• Les catégories de collectivités territoriales

    Les catégories de collectivités territoriales  

     

     

     

     

    Les collectivités de droit commun correspondent à des catégories qui ont vocation à se rencontrer sur l’ensemble du territoire, que ce soit en métropole ou outre-mer.

     

      Les communes, les départements et les régions (art. 72 al. 1er de la Constitution). Ces collectivités, pour relever d’une catégorie, doivent posséder des caractéristiques identiques. Chaque commune relève, par exemple, de la catégorie communale car elle est dotée d’un conseil municipal et d’un maire (déc. n° 82-149 DC du Conseil constitutionnel du 28 décembre 1982).

     

    Mais ces catégories peuvent connaître des dérogations : certaines collectivités, tout en ayant les caractéristiques générales de la catégorie, présentent des spécificités pour des raisons diverses.

     

    Tel est le cas des grandes villes françaises, Paris, Marseille et Lyon qui, du fait de l’importance de leur population, sont divisées en arrondissements. Il existe ainsi 20 arrondissements à Paris, 9 à Lyon et 16 à Marseille (regroupés en 8 secteurs). Mais le Conseil constitutionnel a précisé, dans sa décision précitée du 28 décembre 1982, que ces arrondissements n’étaient pas une nouvelle catégorie de collectivités territoriales car ils ne bénéficiaient pas de la personnalité juridique.

     

    Quant aux départements et régions d’outre-mer, tout en étant régis par un article spécifique de la Constitution (art. 73), ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant à leurs caractéristiques et à leurs contraintes particulières.

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    I) Les catégories traditionnelles

     

    La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit à l’ article 1er de la Constitution le fait que l’organisation de la République est décentralisée. Cette nouvelle étape dans le processus de décentralisation s’inscrit dans le prolongement de nombreuses réformes, qui ont conféré une liberté d’administration accrue aux différents échelons territoriaux. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a marqué, à cet égard, un pas essentiel. Depuis les années 1990, l’accent a été mis sur la coopération intercommunale. Ce processus de décentralisation s’est également accompagné d’une déconcentration croissante des services de l’État dans les régions et les départements. À partir de 2009 et de 2010, les services déconcentrés ont fait l’objet d’une profonde réorganisation, dans le cadre d’une réforme d’ensemble de l’administration territoriale de l’État.

     

     

     

    A. – Des collectivités territoriales très diverses

     

    L’ article 72 de la Constitution dresse la liste des collectivités territoriales de la République que sont : « les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. »

     

    1. – Communes, départements et régions

    Il existe actuellement en France trois niveaux de collectivités territoriales.

    a) Les communes constituent l’échelon le plus ancien et le plus proche des citoyens au sein de l’organisation territoriale de la France. Au nombre d’environ 36 000, elles ont succédé en 1789 aux anciennes paroisses. Le maire, qui est élu par le conseil municipal, est à la fois un représentant de l’État dans la commune (il détient des compétences en matière d’état civil et de police administrative) et le détenteur du pouvoir exécutif local (il prépare et exécute les décisions du conseil municipal).

    b) Les départements ont été créés également en 1789. Ils sont au nombre de 101, dont 96 en métropole. Ils constituaient à l’origine des circonscriptions d’action de l’État (qui y est représenté par le préfet) et ce n’est qu’en 1871 qu’ils sont devenus des collectivités territoriales. La loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le code électoral prévoit qu’à compter de leur prochain renouvellement général prévu en mars 2015, les conseils généraux, qui sont les assemblées délibérantes départementales, prendront la dénomination de conseils départementaux. Les électeurs de chaque canton éliront deux membres de sexe différent se présentant en binôme de candidats. Les conseils départementaux se renouvelleront intégralement tous les six ans.

    c) Les 22 régions sont de création plus récente. Elles constituaient, dans les années 1960, de simples établissements publics, circonscriptions d’action régionale destinées à donner davantage de cohérence à la politique de l’État, à un échelon supérieur à celui du département. La loi du 2 mars 1982 leur a reconnu le statut de collectivité territoriale mais ce n’est qu’en 1986 qu’a eu lieu la première élection des conseils régionaux au suffrage universel.

    Ces trois échelons constituent à la fois des collectivités territoriales mais aussi des circonscriptions d’action de l’État (dont les représentants sont respectivement le maire, le préfet et le préfet de région). De ce fait, l’organisation des services déconcentrés de l’État se fonde sur les mêmes divisions territoriales. Au sein du département, s’y ajoute l’arrondissement, où l’État est représenté par un sous-préfet.

     

    2. – Le développement de l’intercommunalité

    La France est l’un des pays du monde qui compte le plus de communes. Pour faire face au risque d’émiettement des politiques publiques locales, s’est développé un échelon intercommunal, qui permet à plusieurs communes de mettre en commun la gestion de certains services publics et l’élaboration de certaines politiques. Pour ce faire, sont créés des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui sont des personnes publiques sans être des collectivités territoriales. Leur création résulte d’une démarche volontaire des collectivités qui en deviennent membres et elle n’entraîne pas leur disparition.

    La première génération d’EPCI est constituée des syndicats intercommunaux, qui sont aujourd’hui au nombre d’environ 11 000. On distingue les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU), qui n’exercent qu’une compétence (par exemple la gestion de la voirie), des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM), qui peuvent en exercer plusieurs. Ces EPCI sont dépourvus de ressources propres et dépendent donc des communes pour leur financement. S’y ajoutent les syndicats mixtes, qui peuvent associer des communes à d’autres personnes publiques. Depuis la loi du 16 décembre 2010, les pôles métropolitains constituent une nouvelle catégorie de syndicats mixtes rassemblant des EPCI à fiscalité propre.

    La seconde génération d’EPCI répond à la volonté de développer davantage les formes de coopération intercommunale, financée par une fiscalité propre : la taxe professionnelle unique (TPU), à laquelle s’est substituée en 2010 la contribution économique territoriale. Au 1er janvier 2013, la France comptait ainsi 15 communautés urbaines, 213 communautés d’agglomération et plus de 2 200 communautés de communes. En outre, Nice Côte d’Azur est devenue en 2012 la première métropole, au sens de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

     

    B. – Les collectivités territoriales, des acteurs publics majeurs

     

    Les collectivités territoriales sont devenues des acteurs majeurs de la vie locale. Leurs compétences sont en effet en nombre croissant, ce qui nécessite des ressources accrues et une fonction publique spécifique, dont les effectifs augmentent également.

     

     

     

    1. – Les compétences des collectivités territoriales

     

    Les collectivités territoriales bénéficient d’une clause générale de compétence dans les limites du principe de subsidiarité explicité à l’ article 72 de la Constitution : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. »

     

    Mais en pratique, cette compétence générale s’exerce au travers de certaines compétences qui leur ont été transférées par la loi. Le législateur a entendu, dès les débuts du processus de décentralisation, dégager des blocs homogènes de compétences. Ainsi les communes exercent-elles des compétences en matière d’urbanisme, de logement, de santé, d’action sociale ou de culture. Les départements ont des responsabilités dans quatre domaines principaux : l’action sociale et sanitaire, l’aménagement de l’espace et l’équipement, la culture et le patrimoine et le développement économique. Enfin, les compétences des régions recouvrent essentiellement le développement économique et l’aménagement du territoire. Néanmoins, certaines compétences sont encore souvent partagées entre les différents échelons de collectivités territoriales : c’est le cas par exemple en matière d’éducation (enseignement primaire attribué aux communes, collèges du ressort des départements, et lycées de la compétence des régions).

     

    Les collectivités territoriales bénéficient également du principe de libre administration, qui leur est garanti par l’ article 72 de la Constitution. Ce principe s’applique à la fois aux relations des collectivités avec l’État mais aussi à celles qui lient les collectivités entre elles. De ce fait, il ne saurait y avoir de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, ce qui n’empêche pas, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, de désigner une collectivité « chef de file », chargée de coordonner l’action de toutes les collectivités pour l’exercice de telle ou telle compétence.

     

    Le principe de libre administration a également mis fin au contrôle a priori qu’effectuaient les préfets sur les actes des collectivités territoriales. Si ces dernières doivent, en règle générale, les leur transmettre, seul le juge administratif, s’il est saisi par le préfet ou par une personne physique ou morale ayant intérêt à agir, peut les annuler.

     

     

     

    2. – Les finances des collectivités territoriales

     

    En 2012, les dépenses des administrations publiques locales s’élevaient à 242,5 milliards d’euros, dont 45,4 milliards d’euros de dépenses d’investissement : à elles seules, les collectivités territoriales financent ainsi plus de 70 % de l’investissement public. Au total, les dépenses locales représentent environ 20 % de la dépense publique, soit près de 12 % du PIB.

     

    Le montant des ressources des collectivités territorales est croissant, du fait des transferts de compétences dont elles bénéficient. Pour mener à bien leurs missions, les collectivités locales disposent de recettes importantes :

     

    - la principale d’entre elles est constituée des taxes et impôts locaux, parmi lesquels la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la contribution économique territoriale. L’ensemble de la fiscalité directe locale représentait, en 2012, environ 113 milliards d’euros ;

     

    - les collectivités locales bénéficient également de concours de l’État, pour un montant d’environ 60 milliards d’euros par an (hors fiscalité transférée et compensation des dégrèvements). Le plus important de ces concours est la dotation globale de fonctionnement (DGF).

     

     

     

    II) L'outre-mer

     

     

    A) Départements et régions d'outre-mer

     

    On a quatre département d'outre-mer créé en 1946: Guadeloupe, Martinique, Guyane et réunion.

     

    La loi du 31 décembre 1982 superpose une région sur chaque département qui subsiste. Le conseil constitutionnel a censuré un projet de loi qui visait à instaurer une collectivité unique.

     

    La loi du 13 décembre 2001 a instauré un congrès qui réunit les élus des collectivités se superposant.

     

    La révision constitutionnelle de 2003 a prévu la possibilité d'instituer une collectivité unique après consultation de la population. En 2003, les guadeloupéens et martiniquais ont répondu contre le référendum local.

     

    l'article 73 dit que la loi et le règlement sont applicables mais peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières des collectivités.

     

    Les collectivités territoriales ont décidées elles-mêmes des adaptations mais sur habilitation de la loi sauf dans des matières touchant à la liberté publique, l'ordre public, la justice et la monnaie. Il faut que dans ces domaines, il y a ait un statut uniforme sur tout le territoire.

     

     

     

    B) Les collectivités d'outre-mer

     

    Il s'agit de St Pierre et Miquelon, Wallis et Futuna, Mayotte et la Polynésie française.

     

    Ces collectivités relèvent de l'article 74 de la const. Elles bénéficient d'un statut qui tient compte de leurs intérêts propres. Ce statut est édifié par une loi organique après simple consultation de l'assemblée locale. Ce statut définit leur organisation, leurs compétences, et leur régime électoral. Ces collectivités bénéficient d'un droit spécifique puisque la loi organique précise les conditions dans lesquelles les lois et règlements métropolitains s'appliquent.

     

    Dans la plupart des cas, c'est l'assemblée territoriale qui définit le droit applicable. Les assemblées peuvent prendre des mesures en faveur de la population locale. On appelle cela une discrimination positive.

     

     

     

    III) La Nouvelle-Calédonie

     

    A la suite d'importants événements indépendantistes, la Nouvelle-Calédonie a fait l'objet des accords de Matignon de 1988 et de Nouméa de 1998.

     

    Grâce à une révision constitutionnelle de 1998, la NC est devenue une collectivité territoriale à statut propre. Elle est gérée par un congrès qui est élu sur la base d'une citoyenneté calédonienne: il faut vivre un certain temps en Nouvelle-Calédonie. On a un véritable gouvernement local.

     

    Le Congrès adopte des lois qui ont force de loi et qui peuvent donc être soumise au Conseil constitutionnel.

     

     

     

    IV) La Corse

     

    La loi du 13 mai 1991 transforme la Corse en une collectivité à statut particulier. Il demeure 2 départements à cause de la censure du Conseil constitutionnel.

     

    La loi 22 janvier 2002 instaure l'assemblée territoriale de Corse qui a un Président. La Corse a un grand domaine de compétence.

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