• Les compétences administratives du Premier Ministre

    Le Premier Ministre comme autorité administrative de principe

     Article 21 de la Constitution : « Le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Voici un résumé des prérogatives du Premier Ministre, appelé aussi "Chef du Gouvernement" :

    • En tant que chef du Gouvernement, le Premier ministre détient d'importantes prérogatives. Cependant, il n'a pas autorité sur l'ensemble des services de l'État. Les membres du gouvernement assurent seuls la direction administrative de leur département ministériel.
    • Nommé par le Président de la République, le Premier ministre a différents pouvoirs de décision et de coordination afin de mener à bien la fonction administrative que lui confère la Constitution.
    • Le Premier Ministre est chargé d'assurer l'exécution des lois votées par le Parlement (art.21 al.1 de la Constitution). Il dispose pour cela du pouvoir réglementaire subordonné nécessaire à l'application de la loi. Mais la Constitution de 1958 innove en reconnaissant au Premier ministre un pouvoir réglementaire autonome qui l'autorise à prendre des dispositions générales et impersonnelles dans des matières autres que celles qui sont du domaine de la loi (art.37).
    • Par ailleurs, le Premier ministre se voit reconnaître des pouvoirs en matière d'organisation et de fonctionnement des services de l'État. Le premier Ministre dispose de l'Administration ainsi que de la force armée (art.20 al.2).
    • Le premier Ministre détient un pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires (art. 21 al.2).
    • Le Premier Ministre peut contrôler l'ensemble des administrations d'État, soit par l'intermédiaire d'organes de contrôle rattaché à ses services tels que le Conseil d'État ou de toute personne chargée par lui d'une mission d'information.
    • Le Premier ministre a un pouvoir de nomination ou de proposition aux corps d'inspection générale ministérielle.
    • Le Premier Ministre a un pouvoir de coordination permettant d'arbitrer les conflits de compétence entre les ministères, de fixer les moyens financiers des administrations centrales et d'assurer la cohérence de l'action gouvernementale et administrative.
    • Chaque ministre est nommé par le Président de la République, sur proposition du Premier ministre (art.8 al.2 de la Constitution). Chaque ministre est placé au sommet de la hiérarchie administrative. Le nombre des ministères est fixé par le Premier ministre.
    • Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
    • Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et des comités prévus par l'article 15.
    • Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé. »
    •  Projet de loi de finance du 1er aout 2001 : prépare les budgets de l’Etat.
    •  Il dispose de services propres qui se sont constitués dans l’entre deux guerres. 
    •  Avant 1936, le Président du Conseil avait un pote-feuille et n’avait pas de locaux particuliers.
    •  1936 : locaux du Premier Ministre à l’hôtel Matignon

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    1) Les compétences administratives de droit commun du Premier Ministre

    • Pouvoir règlementaire

     Édicte des règles générale et impersonnel prenant la forme de décret pris sur le fondement des Article 21 ou 37 de la Constitution

    Le Premier Ministre en matière règlementaire prend plusieurs types de règlements :

    • Décrets règlementaires d’application des lois : fondement Article 21
    • Règlements autonome : le domaine s’est réduit au fur et à mesure des jurisprudences du Conseil Constitutionnel.
    • Pouvoir règlementaire de police

     

    • Décrets règlementaires d’application des lois: fondement Article 21
    • Pris en application d’un texte législatif qui a prévue qu’il y ait des textes règlementaires d’application
    • Définition: acte en vertu duquel le gouvernement agit et prend les mesures commandé par la loi et en conformité avec elle.
    • Servent à appliquer la loi et ses dispositions

     

    • Règlements autonome: fondement de l’Article 37
    • Distinction domaine loi/règlement : au parlement revient la mise en cause d’une règle ou d’un principe, au règlement sa mise en œuvre.
    • Matières non négligables : organisation de l’Etat, procédure civile, administrative non contentieuse etc. Décrets règlementaires d’application des lois : fondement Article 21
    • Pouvoir règlementaire de police: pouvoir propre du Premier Ministre
    • Ne relève ni de l’exécution des lois, ni d’un pouvoir autonome
    • Issue d’une jurisprudence du CE, du 8 aout 1919, arrêt Labonne : reconnait au Chef de l’exécutif (sous la IIIe : le PR) le pouvoir de prendre des règlements de police applicable sur l’ensemble du territoire
    • En 1946, ce pouvoir revient au Président du Conseil par le simple fait que la nouvelle constitution reconnait l’existence du PC.
    • La Ve République n’a pas modifié cet élément.
    • Pouvoir de nomination

      Premier Ministre détient la compétence de droit commun (Article 21 al. 1)

     Nomination des emplois civils et militaire mais il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres (Article 21 al. 2)

    2) Les services du Premier Ministre (= les services de Matignon)

      Dispose d’un ensemble important de services situé à l’hôtel Matignon mais aussi dans des hôtels particuliers alentours (en tout 70 implantions des services du Premier Ministre et plus de 7500 agents qui relèvent du budget du Premier Ministre) = c’est une administration centrale en elle-même.

     

    • Cabinet du Premier Ministre  Instance politico-administrative

      Cabinet composé de : conseilleurs politiques proches du Premier Ministre + conseilleurs en charges de compétences techniques, ce qui signifie le recours à la haute fonction publique (ex : polytechnique, ENA...)

    Apparait pour la première fois dans un décret du 11 février 1912 sous la mention « président du conseil ». Ce décret prévoyait que le ministre qui exerçait les fonctions du président du conseil de recruter des collaborateurs supplémentaires +/ au sein de cabinet.

    Rôle : assister le président du conseil  dans la préparation et l’exécution de la politique gouvernementale.

    Toutes les décisions prises passent à un moment

    En liaison avec le président, l’Assemblée Nationale, les parties politique, syndicats, associations…

    La montée en puissance de l’exécutif sous la Ve République, notamment le Premier Ministre dans son rôle administratif et politique, s’est traduite par un accroissement sensible de l’effectif total du cabinet du Premier Ministre qui n’est pas limité en droit.  On passe de 18 (Debré) à 30 à 48 (Pierre Mauroy) et aujourd’hui, J-M Ayrault dispose d’un cabinet de 59 membres.

    Le cabinet peut apparaitre comme une sorte d’obstacle au communication entre le ministre lui-même et ses services.

    Ex : Danemark et beaucoup d’autres pays européen, le cabinet ministériel des ministres et même du Premier Ministre est presque inexistant.

    En France, les cabinets importants et puissant sont une tradition.

     

     La structure du cabinet et valable mais hiérarchisé :

    • Cabinet strico sensu: dirigé par un directeur de cabinet, aujourd’hui conseillers d’Etat assisté de deux conseilleurs adjoints + conseillers spéciaux auprès du 1er ministre
    • Un chef de cabinet + 2 adjoints + 20 conseilleurs « lourds », càd en charge d’un portefeuille, d’un secteur, eux-mêmes sont assistés d’un conseiller technique couvrant l’ensemble des secteurs civils de l’action gouvernementale.
    • Cabinet militaire: chef du cabinet + officier de l’armée = en liaison avec le Secrétariat Générale de la Défense et de la Sécurité Nationale va assister le Premier Ministre dan l’exercice de ses fonctions de défense nationale. Premier Ministre est dans une situation marginale voire subordonné dans la gestion des affaires de défense, l’art. D1131-1 : « Premier Ministre assure la mise en œuvre de……… »
    • Service de presse, de communication: dirigé par le conseiller spéciale auprès du Premier Ministre de la communication

     

    • Secrétariat générale du gouvernement  Instance purement administrative

     Le Secrétariat Générale du Gouvernement est l’institution administrative de coordination interministérielle par excellence. Cette structure est né à la fin de la IIIe République, dans les années 30, lorsqu’on réfléchissait à la réforme de l’Etat. On réfléchissait à l’institutionnalisation de la présidence du conseil.

     Article 23 de la loi de finance du 24 décembre 1934 et du décret d’application du 21 janvier 1935 : création d’une nouvelle institution : la présidence du conseil

     Secrétariat Générale du Gouvernement a été institué par la loi du 13 aout 1936.

     Le Secrétariat Générale du Gouvernement institué dans l’entre deux guerres représente la claire manifestation de la continuité de l’Etat. Il n’est pas soumis aux aléas politique contrairement au PR et au Premier Ministre.Il est censé être à la fois « la mémoire de l’exécutif »et incarne le savoir-faire de la haute administration.

     

    Mission du Secrétariat Générale du Gouvernement :

    • Administrative : il est essentiellement l’instrument du travail collectif du gouvernement, il est doit :
    • organise l’activité gouvernementale: prépare le programme de travail des membres du gouvernement, assure l’organisation et le secrétariat des réunions et comités interministérielle, assure le bon déroulement de la procédure parlementaire + fait le lien avec le Conseil d’Etat.
    • conseiller juridique du gouvernement : alerte le ministre sur les éventuels questions de constitutionnalité du projet de loi, en cas de saisine, le Secrétaire Générale du Gouvernement coordonne la préparation des mémoires en réponse des déclarations du gouvernement. C’est lui qui veille à la régularité matérielle et formelle des lois publiés au Journal officiel. S’il y a un recours pour excès de pouvoir exercé contre un décret devant le Conseil d'Etat, le Secrétariat Générale du Gouvernement assure la défense du gouvernement devant le Conseil d'Etat. Il est aussi consulté sur les problèmes juridique qui se posent au sein du Cabinet, il va coordonner les réponses aux questions écrites des parlementaires.
    • Direction des services civils du Premier Ministre : le Secrétariat Générale du Gouvernement assure la coordination interministérielle et gère la communication de l’administration centrale de l’Etat notamment lorsqu’il faut permettre une information aux usagers des services publics.

     

    A la tête du Secrétariat Générale du Gouvernement : un secrétaire général.

    1946 entre 2014 : la stabilité du poste de secrétaire général est remarquable, il reste 8 ans en moyenne. Depuis la guerre, il n’y en a eu que 8 et ils viennent du Conseil d'Etat.

    Parmi les collaborateurs du Secrétaire Générale du Gouvernement , il y a :

    • Un directeur, aussi membre du Conseil d'Etat
    • Un cabinet (conseiller techniques, pour les affaires politiques et étrangères…)
    • Suivent l’activité du ministre, ils préparent les réunions interministérielles et donc aussi ils représentent le gouvernement au Conseil d'Etat en cas de contentieux

     

    Les missions du Secrétariat Générale du Gouvernement se situent en amont et en aval de la rédaction des textes législatifs ou règlementaires ou des décisions règlementaires ou des décisions individuelles.

    • En amont : choix du « bon instrument » (décret, règlement, lois…)
    • En aval : le secrétaire et ses services suivent la procédure d’adoption qui est composé de beaucoup d’étape, jusqu’à l’adoption et la mise en application du texte. Il fait passer l’info au sein du Gouvernement

     

    • Services administratifs attachés au Premier Ministre

     Listes confuses, il y a de nombreux services dont le rattachement tient à l’histoire et au hasard.

    Ex : conseil d’organisation des retraites, le Haut conseil à l’intégration etc.

     

    • La coordination interministérielle

     Le Premier Ministre fait le lien entre les différents ministres et son institution est originale dans l’Etat français.

    Le système administratif français est assez vertical mais le Premier Ministre représente une sorte d’horizontalité dans les différentes activités interministérielles, donc coordination entre les ministres.

    Premier Ministre a 3 structures principales pour organiser le travail gouvernemental :

     

    • Conseil des ministres:

    Présidé par le Président de la République (art. 9), instrument privilégié de coordination interministérielle puisqu’il réalise la solidarité politique entre les membres de l’exécutif, voir au sein du gouvernement en période de cohabitation. Bien que se soit le PR qui préside ce conseil, c’est un instrument important de cohésion gouvernementale, entre les ministres. Il réunit autour du chef de l’Etat : le Premier Ministre et les ministres et ceux qu’on appelle les « ministres délégués ». Le Secrétariat Générale du Gouvernement prépare les délibérations du conseil des ministres et en particulier dans la fixation de l’ordre du jour du conseil des ministres.

    Son déroulement est très formel, il ne s’y passe pas grand-chose car ce n’est pas là qu’on prend vraiment les décisions vu que les arbitrages sont pris avant la réunion du conseil des ministres.

    Il se divise en 4 parties :

    • Partie a : présentation des projets d’ordonnances, de décrets, de lois pris en conseil des ministres
    • Partie b : mesures individuelles, notamment les nominations
    • Partie c : communication de différents ministre. En fonction de l’ordre du jour, intervention orale de tel ou tel ministre présentant les orientations ou les mesures prises dans son domaine.
    • Partie d : débat portant sur un thème d’actualité et auquel l’ensemble des membres du gouvernement peut prendre part, même si cela ne concerne pas son domaine de compétence.

    Le Secrétaire Générale du Gouvernement assiste au conseil des ministres, c’est lui qui établit le relevé des décisions prises, approuvées par le président, c’est lui qui établit un compte rendu intégral.

     

    • Réunions interministérielles:

    plus informel, c’est là que se prennent souvent les décisions. Elles sont présidées par le Premier Ministre ou exceptionnellement, un autre ministre sur délégation du Premier Ministre. Elles sont convoquées à la demande du Premier Ministre. Ces réunions se tiennent à Matignon et visent à définir et harmoniser l’action gouvernementale dans tel ou tel domaine. Visent aussi à préparer les décisions administratives d’applications sur la base de relevé de conclusion qui sont dénommés les « bleus de Matignon »

    Étapes décisives de l’action gouvernementale, témoignent de la manifestation importante du pouvoir de coordination du Premier Ministre.

    ** Il y a des réunions institutionnalisées : les « comités interministériels », il y en a une dizaine par an en moyenne.

    • Autorité administrative de concertation chargée de suivre la politique gouvernementale dans un domaine supposant la coordination interministérielle.

    ** Il y a des réunions informelles : « réunion de ministres », ou séminaire gouvernementaux une vingtaine par an.

    • Le Premier Ministre et les ministres compétents se réunissent pour discuter d’une question particulière et ponctuelle de la politique gouvernementale.

    ** Et des réunions préparatoires à caractère interministérielles

    • Réunion prises en charge par le directeur du cabinet du Premier Ministre ou d’un directeur adjoint, ou par le Secrétariat Générale du Gouvernement quant il s’agit de résoudre des pb juridiques que posent l’élaboration des projets de lois…
    • Les services de coordinations interministérielles :

    5 secteurs privilégiés :

    • La fonction publique de l’Etat : en particulier la direction générale de l’administration et de la fonction publique, placée sous l’autorité du Premier Ministre.
    • L’information : en particulier la direction de l’information légale et administrative. Issue des journaux officiels et la documentation françaises.
    • Services liés à l’économie : en particulier la DATAR (Délégation interministériel à l’aménagement du territoire), le centre d’analyse stratégique
    • La défense : en particulier l’IHEDN (institut des Haute Etudes de défense nationale)
    • Service relatif à la construction européenne : en particulier le Secrétariat des affaires européenne (SAE) dont la mission est de coordonner la politique française au sein des différentes organisations européenne
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