• Les compétences administratives du Président de la République

    Le Président de la République comme autorité administrative d’exception 

      Article 21 de la Constitution : le Président de la République a des compétences administrative d’attribution (en période « normale »)

      Sarkozy, voulant être un Président de la République  actif, toute une réflexion pour renforcer les leviers administratifs pour la présidence de la République.

    Dans ce cours, nous distinguerons quels sont les pouvoirs du Président de la république, en période de crise (2) et en période normale (1) et quels sont les moyens de son action (3) :

    -- les pouvoirs du président de la république

    En période normale :

    • art. 5 : il assure par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat
    • art. 13 : 1° signature des ordonnances (art. 38 et aussi art. 47) et des décrets délibérés en Conseil des ministres. La modification ou l'abrogation exigent la même forme; 2° nomination aux plus hautes fonctions. Il préside le Conseil des ministres.
    • art.15 : le président de la République est le chef  des armées.

    En période de crise :

    • art.16 : en cas de circonstances exceptionnelles, le président de la République dispose de pouvoirs étendus afin "d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission."

    -- Des moyens organisationnels (environ 500 agents) moindres que ceux du Premier ministre

    • le Cabinet : liaison avec la nation
    • le secrétariat général de l'Elysée : composé de conseillers techniques et de chargés de mission correspondant d'un ou plusieurs ministères. Il suit pour le président de la République le ou les secteurs civils qui leurs sont attribués.
    • état-major particulier du Président de la République

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     Paragraphe 1  - Les compétences administratives d’attribution en période normale.

      ·         Pouvoir réglementaire du Président de la République

     Prévu à l’Article 13, alinéa 1er :

     Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des Ministres

      .         Les ordonnances

      Ordonnance : le Président de la République signe les ordonnances, càd qu’il signe toutes les ordonnances établies par la Constitution.

     C’est un pouvoir important car les pouvoirs successifs ont eu de plus en plus recours à ce type de décision.

     Elles interviennent :

     ·         sur habilitation du constituant (Article 47 ou 74-1)

     ·         sur habilitation du législateur (Article 38)

     Elles interviennent sur le domaine de la loi, c'est à dire dans le domaine de l’Article 34.

     Permettent de prendre des mesures importantes pour le pays sans passer par un débat parlementaire préalable, qui interviendra dans un second temps, après l’éviction de l’ordonnance.

     L’ordonnance doit être l’objet d’une ratification législative (par les parlementaires)

     Le gouvernement recourt aux ordonnances pour prendre des mesures pendant un certain délai, rapidement, sans passer par un débat parlementaire.

     

    Plusieurs types d’ordonnances :

     ·         ordonnance de l’Article 38, dit « décret-loi » sous la IIIe et IVe République : le gouvernement est autorisé à prendre des ordonnances dans des matières qui sont limitativement énuméré dans la loi d’habilitation, matière qui dépendent normalement de la compétence législative.

     Est-ce qu’une loi d’habilitation autorise un gouvernement donné à prendre des ordonnances dans certains domaines ou est-ce qu’elle prend fin lorsque le gouvernement change ?

     Le Conseil d'Etat a considéré que la loi d’habilitation pouvait continuer à porter ses fruits après un changement de gouvernement.

     CE, arrêt Schmitt (section 5 mai 2006) : le principe de continuité de l’Etat justifie qu’une habilitation législative puisse valoir pour un gouvernement ultérieur (délai imité à 1 ou 2 ans). L’habilitation législative est donnée à un gouvernement quand bien même il est susceptible de changer.

      Ordonnances ont un statut à évoluer. Au départ, lors de l’adoption de l’ordonnances, ce sont des acte administratif, des décrets en conseil d’Etat et en Conseil des Ministres.

     Elles entrent en vigueur dès leurs publication mais deviendront caduc à défaut du dépôt du projet de loi de ratification avant la date fixé et à cet effet par la moi d’habilitation. Elle donne 2 délai : un où le Conseil d'Etat peut agit et un autre pour la ratification.

     Le Conseil d'Etat avait admis la ratification implicite mais depuis la révision du 23 juillet 2008, il a été mis fin à ces jurisprudences qui étaient plutôt tolérante pour le pouvoir exécutif. La ratification doit être expresse, il faut qu’une loi la ratifie (Article 38, alinéa 2)

     Elles ont donc force de loi à la datte de la signature et dès lors, elles ne sont plus susceptibles d’être statuer au Conseil d'Etat lors de contentieux.

     

    Une ordonnance est signé par le Président de la République, après délibération en Conseil des Ministres. La question s’est posé lors de la cohabitation Mitterrand/Chirac de savoir si le Président de la République disposait d’un pouvoir discrétionnaire.

     Il y a eu tout un débat, Mitterrand considérait qu’il pouvait et a refusé de signé 3 projets ordonnances en 1986 et a consacré cet usage.

     ·         Le gouvernement demande au Parlement de prendre les ordonnance mais c’est le PR qui est considéré comme en étant l’auteur. Il accepte ou refuse de prendre les décrets

     ·         Ordonnance de l’Article 47 : permettrait au PR de surmonté un blocage au cas où le Parlement serait incapable de se prononcer en faveur ou à l’encontre d’une question budgétaire, de la loi, dans un délai de 70 jours à partir du moment où la loi est déposé. Si le Parlement ne s’est pas prononcé une fois le délai passé, les dispositions prévoient qu’ils peuvent être mis en vigueur par ordonnance.

     ·         Ce n’est jamais arrivé

     

    ·         Ordonnance de l’Article 74-1 : nouvelle catégorie issue de la révision de 2003 et concerne les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie. Le gouvernement a la possibilité d’adapter la loi en vu d’étendre les compétences de ces collectivités d’outre-mer sous réserve que cette loi n’est pas expressément exclu le recours à cette procédure. Ces ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées et du Conseil d’Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques en l’absence de ratification par le parlement dans le délai de 18 mois suivant cette publication.

     ·         Habilitation constitutionnelle permanente conféré au gouvernement de la République pour l’extension du champ d’application des dispositions législatives métropolitaine aux collectivités d’outremer.

     

    2 ordonnances promulguées en 2007 (Nouvelle Calédonie, Polynésie) ont été frappé de caducité faute de ratification.

     

    ·         Les décrets du président

     Décret : seul le Président de la République et le Premier Ministre peuvent en prendre. Ils peuvent être de portée général ou individuelle (nomination)

     3 hypothèses de décrets délibérés en conseil des ministres :

     ·         En application de la Constitution ou de la loi (ex : la LOF du 1er aout 2000 autorise en matière financière : les décrets d’avance (ouverture de crédit public en cas d’urgence) )

     ·         En application d’une prescription réglementaire fixé elle-même en conseil des ministres

     ·         En application d’une pratique institutionnelle permettant au Président de la République, maitre de l’ordre du jour du conseil des ministres (article 9 de la Constitution), d’inscrire un projet de décret qui ne relève pas normalement de sa compétence d’attribution.

     

    Les 2e et 3e cas sont ceux où le Président de la République définit lui-même sa compétence en matière administrative. Il profite de sa situation politique privilégié notamment en période de fait majoritaire pour signer des décrets en conseil des ministres alors même qu’il n’a ni habilitation constitutionnelle ou législative. Le Président de la République est celui qui va décider quels sont les décrets qui doivent passer en conseil des ministres.

     

    La doctrine trouve cette situation contestable.

     Le Conseil d'Etat a considéré que dès lors qu’un décret était effectivement délibéré en conseil des ministres, quant bien même ils ne rentraient pas dans la compétence règlementaire du PR, ils deviennent de sa compétence dès lors qu’ils sont délibéré en conseil des ministres. (CE 10 sept. 1992, arrêt Meyet)

      Dès lors qu’un décret a été pris en conseil des ministres, il ne peut être modifié que par cette autorité.

      Arrêt de 9 septembre 1996, ministre de la défense c/ Collin : le Conseil d'Etat admet la pratique administrative des « déclassements », c'est à dire que le Conseil d'Etat reconnait au Président de la République la possibilité de réattribuer au Premier Ministre la compétence règlementaire qui lui avait abusivement confisqué. Il a aménagé la jurisprudence pour éviter qu’il y ait engorgement du conseil des ministres et donc de se trouver dans une logique infernal.

     

    ·         Pouvoir de nomination

      Aux emplois civils et militaires, pouvoir s’exerce par décret.

     Cela peut être des décrets pris en conseil des ministres ou cela peut être des décrets simples.

    Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : un certain nombre de fonctions qui ne peuvent être prises par le président qu’après un avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée

     Article 13, al. 5 : renvoie à une loi organique les emplois et fonctions pour lesquelles « en raison de leur importance […] le pouvoir de nomination du PR (…) »

     Les commissions permanente donnent un avis public mais ce n’est pas qu’un simple avis consultatif, ils peuvent bloquer la décision du Président.

     Loi organique du 23 juillet 2010 : précise les dispositions constitutionnelles et prévoit que l’avis de chaque commission est précédée d’une commission publique

     Cette disposition concerne 51 emplois et fonctions énumérés par la loi (ex : président d’autorité de la concurrence, de l’autorité des marché financier, du CSA, les PDG de grandes entreprises publiques…)

    3 hypothèses de nomination du Président de la République en conseil des ministres :

     ·         Les emplois supérieurs des fonctions de l’Etat (Officier généraux de l’armée…)

     ·         Ordonnance du 28 nov. 1958 : emplois de direction des entreprises publiques,  établissement publique et sociétés nationales.

     ·         Certaine autorités en fonctions d’un texte spécifique (ex : le médiateur en vertu de la loi du 3 janvier 1973)

      ·         hypothèse par décret simple :

     ·         Corps de Hauts fonctionnaires : Magistrats judiciaire et administratif, prof d’université, officier de l’armée, administrateur civil, ingénieur des corps techniques

      L’ensemble des emplois nommés par le Président de la République correspond à 5000 décrets de nomination par an.

      Compétence extensive de ses pouvoirs : le Président de la République eut faire venir à lui un certain nombre de compétences en Conseil des ministres, signé par le Président de la République, il s’agit donc de décret présidentiel.

    Lorsqu’il prend des décrets simples, si ces décrets sont également signés par le Premier Ministre, il est considéré comme étant pris par le Premier Ministre conformément à l’Article 21 de la Constitution

     

     Paragraphe 2 : En période de crise : la mise en œuvre de l’Article 16 de la Constitution

      Une seule application en 1961 +/ à la crise algérienne.

     Donne la possibilité au Président de la République d’exercer des pouvoirs très étendus en cas de menaces graves et immédiates.

     Particularité : permet au Président de la République d’avoir des compétences exécutives et législatives, pendant une durée limitée. Une sorte de dictature de Salut Public autorisé par la Constitution

     Désormais, à l’Article 16, alinéa 16 : limites indiquées pour l’application de cet art.

     Après 30 jours d’utilisation le Conseil Constitutionnel pourrait examiner si les conditions de l’Article 16 demeurent réunies, il peut être saisie par un certain nombre d’autorité.

     Mais le Conseil Constitutionnel ne rend qu’un avis public non juridiquement contraignant.

    Le contrôle du juge est très limité, autrement dit, le CE n’est pas compétent pour examiner l’opportunité de l’utilisation de l’Article 16, ni pour juger les décisions prises par le PR en législative.

     Arrêt Ruben de Servens du Conseil d'Etat : compétent pour examiner la légalité d’acte pris par le Président de la République en matière administrative même sur le fondement de l’Article 16

    Paragraphe 3 -   Les services de la présidence

      Décret du 18 janvier 1964 : les nominations sont prononcées par le PR, exceptionnellement par arrêtés, et dispensé de tout contreseing.

     Pouvoir discrétionnaire pour nommer ses collaborateurs directs.

     Idem pour mettre fin aux fonctions du collaborateur.

     

    Le cabinet du président, pendant une partie de la Ve, se distinguait du secrétariat de la présidence.

     Depuis la présidence de Sarkozy, quand on parle du cabinet, on pense à l’ensemble des membres désignés comme tel et cela inclus le secrétaire adjoint.

    Aujourd’hui, le cabinet du Président :

    •  ·         Un directeur
    •  ·         Un chef
    •  ·         Un chef adjoint

     Directeur ≠ chef

     Directeur : dirige l’ensemble du cabinet, généralement un haut fonctionnaire, il a des responsabilité administrative, il est la courroie de transmission entre ladm/le président ou le ministre.

      Le chef de cabinet : s’occupe de l’emploi du temps, de l’organisation des déplacements, de l’agent du président ou autres.

    Dans le cabinet du dessous, il y a une trentaine de conseiller à l’Elysée qui sont répartis en 5 pôles :

    •  ·         Pôle diplomatique
    •  ·         Pôle économique et finance
    •  ·         Pôle politique publique
    •  ·         Pôle cabinet
    •  ·         Pôle presse et communication

     Le rôle est de préparer des notes, pour préparer un discours, une intervention télévisée etc.

     Le secrétaire général de l’Elysée est un élément central de l’organisation de l’action du chef de l’Etat, c’est un collaborateur du président, il lui parle régulièrement et joue un rôle essentiel de coordination , à la charnière du politique et de l’administration.

     Il est en lieu entre la présidence et le Premier Ministre, Matignon et autres services de l’Etat

     Il est en lien avec le CGG, il participe à la préparation du conseil des ministres, à la participation de la fixation de l’ordre du jour, assiste aux délibérations du conseil.

     Rôle essentiel car ils font l’interface, les relations entre le Président de la République et les autres décideurs au sein du pouvoir exécutif (Matignon, les ministres et leur cabinet), ils peuvent aussi entré en relation avec les directeurs d’administrations centrales.

      Le pouvoir d’influence des collaborateurs du président n’a fait que s’accroitre, avec la montée en puissance présidentielle. Renforcement des services de la présidence, influence grandissante de conseillers spéciaux, rattaché au président avec des compétences très larges, souvent comparés à celles des ministres.

     La présidence (« hyperprésidence ») de 2007 à 2012 a accrue leur compétence, leur place et donc leurs fonctions. Sentiment que les cabinets du président devenait une sorte de gouvernement bis, voir de contre gouvernement qui contrebalançait l’influence des ministres même.

    Renforcement des pouvoirs du cabinet du président. La composition, voir les préro du président, est construit comme une sorte de ministères bis. Le cabinet du président est un organe administratif mais qui peut en période de fait majoritaire, s’apparenter à un gouvernement bis, voir un contre-gouvernent en période de cohabitation.

     

    Institution présidentialisée depuis les années 60’.

     L’Etat major particulier du Président de la République: « maison militaire » du Président de la République, traduit que le système de défense nationale est centrée sur le PR (Article 15 : chef des armée)

     Article 15 : décide d’engager les forces armées à l’étranger (ex : guerre du Golfe, intervention au Mali), ll peut engager les forces nucléaires (art. R 1040-11-5 du code de la défense)

    L’Etat Major du Président de la République es là pour assurer le lien entre l’Elysée, Matignon, le ministère de la défenses et les Etats majors, celui des armées et des différentes armées.

     Assiste le Président de la République :

     ·         Propose nomination des officiers

     ·         Préparer et assure le suivi du conseil de défense

     

    Paragraphe 4  - Les conseils de l’Elysée

      Présidé par Président de la République, constituent les rouages essentielles de la prise de décision administrative.

     Le plus important : le conseil des ministres (art. 9 de la Constitution)

     Mais aussi, conseils institutionnalisés prévu par des dispos textuels (ex : règlementaires)

     Ex : conseil de défense et de sécurité nationale (art R.1122-1 et suivant du code de la défense)

     ·         Orientation en matière de programmation militaire (dépenses…), de dissuasion (se prononce sur les forces nucléaire), les forces extérieurs, en matière de renseignement ou de lutte contre le terrorisme

     Composé du chef de l’Etat, du Premier Ministre et du ministre de la défense, des affaires étrangères, intérieur, économie et budget. Et dans sa formation plénière, de toute autre personne qualifiée convoquée par le Président de la République.

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