• Les compétences des collectivités territoriales

    les compétences exercées par les collectivités territoriales 

    - la décentralisation et la libre administration impliquent une délégation de compétences aux collectivités territoriales 

    - la "compétence" peut se définir comme la capacité d'émettre des actes exécutifs normateurs 

    - le "pouvoir" est la capacité d'émettre un acte juridique non obligatoire (un avis) 

    - l' "attribution" renvoie à l'acte accomplie (vote du PLU, compétence de la commune) 

    - la compétence locale est la capacité pour la collectivité territoriale d'agir dans les domaines qui lui sont confiés 

    - l'octroi de compétence procède de la loi (art. 34 et 72) selon 3 angles d'approche 

    - les modes fondamentaux de détermination des compétences 

    - le contenu des compétences permettant d'examiner les domaines/secteurs 

    - le mode complémentaire de définition 

     

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    Le cours Droit des collectivités territoriales est divisé en plusieurs chapitres :

    Définition des collectivités territoriales  -  Les différentes catégories de collectivités territoriales  -  Les compétences des collectivités territoriales  -  Le principe de libre administration des collectivités locales  -  L'intercommunalité  -  La démocratie dans les collectivités territoriales  -  Fiscalité des collectivités territoriales

    Attention, au moment de la rédaction du cours, la loi « NOTRe » n’avait pas été adoptée. Voici un résumé de la loi concernant les compétences des collectivités locales.  :  Cette loi elle supprime la clause de compétence générale pour les régions et les départements. En vertu de la loi NOTRe : 

    • Les régions ont compétence sur le développement économique, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle, la gestion des lycées et les transports hors agglomération (transport interurbain par car, transport scolaire, TER, etc.).
    • Les départements assurent la gestion des collèges, des routes et l’action sociale.
    • Les intercommunalités gèrent la collecte et le traitement des déchets, la promotion touristique, les aires d’accueil des gens du voyage, et, à terme, l’eau et l’assainissement.
    • Les régions et les départements ont des compétences partagées en matière de culture, sport, tourisme, langues régionales.

    Ce que change le projet de loi NOTRe - voir en plus grand

    Section 1 => les modes fondamentaux de définition des compétences 

    - la loi procède aux délégations de compétences selon deux procédés traditionnels 

    - la clause générale de compétence 

    - le transfert légal de compétence 

    - la distinction de ces deux procédés regagne de l'intérêt avec la loi NOTR 

    - NOTR remet en cause la clause générale de compétence des départements et régions 

     

    Paragraphe 1 => la compétence générale 

    Attention : depuis la loi NOTRe : suppression de la clause de compétence générale pour les collectivités territoriales, sauf pour les communesLa clause générale de compétence signifie qu’il est accordé à la collectivité qui en est bénéficiaire une capacité d’intervention générale, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une énumération de ses attributions. Elle repose sur les "affaires de la collectivité" ou l’intérêt public local.

    Elle découle de la loi municipale de 1884 et avait été étendue en 1982 aux autres collectivités territoriales (départements, régions).

    La clause de compétence générale avait été en partie supprimée par la réforme du 16 décembre 2010, puis restaurée au profit des départements et des régions par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) la supprime à nouveau pour les départements et les régions, y substituant des compétences précises confiées par la loi à ces deux collectivités.

    Depuis la loi NOTRe, la clause générale de compétence concerne donc uniquement les communes.

    Cette clause générale de compétence a une double vocation :

    • elle distingue les compétences de l’organe délibérant de celles de l’organe exécutif, en donnant au premier une compétence de principe ;
    • elle protège la collectivité concernée contre les empiétements de l’État et des autres collectivités.

    En outre, avant sa suppression en 2015 à l’égard des régions et des départements, elle était un critère de distinction entre les collectivités territoriales et les établissements publics régis, quant à eux, par le principe de spécialité, selon lequel ils n’ont d’autres compétences que celles qui leur sont attribuées par l’acte les ayant institués. Toutefois, les compétences attribuées par la loi aux régions et départements restent très larges, ce qui, en l’état du droit, permet de préserver la distinction entre collectivités territoriales et établissements publics.

    Ce qui suit n'est donc pas à jour de la loi NOTRe, ce texte résume ce qu'est la clause de compétence générale

    - procédé traditionnel, permet une large liberté d'intervention 

    - ce principe n'est pas illimité, et est à rattacher du principe de subsidiarité 

     

    A/ Les fondements de la compétence générale 

    - notion déduite de la loi 5 avril 1884 relative à la commune dont la formule est reprise par CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 

    - "le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune" 

    - confie une compétence de droit commun à  l'organe délibérant 

    - permet à l'organe délibérant d'intervenir spontanément 

    - l'habilitation générale était le fondement traditionnel de la notion classique de collectivités territoriales 

    - elle semblait indissolublement liée au principe de libre administration 

    - mais en 2010, le Conseil Constitutionnel a accepté que les collectivités territoriales n'aient plus de clause générale de compétence 

    - pour le Conseil d’Etat, une affaire locale est une affaire d'intérêt public local (répond à un besoin local) 

    - la clause générale a permis l'essor du service public au 20e par la jurisprudence du Conseil d’Etat. 

     

    B/ Les limites à la compétence générale 

    - elle n'intervient jamais dans un domaine régalien 

    - le juge vérifie qu'elle répond à un intérêt public local (exclusion des partis politiques, syndicats…) 

    - la loi prévaut sur la compétence générale lorsqu'elle attribue une compétence à une autre collectivité territoriale 

    - le respect de la liberté du commerce et de l'industrie n'est plus une limite 

    - la loi 2 mars 1982 a supprimé la tutelle du préfet 

     

    C/ La compétence générale et le principe de subsidiarité 

    - le principe de subsidiarité est normalement un principe de l'Etat fédéral 

    - le principe a récemment été introduit à l’article 72 al. 2 et est consacré par le DUE 

    - cette disposition donne une assise constitutionnelle aux compétences locales 

    - mais la portée de cette disposition est à relativiser : 

    - la clause de compétence générale permettait déjà une large marge de manœuvre 

    - sa rédaction trop vague ne lui donne pas une force contraignante suffisante 

    - la subsidiarité ne semble pas apporter une protection supplémentaire à la libre administration 

     

    Paragraphe 2 => les attributions légales/expresses de compétences 

    - le transfert vaut abandon par l'Etat de la compétence (la délégation n'est que provisoire) 

    - le transfert exprès de compétence est un outil adapté et avantageux 

    - le caractère d'intérêt public local n'a plus à être discuté devant le juge 

    - il permet une réactivité rapide de l'Etat et des collectivités territoriales face à des besoins particuliers 

    - il permet une clarté dans la répartition des compétences 

    - la répartition des compétences obéit à deux principes posés par loi 7 janvier 1983 

    - la proximité : gestion du service public par l'échelon le plus pertinent 

    - le bloc de compétence : confier un domaine en totalité à un même échelon/Collectivité Territoriale. 

    - une compétence peut être transférée à titre expérimentale 

    - le schéma régional de développement éco a été étendu à toutes les régions (loi NOTR) 

    - l'aménagement de la répartition des compétences est a priori gage de clarté 

    - mais aujourd'hui enchevêtrement dans l'exercice des compétences 

    - solution semble pouvoir venir de la spécialisation des compétences 

     

    Paragraphe 3 => la spécialisation des compétences des collectivités territoriales 

    - mode nouveau de définition mis en place pour clarifier le système des compétences 

    - loi 2004 désigne la région comme collectivité territoriale chef de file en matière d'aides aux entreprises 

    - loi 2014 MAPTAM (transport, enseignement supérieur, recherche : région chef de file) 

    - la spécialisation est devenue un principe depuis la suppression de la Clause Générale de Compétence par la loi NOTR 

     

    A/ La complexité actuelle du système de compétence 

    - aujourd'hui, il arrive que plusieurs intervenants décident et financent une même opération 

    - alourdit et ralentit le processus décisionnel 

    - déresponsabilise les élus et gaspille les deniers publics 

    - renforce l'opacité du système administratif et détourne le citoyen des affaires 

    - trois raisons à cette complexité 

    - la loi donne compétence à plusieurs acteurs dans un même domaine (enseignement) 

    - la pratique administrative : contrats entre collectivité territoriale ou collectivité territoriale et Etat, appel à subvention de l’État 

    - l'apparition de deux échelons supplémentaires possédant la clause de compétence générale 

    - en principe, les attributions légales priment sur la clause générale 

    - une loi 1988 est venue tenter de remédier à la confusion de compétence 

    - aujourd'hui, l'Etat tente de clarifier la répartition par la spécialisation 

     

    B/ La suppression des compétences générale du département et de la région  

    - cette suppression remet en cause la définition classique de collectivités territoriales 

    - la loi 16 déc. 2010 est venue poser cette suppression pour le 1er janv. 2015 

    - la loi MAPTAM 27 janv. 2014 est venue supprimée cette suppression prévue 

    - la loi NOTR présentée le 24 juin 2014 au Sénat réintroduit cette suppression 

    - projet de loi actuel prévoit : "le conseil régional/général règle par ses délibérations de la 

    région/département dans les domaines qui lui sont attribués par la loi" 

    - seule la loi viendra donner une liste des compétences (la commune conserve sa généralité) 

    - les régions/départements deviennent des collectivités spécialisées 

    - plusieurs questions se posent suite à cette réforme : 

    - la libre administration est-elle respectée ? (DC 9 déc. 2010 admet la suppression) 

    - conduit à distinguer collectivité territoriale à compétence générale ou spécialisée 

    - la suppression permet de clarifier ? 

    - elle évitera les empiètements sur l'exercice d'une compétence expresse 

    - mais la loi prévoit des exceptions au principe de spécialité 

    - tourisme, sport, culture partagés entre différents échelons 

    - contrat Etat-région 

    - possibilité de délégation de compétences entre collectivités territoriales 

    - la situation ne sera donc pas forcément plus claire pour le citoyen 

     

     

    Section 2 => le contenu des compétences légales 

     

    Paragraphe 1 => l'objet des compétences locales

     

    A/ La fonction de régulation juridique

    - Prérogative de Puissance Publique consistant dans l'édiction de règles impératives d'application générale

     

    1. La police administrative générale

    - elle se distingue de la police judiciaire par son but (prévention vs répression)

    - la Police Administrative vise à assurer l'ordre public définit par ses 4 composantes

    - la Police Administrative est détenu par le maire qui peut se doter d'une police municipale pour appliquer ses arrêtés

    - le président du conseil générale possède une de Police Administrative (voierie départementale, certains équipement)

     

    2. L'urbanisme et l'aménagement de l'espace

    - l'urbanisme a fait l'objet de transfert de compétences par la loi du 7 janvier 1983

    - l'urbanisme réglementaire : normes réglementaires régissant l'utilisation des sols (PLU)

    - l'urbanisme opérationnel : actes juridiques/matérielles d'aménagement (lotissement communal)

    - les communes ont reçu en 2004 la compétence pour construire des logements sociaux

     

    B/ Les fonctions de prestation

    - ces fonctions expriment concrètement l'action des collectivités territoriales auprès de leurs habitants

    - elles sont fondées sur l'approche générale ou l'habilitation spéciale

    - elles recouvrent différents domaines, sont obligatoires ou facultatives

    - elles font l'objet de services marchands (distribution d'eau) ou non (enseignement)

    - ces activités correspondent au service public local

    - elles suivent les principes généraux du Service Public national (égalité)

    - certaines d'entre elles connaissent certaines spécificités (gratuité)

    - les élus locaux possèdent une marge de manœuvre quant au mode de gestion de ces Services Publics

     

    Paragraphe 2 => les secteurs de compétences locales

    - la loi NOTR vient réorganiser les compétences des Acte I (1982/1983) et II (2003/2004)

    - il convient de distinguer les compétences principales (loi 7 janv. 1983) et partagées/concurrentes

     

    A/ Les secteurs de compétences principales

    - découlent de la logique du bloc de compétences, et permet de tracer le profil des collectivités territoriales

    - l'urbanisme relève de la commune

    - l'action sociale relève du  département

    - la formation professionnelle, l'apprentissage et l'action économique relèvent de la région

     

    B/ Les secteurs de compétences partagées

    - les établissements scolaires (1983) : construction, financement, entretien

    - la création et l'aménagement des ports (1983) ; les transports ; l'action culturelle

     

    C/ Les secteurs de compétences concurrentes

    - l'aide au développement économique des entreprises

    - 1982 : aides financières directes ou indirectes (cession de terrain) par toutes les collectivités territoriales

    - 1988 : les communes ne peuvent plus aider les entreprises en difficulté

     

    D/ La loi "libertés et responsabilités locales" du 13 août 2004

    - relève de l'Acte II (comme la loi constitutionnelle de 2003) et concerne 4 secteurs

    - l'action sociale est répartie entre collectivité territoriale mais le département est chef de file

    - l'infrastructure (port de commerce aux régions, routes nationales aux départements)

    - la gestion du personnel TOS (la région devient une collectivité territoriale de gestion pour les lycées)

    - le développement éco : la région est chef de file pour les aides aux entreprises

     

    E/ Le projet de loi Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTR 2015)

    - importants changements dans la répartition des compétences, contestation parlementaire

    - vise à dévitaliser le département en transférant ses compétences aux régions/intercommunalité (IC)

    - la région serait responsable

    - des orientations en matière de développement économique

    - de l'aide aux entreprises en difficulté

    - du transport non urbain (1er janv. 2017) et scolaires (1er sept. 2017)

    - les députés ont refusé le transfert de la voierie et des collèges aux régions

    - la propriété/gestion des ports relèverait des collectivités territoriales de leur ressort géographique (Communauté d’Agglomération)

    - l'aide immobilière aux entreprises relèverait de la commune ou de l’intercommunalité à fiscalité propre (FP)

    - la délégation par accord ou le transfert automatique de compétences aux métropoles

    - action sociale, programmes d'insertion, tourisme... (Autrefois départementaux)

    - la Communauté de communes devra avoir plus de 20 000 habitants

    - elle pourra alors se voir transférer des compétences départementales 

     

     

    Section 3 => Les modes complémentaires de définition des compétences locales

    - il ne s'agit plus pour l'Etat de déterminer unilatéralement la répartition de compétence

    - ces nouveaux procédés permettent de mieux prendre en compte les spécificités locales

    - ces procédés permettent une répartition négociée/concertée entre collectivité territoriale et entre collectivités territoriales/Etat

     

    Paragraphe 1 => les procédés ouverts par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003

    - techniques d'aménagement témoignant de la volonté de l'Etat d'accorder une liberté d'organisation

     

    A/ La « collectivité chef de file »

     

    Lors de la révision constitutionnelle de 2003, à l’article 72 il a été inscrit qu’ « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre », mais il a été ajouté : « cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». C’est ainsi qu’une collectivité peut organiser les modalités d’action commune : elle est alors chef de file. L’expression n’est pas utilisée dans le texte mais il est à signaler qu’on la trouve dans le rapport Mauroy « Refonder l’action publique locale » où il était écrit : « il peut être nécessaire de fédérer des énergies en mobilisant plusieurs collectivités. Dans ce cas, il est indispensable que la collectivité principalement compétente soit désignée comme chef de file d’un projet nécessitant des interventions croisées ».

     

    - article 72 al. 5 qui interdit la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre

    - si une compétence relève de plusieurs collectivités territoriales, la loi permet à l'une d'organiser l'action commune

    - il convient donc de concilier cette possibilité avec l'interdiction d'une tutelle hiérarchique

    - la procédure repose sur la négociation : la collectivité territoriale- Chef de File désignée met en place une convention

    - organiser les modalités d'une action commune n'est pas posséder un pouvoir de décision

    - à défaut, le Conseil Constitutionnel n'hésite pas à censurer (DC 24 juillet 2008)

    - possibilité de désigner une collectivité territoriales-Chef de File a été mise en place par la loi 13 août 2004

    - cette loi désigne la région pour l'aide au développement économique des entreprises

    - la région fixe le règlement, les collectivités territoriales peuvent participer au financement par convention

    - la loi NOTR 2015 supprime ces aides en dehors des conventions

    - loi MAPTAM amplifie ce procédé de détermination en désignant des l'échelon chef de file

    - la région (gestion du territoire, développement des entreprises/universités)

    - le département (action sociale, précarité énergétique, autonomie des personnes...)

    - communes et ICFP (accès aux équipements publics, services de proximités...)

     

    B/ L'expérimentation transfert

    - prévue par l’article37-1 et permet à l'Etat de transférer une compétence dans un domaine

    - la loi désigne telle collectivité territoriale pouvant expérimenter telle compétence pour telle durée

    - les collectivités territoriales intéressées se portent candidate auprès de l'Etat

    - au terme de cet essai, le résultat peut conduire à une généralisation

    - loi 13 août 2004 met en œuvre cette méthode au profit surtout des régions

    - schéma régional de développement économique (étendu par la loi NOTR)

    - gestion des fonds structurels (tentée en Alsace)

     

    Paragraphe 2 => les procédés de négociation de compétences organisés par les lois successives

    - largement utilisé par loi 13 août 2004, encouragé par loi 16 déc. 2010, MAPTAM et NOTR

    - l'Etat n'impose plus mais négocie les aménagements de compétences pour une meilleure efficacité

    - le résultat de la concertation est acté dans une convention (accord de volonté)

     

    A/ La loi du 13 août 2004 ou la mise en œuvre négociée de la décentralisation

    - pour la première fois, les collectivités territoriales sont associées à la définition du contenu des compétences

    - le contenu a été convenu entre le Préfet/Préfet régional  et l'organe exécutif de chaque collectivité territoriale

    - ce procédé alourdit et allonge la durée de la procédure de transfert (négociations)

    - la loi prévoyait certaines compétences obligatoirement transférées

    - ces transfert ont été échelonnés dans le temps (routes nationales, TOS, aéroport)

    - pour certaines routes, l'Etat a essuyé un refus des départements (10 % renoncés)

    - pour le transfert obligatoire à toutes collectivités territoriales/groupement de collectivités territoriales, les négociations ont eu lieu en 2005/2006

    - conduit à différents titulaires d'une même compétence (aéroports)

    - la loi 2004 prévoit également des négociations pour les transferts facultatifs (expérimentation)

     

    B/ La délégation de compétence

    - l'Etat ou la collectivité territoriale décide de confier une compétence à une autre catégorie de collectivités territoriales

    - le délégataire agit temporairement pour le compte et sous le contrôle de la collectivité territoriale

    - la délégation est régie par une convention et n'emporte pas transfert (qui est définitif)

    - plusieurs lois sont venues prévoir ces délégations par l'Etat ou une collectivité territoriale

    - loi 13 août 2004 pour les logements sociaux (Etat) aux départements/Intercommunalité intéressés

    - même loi pour les cours d'eau et canaux (région) à toute collectivité territoriale intéressée

    - loi 16 déc. 2010 généralise la technique de délégation entre collectivité territoriale dès le 1er janv. 2015

    - confirmée par MAPTAM

    - NOTR prévoit d'autres cas de délégation (transport routiers non urbains ou scolaires)

     

    C/ La loi MAPTAM du 27 janvier 2014, ou la recherche de clarification par la concertation

    - prévoit des conférences territoriales de l'action publique (CTAP)

    - instance de dialogue entre collectivité territoriale afin d'organiser la coordination des compétences

    - instituée par la région et présidée par le président du conseil régional

    - réunis les présidents des assemblées des collectivités territoriales concernées

    - la Conférences Territoriales de l'Action Publique rend des avis sur

    - les compétences nécessitant une coordination/délégation

    - les modalités de l'action commune ou l'expérimentation d'une nouvelle compétence

    - les objectifs de rationalisation sont fixés dans une "convention territoriale d'exercice concerté"

    - la convention ne peut excéder 6 ans et est transmise au représentant de l'Etat

    - elle doit être approuvée par les collectivités territoriales concernées dans les 3 mois

    - l'Etat confie le soin de déterminer la répartition des compétences aux acteurs locaux

    - risque de tutelle de la région et répartition différenciée à l'échelle nationale

    - NOTR traduit un retour de l'Etat par la suppression de la clause générale des départements/régions

    - le nouveau dispositif d'aménagements sera opérationnel le 1er janv. 2016

     

     

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