? Nos UO pouvaient jusqu’à maintenant tout à fait budgétairement mettre en œuvre des crédits de plusieurs ministères. Jusqu’à maintenant, les crédits étaient ventilés en fonction des moyens des ministères, puis regroupés au niveau opérationnel. On avait un détail qui distinguait les crédits du Ministère de l’Intérieur et les crédits du Ministère de l’Ecologie. Or, certaines dépenses du Ministère de l’Ecologie étaient mises en œuvre par les préfectures 54 (constituant un outil de gestion dit déconcentré des crédits du Ministère de l’Intérieur). Les crédits étaient ventilés Intérieur, Ecologie, et tout cela était regroupé au niveau d’une préfecture. Le préfet accordait une subvention à une entreprise allant moderniser un incinérateur. Cela a entraîné une complication administrative. Au sein de la mission développement durable, on a isole une UO qui sera bien « subventions écologiques au niveau régional », et cette UO (unités opérationnelles) sera bien prise en charge par le responsable de BOP qui gérera financièrement cette dépense. Le responsable de BOP sera le préfet. > La notion de BOP et d’UO se débarrasse d’un organigramme et d’une administration par ministères de la dépense publique pour réintroduire un schéma financier correspondant à la réalité de l’action.  

     --  L’évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques. Le BOP étant supposé être l’unité opératoire, c’est au niveau du BOP qu’on opère l’évaluation. Cette évaluation au niveau du BOP s’opère au niveau administratif. C’est le responsable de programme qui effectue ce travail d’évaluation de la performance de ses différents BOP. On constate : UO Au niveau de l’UO (unités opérationnelles), on trouve : - Ordonnateur secondaire habilité : * engager des crédits, * ordonnancer des crédits Tutelle hiérarchique passant On introduit une tutelle gestionnaire par l’ordonnateur principal (Ministre) s’opérant par le responsable de BOP, légal et réglementaire qui est soumis à une tutelle du (ce qui est régulier comme dépenses) Responsable de programme management (ce qui est efficace comme dépenses) Au niveau de l’UO, on a ajouté à une suggestion de type légale et réglementaire du managérial. > La nouvelle déclinaison budgétaire vise bien à introduire jusqu’au niveau opérationnel cette approche managériale. L’intérêt du cadre macrobudgétaire pour les indicateurs est cette globalisation de l’action administrative. Difficultés : - Lorsqu’on détaille l’action administrative, on place l’indicateur à la merci d’un aléa. Un indicateur du type « nombre de km de routes construites » pour voir si le Ministère de l’Equipement travaille : l’indicateur est fiable au niveau national, mais au niveau local, il peut être soumis à des difficultés proprement locales, de type conjoncturel, par ex. des intempéries qui conduisent le responsable du BOP à focaliser son action sur certaines opérations au détriment d’autres (chute d’indicateurs à ce moment). - Le BOP est présenté comme étant l’unité de spécialisation administrative. Elle devient donc logiquement l’unité de gestion des crédits en termes de fongibilité. Fongibilité des crédits = idée selon laquelle au sein d’un budget, un responsable doit pouvoir réorganiser la ventilation ou la spécialisation pour s’adapter aux objectifs et aux contraintes qui pèsent sur son budget. Auparavant, on ne pouvait pas remplacer un chasse-neige par un ordinateur. C’était une ventilation par moyens. 55 L’idée de la fongibilité est que la répartition devient indicative et que le responsable de BOP peut réaffecter les crédits au sein de son BOP. Cette fongibilité est dite asymétrique. Le caractère asymétrique de la fongibilité s’apprécie au niveau des dépenses de personnel. Cela signifie que je peux décider des dépenses de personnels peuvent être réaffectées vers d’autres types de dépenses, mais la réciproque n’est pas vraie. Des dépenses qui ne sont pas des dépenses de personnel ne peuvent pas devenir des dépenses de personnel. BOP : équipement région Centre - Personnel : 100 95 - Fonctionnement : 50 X 53 - Investissement : 50 52 Tant que le responsable reste dans les crédits de son BOP, il peut ventiler les dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement ou d’investissement. Il ne peut pas décider de ne pas acheter d’équipement pour embaucher du personnel. La justification juridique de la fongibilité asymétrique vient de la notion de ventilation des emplois. L’article d’équilibre contient une ventilation des emplois au niveau de la loi de finances qui sont ventilés au niveau des BOP. Si chaque gestionnaire augmente son nombre de personnels, l’autorisation budgétaire peut venir à être dépassée au niveau de l’Etat. D’où, le caractère asymétrique de la fongibilité des crédits. 

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