• Les catégories de service public : SPIC, SPA, SIEG...

    Les différentes catégories de service public 

             On distingue traditionnellement 2 catégories : les Services Publics Administratifs (SPA) et les Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC). 

      

    A) L’émergence de ces catégories 

      

                       À l’origine, avant qu’on identifie les SPIC, il n’y avait que des SPA. Lorsque le Conseil d’Etat parle de Service Public avant les années 20 (commissaire David sous l’arrêt Blanco, ou Romieu en 1903), ils associent le Service Public à une activité administrative. C’est une activité prise en charge par les personnes publiques (ou sous le contrôle de personnes publiques) et qui est censée revenir naturellement à une personne publique. C’était naturellement de l’activité de police, de justice, l’activité des hôpitaux, d’enseignement, et l’activité culturelle (musées), les activités de logement, d’indemnisation des chômeurs. Ce qui est commun à toutes ces activités, c’est qu’elles ne produisent pas de gains. Gérer des musées et accueillir du public, loger des gens, n’est pas censé faire gagner de l’argent aux personnes qui s’en occupent. Des personnes publiques peuvent agir comme des personnes privées. Romieu, en 1903, admettait que certaines personnes publiques puissent avoir une activité d’intérêt général sans faire valoir leur qualité de personnes publiques. Elles échappaient à la compétence du juge administratif car elles se comportaient comme des personnes privées. Tous leurs actes relevaient de l’ordinaire, du droit commun ! 

             La distinction est approfondie par Léon Blum, commissaire du gouvernement au Conseil d'Etat avant de faire de la politique : dans un arrêt d’assemblée du 3 février 1911, arrêt commune de Mesle-sur-Sarthe, Léon Blum atténue le raisonnement par le critère organique de ses prédécesseurs. La question était de savoir si une entreprise publique d’électricité gérée en commun par une commune et une personne privée doit être soumise à la patente (ancêtre de la taxe professionnelle). Poser cette question revient selon Léon Blum à se demander si l’éclairage public doit être considéré comme un service public ou privé (en 1911). Pour répondre à cela, Léon Blum distingue 2 types d’activités : les activités commerciales et les activités non commerciales (celles produisant un bénéfice, et celles n’en produisant pas). Il ne s’agit pas d’identifier un bénéfice réel, effectif, mais d’identifier une situation dans laquelle le bénéfice est possible. Il s’interroge sur les conditions de l’échange économique. Cet échange économique, parce qu’il y a rencontre de 2 intérêts, est-il susceptible de produire un bénéfice ? Va-t-il accroitre le patrimoine de l’entreprise ayant opéré l’acte d’échange, ou au contraire, cet échange ne produira pas cet accroissement de patrimoine, ce bénéfice. Ce raisonnement montre qu’en raisonnant sur le critère économique, on est amené à examiner matériellement comment se déroule un service privé ou public. Or, en 1911, la solution retenue dans cet arrêt consiste à admettre que dès lors qu’un échange est susceptible de produire un bénéfice, l’activité est industrielle et commerciale, et est donc rattachée à la gestion privée. On n’éprouve pas le besoin de qualifier l’activité de service public.              

             - Parce qu’il y a un accroissement du patrimoine, on se trouve dans les conditions du droit commercial ordinaire. 

             Avec l’arrêt Bac d’Eloka, les choses se compliquent : on raisonne en admettant qu’il y a une activité d’intérêt général gérée dans les conditions du droit privé. Même si Blum n’était pas commissaire, le commissaire Mater s’intéresse aussi aux conditions de l’échange. Les conditions dans lesquelles le bac est géré est une condition dans laquelle la personne publique peut s’enrichir. Il rattache le contentieux au droit privé, et qualifie lui-même le service de service industriel et commercial. Cette solution conduit à confier à des juges judiciaires la connaissance de litiges d’indemnisation, de responsabilité civile, mais une responsabilité des personnes publiques. Ce que le Conseil d’Etat comprend très bien à partir de janvier 1921 est qu’une partie du contentieux pour lequel il se sent indispensable risque de lui échapper. Si l’on admet que toutes les activités d’intérêt général exercées dans les conditions du droit commun sont de droit privé, une partie du contentieux de droit public échappera à la compétence administrative. Pour endiguer l’hémorragie, ces activités procèdent du droit privé, mais comme il y a un intérêt général, on peut les qualifier de service public, et les rattacher à la juridiction administration. La solution est de considérer que ces activités, comme il y a un intérêt général, ce sont des activités de service public. 

             CE, 23 décembre 1921, arrêt société générale d’armement : le Conseil d’Etat considère non plus la notion de service industriel et commercial mais de SPIC. C’est un peu l’avènement du christianisme, on distingue les anciens SPA (« les services publics » jusque là) et les nouveaux SPIC. Cette invention ne procède pas d’une nécessité absolue s’imposant aux juges. 

             Dans les années 1950, on a cru qu’une troisième catégorie allait naitre, la catégorie des services publics sociaux. Arrêt Naliato contre l’Etat du tribunal des conflits du 22 janvier 1955 : lors d’une colonie de vacances du personnel, un enfant est victime au cours d’une séance de jeux, et le père demande le payement de dommages et intérêts et exerce une action devant le juge civil. Bien évidemment, on élève le conflit et on explique que le juge civil est incompétent. Le Tribunal des Conflits explique qu’il y a un but d’intérêt social que visent les personnes publiques lorsqu’elles organisent des colonies de vacances. Ce but d’intérêt social « imprime à cette organisation le caractère d’un service public ». Dans l’affaire, la compétence est bien celle des juges civils. Ce qui frappe la doctrine, c’est que le but d’intérêt social peut qualifier un caractère de service public. Malgré tout, cette catégorie ne s’est jamais imposée par la suite et le Tribunal des Conflits a mis fin à cette lueur dans un arrêt du 4 juillet 1983, arrêt Gambini. Ici, le Tribunal des Conflits conclue que le litige relève de la compétence administrative, mais non pas en se fondant sur un intérêt social, mais parce que le village de vacances ne fonctionnait pas dans les conditions du droit privé, mais dans les conditions du droit public. 

      

    B) L’identification de ces catégories 

      

                       De même qu’il n’y a pas de Service Public par nature, il n’y a pas de SPIC ou de SPA par nature. Cette distinction est très artificielle et parfaitement contestable. Il existe des qualifications textuelles qui vont s’imposer au juge. 

      

    1) Les qualifications textuelles 

      

                       Si un Service Public est géré par une personne publique, il arrive qu’il le soit par un établissement public. En créant un établissement public par un texte, ce texte peut qualifier le Service Public (ex. l’ADEM). Inversement, si l’établissement est considéré comme administratif, le service est administratif. Dans certains cas, la loi qualifie expressément l’organisme, soit le service lui-même. Dans ces cas-là, l’identification est assez simple. Parfois, le décret est utilisé pour créer un établissement public auquel on confie la gestion d’un service. De sorte que toutes les qualifications textuelles ne s’imposent pas au juge administratif de la même façon. Il n’est pas le juge de la loi, mais le juge du décret. Si le décret  lui semble avoir fourni une qualification inadéquate, il pourra revenir sur cette qualification. 

             Soit la qualification émane de la loi, et le juge administratif se contentera d’enregistrer cette qualification, sans la discuter. Lorsque la qualification résulte d’un décret, le juge administratif revient sur cette qualification. Arrêt des sociétés distilleries bretonnes, 24 juin 1968 du Tribunal des Conflits : il était question du FORMA (Fonds d’Organisation et de Régulation des Marchés Agricoles), aide aux agriculteurs pour des pertes imprévues, établissement industriel et commercial selon le décret. Si un organisme censé fournir de l’aide est qualifié d’industriel et commercial, on peut considérer qu’il sert un SPIC. Il apparait pour le Tribunal des Conflits que l’action de ce FORMA est une action purement administrative, les aides étaient distribuées sans que le fonds ne retire aucun bénéfice de ces subventions. Parce que l’action est purement administrative, il faut pousser la logique jusqu’à son terme. Si l’action est administrative, le Service Public est SPA. 

             Cette jurisprudence a donné lieu à une assez grande confusion, ayant conduit les observateurs à qualifier deux types d’établissements publics :     

             - il y a ceux au visage inversé (les établissements publics mal qualifiés par le décret, et requalifiés par le juge). Un EPIC deviendra un EPA, et le Service Public qu’il gérait deviendra SPA. Ex. ANPEEC = SPA, alors qu’elle était EPIC par décret. 

             - Il y a ceux à double visage, ceux ayant à la fois un SPIC et un SPA. Ex. l’établissement public qu’est les « voies navigables de France ». Il est chargé de deux activités : exploiter les bords des fleuves à des fins commerciales (locations d’emplacements pour vivre sur une péniche) et une activité de police (organiser l’occupation du domaine public navigable). La première était une activité commerciale de droit privé, la deuxième est une activité de police administrative, purement administrative, d’autorité, et d’organisation domaniale. Ce cas n’est pas isolé. Le centre français du commerce extérieur était un organisme industriel et commercial, mais avait aussi une activité administrative. Les critères permettant d’identifier la part administrative de la part industrielle et commerciale ne sont pas toujours faciles à analyser. 

             Le juge utiliser la technique du faisceau d’indices. Arrêt assemblée. USIA, 16 nov. 1956, le juge administratif affirme deux choses : lorsqu’il s’agit de distinguer un SPA d’un SPIC, le juge pose une présomption. Elle se fait en faveur du caractère administratif du service. Dès lors que le juge est confronté à une activité de SP, il présume que c’est une activité administrative. Cette présomption est réfragable. Elle peut être renversée si après analyse, 3 indices montrent que le service s’en éloigne : 

             - L’objet du service, la substance même de l’activité, la nature de la prestation. 

             - Le critère des ressources du mode de financement du service : le service est-il financé par des usagers privés, ou financé majoritairement d’une taxe fiscale qui relèverait d’une taxe fiscale. Lorsque les usagers contribuent au service, on appelle cela des redevances. Une redevance, c’est un prix. C’est un des indices mis en avant dans un arrêt Hofmiller de 1992. Il est arrivé au juge administratif, alors même qu’une activité était exercée dans la plus pure gratuité soit qualifié d’industriel et commercial.  Il est arrivé qu’un financement forfaitaire et inférieur au coût réel soit considéré comme un service industriel et commercial. 

             - Les modalités de fonctionnement ou de gestion du service. Ce sont les conditions dans lesquelles le service est géré. C’est l’aspect plus organique, plus institutionnel de la distribution du service. L’organisme qui fournit le service est-il soumis aux règles de la comptabilité publique. Si les règles de la comptabilité publique sont appliquées, on le rattachera à l’administration, et inversement, s’il est financé par le privé. 

      

             - Le critère le plus précis est celui du mode de financement du service, où l’on oppose ceux financés par les usagers et ceux financés par une taxe. Si ce critère est le plus précis, on n’en tire pas nécessairement les conséquences qu’on y attache a priori. Parfois, le Service Public est financé par la taxe, et pourtant on le qualifie de SPIC, et inversement. 

             - Le financement des services peut se faire au moins selon 3 formes. 

                       * On fait appel au forfait (système dans les transports urbains, enlèvement des ordures ménagères). 

                       * Il y a le tarif binôme : un abonnement qui couvre les charges fixes (EDF, GDF, eau…). 

                       * Le tarif proportionnel, établi pour un coût moyen (eau, transports…). 

      

             - Le Service Public Administratif est la catégorie originelle de Service Public. En 1921, on a inventé les SPIC. 

      

             Cette distinction entre les SPIC et les SPA se retrouve-t-elle en droit communautaire ? 

      

    C) Les notions juridiques de Service Public au sens communautaire 

      

                       La raison d’un malentendu entre le Service Public à la française et ce que le droit communautaire entend par SP, il faut mesurer l’écart entre le raisonnement français et le raisonnement communautaire. En France, le Service Public est originellement associé à l’idée de la puissance publique. La question est d’encadrer l’activité en encadrant son champ de compétences. Le Service Public est une activité d’intérêt général, car il va de soi fin XIX que les personnes publiques n’ont d’autre finalité que de poursuivre l’intérêt général. 

      

             Les activités des personnes publiques ont une dimension économique, mais il n’y a pas besoin d’évaluer cette dimension. Le droit communautaire n’a d’autre finalité que de favoriser les échanges économiques entre Etats membres. Donc, la notion d’activité économique est une notion clef. Elle est le critère permettant de distinguer les activités tombant sous l’autorité du Droit communautaire et toutes les autres, échappant au droit communautaire. Par ailleurs, le Droit communautaire ne connait pas au critère organique l’importance que le Droit français lui reconnait. Il est difficile de respecter les critères institutionnels de tous les pays, et il est plus facile d’attraper les activités économiques selon la façon que les personnes ont d’appréhender les activités économiques. La communauté distingue les activités économiques et celles qui ne le sont pas. Le fait que la personne soit publique ou non ne compte pas pour le moment. 

      

             En Droit communautaire, nombre de notions sont en construction. En réalité, le droit communautaire ne bénéficie pas de l’antériorité du Droit français. Le droit communautaire est un bricolage auquel chacun apporte sa contribution. 

      

    1) Le Service d’Intérêt Economique Général (SIEG) 

      

             Mais, pour autant, l’idée de Service Public n’est pas complètement étrangère au Droit communautaire. C’est la notion de Service d’Intérêt Economique Général (SIEG) qui importe. Le terme « économique » montre qu’on est dans le champ du droit communautaire, qu’on sert des activités économiques. Cette notion apparait dans le traité de l’UE, article  86, § 1er, ancien article  90 § 1. Cet article prohibe en principe l’octroi de droits exclusifs et spécifiques accordés par les Etats membres à des entreprises qu’elles soient privées ou publiques. Le principe posé à l’art. 86 § 1er est un principe d’avantages qui pourraient conduire une entreprise à bénéficier d’une situation de monopole dans un domaine économique. Au § 2, l’exception intervient : s’il bien un principe de prohibition de droits exclusifs accordé aux Etats membres, il y a une exception pour les entreprises chargées d’un SIEG. Cette exception est différente de ce qu’on aurait pu trouver en Droit français. Ces entreprises sont soumises en principe aux règles de la concurrence, sauf si ces règles rendent impossibles la gestion des SIEG qu’elles prennent en charge. Encore une fois, ce n’est pas une exception nette au principe posé au 1er §, mais une exception en cas d’incompatibilité. Il ne faut pas prouver qu’on gère un SIEG pour être exonéré des règles de concurrence, mais justifier que les règles de concurrence font échec à la mission particulière dont sont investies les entreprises qui gèrent un SIEG. 

      

             La présomption est différente de celle en Droit Français qui est : si on gère un SP, on ne se trouve plus dans une situation ordinaire, sauf si la personne publique ne fait pas valoir les attributs qui s’attachent à sa qualité de personne publique. En droit communautaire, la concurrence doit s’appliquer, elle s’applique toujours, sauf si la concurrence est incompatible avec la SIEG. 

      

             Le 3ème § indique que la commission veille à l’application de l’art. 86 § 2, c’est-à-dire que la concurrence soit le plus fréquemment appliquée. La commission veille aussi à certains critères pour justifier que l’activité de SIEG soit sous le coup du droit de la concurrence, et une ultime autorité intervient : la CJCE. Cette CJCE a recours à un ensemble de critères permettant d’identifier les cas où les SIEG échapperont aux règles de la concurrence. Quelles sont les conditions pour que l’on reconnaisse à une entreprise une activité d’intérêt général ? Il faut : 

      

                       a) Un acte de puissance publique 

      

                       La CJCE a reconnu que tout type d’intérêt économique général s’entendait comme une activité exercée par une personne publique ou privée mais dont l’exercice a été confié par un acte de puissance publique. Cet acte peut être contractuel ou unilatéral (il peut y avoir un contrat entre une personne publique et une personne privée, comme une délégation), le fait est qu’il faut un texte permettant d’identifier les obligations spécifiques qui pèsent sur l’entreprise, et qui permet d’identifier une mission d’intérêt général qui ne serait pas celle de toute entreprise ordinaire. La CJCE souligne qu’une simple autorisation de puissance publique ne permet pas d’établir la matérialité d’un Service Public. 

      

                       b) La nature de l’entreprise concernée n’a pas d’influence sur la qualification du service 

      

                       Le droit communautaire a une conception de l’entreprise qui est extrêmement formelle : « est entreprise toute entité exerçant une activité économique, quel que soit son statut juridique, son mode de financement ou encore son lien de rattachement à une personne publique » (CJCE). Sont dites économiques les activités « de caractère industriel et commercial, consistant à offrir des biens et des services sur le marché ». 

             L’avantage de ces définitions est qu’elles sont floues, leur champ d’application est difficile à cerner, mais c’est aussi leur inconvénient. On ne connait pas les limites de ces « définitions ». Tout ce que l’on a examiné jusqu’à présent en droit communautaire, ce sont des activités ayant une dimension économique. 

      

             Pour autant, on souligne que la notion de marché est entendue de façon restrictive. Dans un arrêt Poucet contre AGF de 1993, la CJCE (Cour de justice des communautés européennes)  doit être apprécié le caractère juridique des caisses de Sécurité Sociale : les régimes de Sécurité Sociale reposant sur un système d’affiliation obligatoire ne sont pas des activités de nature économique parce qu’ils sont indispensables à l’application du principe de solidarité, et parce que l’affiliation obligatoire est nécessaire à l’équilibre financier de ces régimes. N’est pas économique une activité financée de manière obligatoire par la loi. Le critère est le mode de financement : dans un cas, il fait appel à la taxe ou à l’autorité publique (ce n’est plus un marché), dans un autre il fait appel aux usagers du service (on est alors probablement sur un marché). Il y a une marge énorme, car il est rare que des services soient uniquement financés par la taxe ou uniquement par le marché. Comment fait-on la différence, comment imaginer que la logique institutionnelle ne donne pas lieu à un affrontement entre les autorités nationales voulant conserver les activités hors du marché, et les autorités communautaires poursuivant une logique concurrentielle et économique ? 

      

      

      

             

                       c) Le caractère d’intérêt économique général de l’activité relève très largement de l’appréciation de la CJCE 

                       

             L’activité d’intérêt économique et général doit présenter une spécificité. Cette exigence a été formulée par la CJCE (arrêt à propos du port de Gênes en 1991 ; du courrier transfrontalier en 2000, arrêt Deutsche Post). 

             Deux décisions de 1993 et 1994 sont importantes dans la jurisprudence de la cour : 

             - 19 mai 1993 : Paul Corbeau, à propos des activités postales. Il s’agit d’un service postal considéré comme un SIEG, parce que l’autorité publique impose à l’entreprise certaines obligations qui ne sont plus seulement des obligations concernant l’activité économique de cette entreprise, il y au fond un but social : l’aménagement du territoire. Les obligations correspondant à ce but social sont des obligations de distribuer et de relever le courrier sur l’intégrité du territoire, à des tarifs identiques quelque soit le coût de revient du service. Il y a une obligation juridique que cette activité soit ouverte à la concurrence. Cette distribution des plis ordinaires sera bientôt ouverte à la concurrence en janvier 2008. 

             - 27 avril 1994 : commune d’Almelo. Le service est considéré comme un SIEG car la concession (contrat) d’électricité passé entre une commune et une entreprise impose l’obligation de distribuer l’électricité sur le territoire, à tous les consommateurs et dans les quantités demandées à tout moment, et ce à des tarifs uniformes. C’est le même service, pour tout le monde, dans les mêmes conditions et au même tarif. Là encore, les obligations sont telles que l’entreprise d’électricité n’est pas dans les conditions de n’importe quel commerçant (faisant payer à ses clients les coûts du service). L’activité échappe aux conditions du marché et n’est pas à proprement parler économique. 

             

             Ces SIEG ne recouvrent-ils pas les SPIC ? Il faut rester extrêmement prudents sur cette analogie, car la logique à l’œuvre dans l’utilisation des deux catégories n’est absolument pas la même. La catégorie des SPIC est une catégorie qui a surtout servi à justifier que des personnes publiques agissant comme des personnes privées demeurent partiellement soumises au droit public (soustraction au droit privé). Elles le sont pour peu de choses : pour la part réglementaire de leur activité (le règlement qui fixe les modalités de fonctionnement de l’activité est un acte administratif). La catégorie des SIEG justifie un régime juridique spécifique, c’est-à-dire la soustraction de l’entreprise aux règles de la concurrence, mais sans pour autant que cela entraine des compétences en terme juridictionnels. L’identification d’un SIEG n’a aucune espèce d’importance au plan de la compétence juridictionnelle. On admettra que les règles de concurrence ne s’appliquent pas. La portée n’est pas la même. 

             Peut-être que le SIEG est plus proche du Service Public que du SPIC. L’exception qui s’applique à l’identification d’un SIEG ressemble plus à un SPA. Ce ne sont pas des activités relevant d’un marché, et pour cela, on n’applique pas les règles ordinaires du Droit français, soit les règles communautaires de concurrence. La proximité des deux notions est alors beaucoup plus évidente. Les présomptions qui sont à l’œuvre ne sont pas du tout les mêmes. En Droit français, on part du présumé qu’une personne gérant un Service Public a un intérêt général. Cette présomption est bien évidemment réfragable. 

      

    2) La notion de service universel apparue en Droit français. 

      

                       La notion a été mise en avant par l’entreprise AT&T s’occupant du télégraphe et du téléphone fin XIX siècle. En 1893, le brevet Bell expire. Toutes les entreprises voulant faire du téléphone peuvent le faire dans des conditions de concurrence extrême. Peu à peu s’installe le monopole naturel, de fait. Sauf que ce monopole allait à l’encontre de l’interdiction juridique existante, de l’organisation de cartels et du regroupement abusif d’entreprises pouvant abuser de leurs situations de monopole. AT&T pour justifier son monopole naturel a eu l’idée d’un service universel, en expliquant qu’au fond, il est des systèmes qui parce qu’ils sont interdépendants, intra-communicants, sont les seuls à même de fournir un service de qualité aux clients. Au lieu de dire que leur service était monopolistique et dominant, ils ont dit qu’il était universel. En vendant cette idée, ils ont fait obstacle aux règles de la concurrence, et ont réussi à procéder à l’unification des différents systèmes de téléphonie et ont constitué un gros monopole. Cette notion de service universel a été fortement critiquée. En 1982, un tribunal de Colombia a contesté la notion de service universel et a éclaté les réseaux de AT&T. Bizarrement, parce que l’Europe est indépendante par rapport aux Etats-Unis, la notion est revenue du côté de la commission européenne et a été introduite en Europe par les Anglais, et notamment par M. Tchatcher. 

             Les Français ont cru que c’était l’équivalent du Service Public à la française. Le service universel est un « service de base, dans un environnement concurrentiel, offert à tous, dans des conditions tarifaires abordables, et avec un niveau de qualité standard ». Cette notion a permis de justifier certaines obligations imposées à des opérateurs originellement publics, qui se retrouvaient mis en situation de concurrence. Le service universel postule qu’il y a une situation de concurrence. Le service universel, ce sont des obligations imposées à un opérateur sur un marché et qui justifient que cet opérateur bénéficie de certains avantages par rapport à d’autres. C’est le cas de France Télécom aujourd’hui. Il bénéficie de certains avantages, en raison du maintien de cabines téléphoniques dans les villes par exemple. Il a aussi pour obligation d’entretenir les réseaux de téléphonie. 

             - La notion de service universel permet lors de l’ouverture à la concurrence de certaines activités monopolisées que des obligations spécifiques soient reconnues à certaines entreprises qui sont investies de certains pouvoirs, contreparties de ces obligations. 

      

             Service universel/SIEG ? 

             Pour certains, ces deux notions se recoupent déjà. Les notions restent très floues, et on ne peut pas considérer aujourd’hui une réelle différence mais sans pourtant identifier les points communs. Ce sont deux notions utilisées dans deux contextes différents. Le SU a été utilisé dans un contexte de services en situation de monopoles, tandis que le SIEG a été utilisé en vue de soustraire certaines entreprises intervenant sur un marché aux règles de la concurrence, car elles étaient incompatibles avec leur mission. La notion de SU, intégrée en Droit français, ex. article  L35 loi de 1996 sur la réglementation des télécommunications explique qu’il y a un SU de la téléphonie, de qualité, pour tous, à des prix abordables, restreint aux seules prestations téléphoniques sur l’ensemble du territoire (cela exclue l’annuaire, de n° payants). 

      

             Va-t-on vers une conception européenne du Service Public ? 

             Le Droit communautaire fait-il place à une notion de Service Public commune à tous les Etats membres ? La notion de Service Public européen, si au fond il existe à travers une jurisprudence relative au SIEG, il ne recouvre certainement pas des notions internes, et l’on pense difficilement que cette notion de Service Public européen est terminée. On en voit des traces, et on admet que certaines activités échappent à la concurrence, mais la liste de ces activités est à créer. 

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