• Les compétences des collectivités territoriales et de l'Etat

    Droit comparé des compétences de l’État et des collectivités territoriales dans l'administration locale

    Dans ce cours, nous étudierons : 

    • ·         Les compétences locales : distribution, coopération, modes d’exercice
    • ·         La place de l’Etat dans l’administration territoriale
    •         Les contrôles exercés par les pouvoirs supérieurs 

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    I - Les compétences locales : distribution, coopération, modes d’exercice

    Première remarque : l’ambiguïté de la notion de compétence.

    Les compétences forment la matière-même de l’autorité locale. Le mot pose quelques problèmes car suivant les textes et les contextes, on entend tantôt des pouvoirs d’actions tantôt des domaines d’actions. La notion n’a de sens que si les deux sont liés. C’est cela qui rend difficile d’évaluer les compétences locales car la façon la plus simple de décrire est de parler des domaines d’action. Cela ne permet pas de savoir ce que l’autorité peut vraiment faire. Ce qu’on peut dire c’est qu’il n’y a pas de décentralisation sans autonomie locale et qu’il n’y a pas d’autonomie locale si elle n’a pas d’objet.

    Sous cette réserve, une des choses les plus surprenantes, c’est que, au moins au niveau municipal, il y a une très grande similitude d’objet dans les compétences locales. L’importance des pouvoirs exercés varie mais il y a des matières dans lesquelles les collectivités locales interviennent peu ou prou, ont des décisions à prendre, gèrent certains moyens et cela quelque soit les pays, leur niveau de développement et leur position géographique.  Il y a quand même quelques exceptions notables.

    Ainsi, sur tous les continents, les communes (ou entités de base), exercent des compétences en matière de déchets, d’éclairage public, de cimetières, d’urbanisme (planification et autorisation), le développement économique, la voirie, les transports urbains, la fourniture d’eau potable, les services sociaux, le logement…

    La situation est plus hétérogène pour les services de santé. Environ la moitié des pays d’Amérique latine, les pays d’Europe de l’Est ont habituellement des compétences en matière de santé. Elle est exceptionnelle en Europe de l’ouest.


    Facteurs discriminants :

    Concernant l’éducation, la différence la plus importante se situe entre les pays dans lesquels les administrations communales gèrent seulement les locaux et les activités péri ou parascolaire (France, Allemagne, Espagne) et les pays dans lesquels, la compétence locale s’étend à la gestion du système éducatif et à la responsabilité des établissements scolaires.

    En Suède ou au Danemark, c’est l’ensemble du personnel enseignant y compris celui qui correspond à l’enseignement secondaire qui est administré par les collectivités de niveau communal. Cela représente, rien qu’en terme de salaires, une charge considérable. C’est la question de la gestion des établissements scolaires qui avaient déterminé les principales réformes des communes en Suède (cf. supra).

    Au Royaume-Uni, il en est allé de même depuis fort longtemps jusqu’à la réforme scolaire de 1989. La loi permet aux familles de décider soit du maintien de l’établissement scolaire dans la compétence de l’autorité locale soit de l’en détacher pour qu’il relève uniquement du contrôle du ministère chargé de l’éducation et qu’il ait un régime d’autonomie pour sa gestion financière et du personnel.
    Cette loi n’a jamais complètement été mise en œuvre et la plupart des établissements continuent de relever des autorités locales même si, du point de vue du contenu éducatif, le contrôle du ministère s’est considérablement renforcé.

    Un autre facteur discriminant : services de santé et sociaux. Selon que les collectivités locales gèrent et paient le personnel ou bien qu’elles gèrent l’attribution d’allocations.

    Le fait qu’il y ait des pouvoirs de gestion étendus ne signifie pas nécessairement qu’il y a une grande liberté de décision. Par exemple, ni en Angleterre ni en Suède, les conditions de recrutement et les salaires des maîtres ne sont déterminés au niveau local. Ce sont des accords collectifs nationaux qui règlent ces questions que les collectivités locales devront appliquer. Mais comme elles paient, c’est l’association des communes et des conseils de comté qui négocient avec l’union syndicale.

    Néanmoins, il peut y avoir des domaines de liberté qui sont laissés aux collectivités locales pour des modes de rémunération supplémentaire, pour le développement d’activités scolaires ou périscolaires qui s’ajoutent au programme national etc. En Suède, par exemple, il y a une administration nationale chargée de l’éducation. C’est elle qui fixe les conditions du recrutement du personnel, qui l’évalue, qui fixe l’évolution du régime de rémunération mais il reste que c’est l’autorité communale qui est considéré comme responsable des établissements scolaires, de leurs résultats…

    Ce ne sont pas les seules différences que l’on peut rencontrer. D’autres facteurs doivent être pris en compte.

    D’abord, l’étendue et l’objet des pouvoirs peuvent varier considérablement.

    En ce qui concerne l’objet, en ce qui concerne le degré de liberté et en ce qui concerne le contrôle exercée et en ce qui concerne l’utilisation des financements… Si on a des attributions propres mais que le financement est assuré par des ressources budgétaires du national, il n’y a pas beaucoup de marge de manœuvre.

    Quelque fois la tutelle peut prendre des firmes plus sournoises. Au Royaume-Uni le financement repose sur une petite partie des ressources fiscales (15 %), et la redistribution d’une fiscalité national mais le reste dotation. Elle est calculée en fonction de l’estimation des besoins du montant des dépenses par habitant pour couvrir ces besoins. Le montant est ç peu près la différence entre l’estimation globale des besoins et les ressources propres. Les estimations sectorielles sont agrégées pour déterminer une sorte de multiplicateur : on va déterminer leur quote-part.
    Il y a une réglementation détaillée avec des standards pour chaque secteur d’activité. C’est sur la base de ces standards que l’estimation est faite. Les citoyens surveillent aussi le fonctionnement des différents services : ils peuvent demander des explications. En réalité, la marge de manœuvre n’est pas très grande. Les dépenses facultatives ne sont pas les plus importantes.


    Deux autres secteurs discriminants : la sécurité et l’énergie.

    En général, elles n’exercent pas de compétence en matière de distribution d’énergie mais il en va différemment dans certains nombre de pays : Russie et pays issue de l’ex-URSS, Chine, Etats-Unis, Autriche, Hongrie, Royaume-Uni…

    En matière de sécurité (police et ordre public), les situations sont très contrastées.
    En Europe, dans certains pays, c’est traditionnellement une compétence locale sur laquelle le pouvoir central a étendu son contrôle : BENELUX.
    Dans d’autres pays en revanche, la police est un domaine étranger aux collectivités locales : Suède, Hongrie…


    Cette diversité que l’on rencontre ne peut pas s’expliquer par des facteurs rationnels. C’est habituellement des données historiques qui expliquent ce genre de situations.

    De même, quand on regarde le niveau des dépenses publiques, qui est un indicateur de l’étendue des fonctions administratives, il n’y a pas de corrélation entre la part des dépenses publiques locales dans l’ensemble des dépenses publiques et des facteurs de développement du pays. Certains pays émergents affichent un niveau élevé de dépenses (44% Corée, Japon 54 %) alors que ces pays ont l’image de pays centralisé. En revanche, l’Australie qui est pourtant un Etat fédéral, les dépenses locales ne représentent que 7 % des dépenses publiques.


    Concernant l’exercice des compétences, ceci comporte deux aspects :
    1° Les autorités locales exercent-elles directement leurs compétences ou ont-elles recours à la coopération ?
    2° Ont-elles recours à des opérateurs privés ?

    Cette question amène à distinguer le titre de la compétence et la manière dont elle va être mis en œuvre.

    La coopération a beaucoup moins d’importance dans les pays de grandes communes que de petits communes. Néanmoins, on ne devrait pas en conclure que la réforme territoriale suscite à résoudre les problèmes fonctionnels et on constate que quelquefois l’évolution de la démographie conduit à imaginer des formes de coopération à un autre niveau (Allemagne : région urbaine cf. supra).
    Par exemple, en 1986, le gouvernement britannique a décidé de supprimer les conseils de comté (2e étage) et on a créé des sortes de syndicats qui ont repris les attributions qu’ils n’exerçaient plus.
    Quand la Finlande était sollicitée par des régions (après adhésion à l’UE), on s’est inspiré de la gestion du système hospitalier et on a fait des régions sous forme de syndicats de communes.

    En revanche, dans les pays qui souffrent d’émiettement communal, on cherche des palliatifs. Le développement de l’intercommunalité en France a fait école parfois comme projet, parfois comme réalisation.
    Les pays qui se sont montrés les plus intéressés ont été
    - l’Italie, pour combler un manque dans sa législation : les communes peuvent depuis longtemps créer des sortes de syndicats de communes. 1971 : communautés de montagne. Depuis 1990, la législation a créé des Unions de communes à vocation polyvalente créées sur une base volontaire. Le début de la réforme a été plutôt un échec car la loi prévoyait la fusion en seconde étape. En 2000, lorsqu’a été adopté le texte unique sur les collectivités locales, on a supprimé cette perspective. Depuis, le système s’est développé.

    Un autre point est le recours au système privé.

    Le pays où on parle le plus du service public est celui où on fait le plus appel au privé (France). Même l’éclairage public (Déville-lès-Rouen : GAJA).

    En Allemagne, dès la République de Weimar, les communes ont soit des sociétés propres ou des entreprises commerciales. On parlait de « fuite devant le Droit public ».

    En Italie, devant le développement des besoins des villes et pour limiter les initiatives des pouvoirs locaux dans le domaine économique, on a voté en 1903 une loi sur les services publics : elle visait à brider l’initiative des collectivités mais elle a aussi donné un cadre juridique à ces interventions. Les activités locales en Italie sont essentiellement centrées sur des entreprises publiques locales. Ce n’est que depuis 1990 que des lois sont venues ouvrir ou restreindre les services publics locaux à la concurrence. Un décret-législatif est intervenu pour obliger les collectivités locales italiennes à recourir aux secteurs privés, notamment pour les activités de réseau.

    En Angleterre, avant Thatcher, administration puissante et régie (même l’habitat social). Ceci a été remis en cause au cours des années 1980 : l’obligation faite aux autorités locales de recourir aux secteurs privés s’est traduit par une obligation de mise en concurrence de leurs services propres avec des entreprises privées. Pour arriver à gérer cette mise en concurrence, ces autorités ont du organiser leurs services en unités autonomes de travail qui ne sont devenues qu’à ce moment à des entreprises internes (sorte de régie). Ce système n’a, en général, pas très bien marché. Le seul secteur où le privé a pénétré concerne le nettoyage. Le secteur public est ainsi toujours relativement important.
    Au cours des dernières années, on a vu se développer des formes nouvelles d’intervention des entreprises privées à partir du private finance initiative mise en œuvre à grande échelle à partir du gouvernement Blair. Les entreprises privée hésitaient à s’engager car il n’y avait aucune disposition qui permettait aux autorités locales de s’engager dans un contrat à longue terme or règle ultra vires (les autorités ne peuvent faire que ce que la loi dit). Il y a dès lors eu un essor de l’intervention privée.


    II - La place de l’Etat dans l’administration territoriale

    Pratiquement dans tous les pays, ce qui caractérise l’échelon intermédiaire, c’est d’avoir été historiquement un relais d’autorité du pouvoir central (cf. supra).

    L’Etat moderne a développé d’autres fonctions que les Etats du passé ce qui a pu l’amener à développer une administration territoriale.

    On a trop souvent tendance à opposer la France aux voisins en faisant observer que seule la France a un système développé de services étatiques au niveau local. Ce n’est pas exact. Le développement de la présence territoriale de l’Etat s’est fait par le développement ministériel au niveau territorial. En outre, cette présence est beaucoup plus visible en France avec le préfet (aucun gouvernement depuis l’an VIII ne l’a écarté).

    Dans les autres pays, on a parfois des pays qui ont « hérité » du préfet : l’Espagne, l’Italie. Après la guerre les préfets italiens étaient discrédités car ils étaient relais d’autorité du pouvoir fasciste. La Constitution a ensuite privilégié la région sur la province : préfet a essentiellement des attributions en matière de sécurité publique.

    En Espagne, il y avait aussi des préfets qui après la Constitution de 1978 sont devenus des délégués du gouvernement au niveau de la communauté autonome et au niveau de la province. Depuis 1992, le délégué du gouvernement de la communauté autonome (il y en a 7) est la principale autorité. Le subdélégué du gouvernement de la province (il y en a 50) n’a que des pouvoirs résiduels.

    La Suède a des gouverneurs avec des attributions étendues, idem Norvège, idem Belgique

    Dans beaucoup de pays, on a des autorités qui ne représentent réellement le pouvoir central mais où il y a quand même des services de l’Etat sur le plan territorial : il y a partout l’administration fiscale, les fonctions de police et de sécurité, de sécurité civile contre les catastrophes…

    En outre il y a des pays où des services sont juxtaposés sans coordination entre eux. Par exemple le Pays-Bas : à la tête de la province, il y a le commissaire de la reine (représentant de l’Etat) mais il est aussi le chef du collège des échevins de la province c’est-à-dire de l’organe exécutif de la province. Cet organe exécutif a aussi des pouvoirs propres attribués par la loi dont il est très difficile de dire juridiquement si ce sont des pouvoirs de l’Etat ou de la province. Le commissaire de la reine a été « absorbé » par la province si bien que les services extérieurs des ministères ne sont pas coordonnés.

    La tendance paraît être à la diffusion des représentants de l’Etat ayant un pouvoir horizontal. En 1994, on a vu apparaître au Royaume-Uni des bureaux régionaux du gouvernement. Ces bureaux ont d’abord été rattachés au ministère de l’environnement et il y avait 4 ministères dont les services étaient regroupés dans ces administrations générales. On a trouvé que ces systèmes fonctionnaient bien. A la fin 2010, il y avait 11 ministères regroupés dans ces bureaux régionaux. Désormais, ces bureaux étaient rattachés au vice premier ministre, créé entre autre pour les coordonner.
    Ces bureaux négociant des programmes d’action avec les autorités locales et en partageait le financement : ce sont les local area agreements.
    Aujourd’hui, ils sont condamnés par les coupures budgétaires du gouvernement Cameron. Tous les bureaux ont été supprimés et avec eux les plans et financements. Leurs attributions sont reprises par les ministères centraux ou transférés aux autorités locales.


    III - Les contrôles exercés par les pouvoirs supérieurs

    Quant au contrôle exercé par le pouvoir central sur les collectivités locales : il n’y a pas d’autonomie sans responsabilité et pas de responsabilité sans contrôle. Initialement, les contrôles portaient sur l’ensemble des actions. Les réformes ont consisté à alléger et à limiter leur objet sur les collectivités locales.

    Le système français du contrôle de la légalité a été copié en Espagne où la possibilité de déférer un acte de collectivité locale appartient aussi bien au pouvoir régional et au délégué du gouvernement mais il en est fait fort peu usage.

    En Pologne, il a été aussi adopté mais c’est un contrôle a priori.

    => La tendance a été de réduire le contrôle à un contrôle de légalité (a posteriori ou a priori) et non un contrôle d’opportunité. Ceci est conforme aux prescriptions de la Charte européenne de l’autonomie locale.


    Néanmoins, il y a des contrôles de manière insidieuse qui peuvent être reliés à des compétences particulières ou être des conséquences de perspective managériale.

    Concernant les compétences particulières, on peut envisager l’urbanisme.
    En Italie, le pouvoir régional dispose de pouvoirs très étendus. Les différentes lois régionales prévoient que les documents d’urbanisme peuvent être approuvés ou même réformés par le Conseil régional.
    En Espagne, depuis 1997, les régions ont le pouvoir de légiférer en matière d’urbanisme. Elles peuvent approuver ou demander des modifications aux documents communaux. Ceci a posé des problèmes en matière d’aménagement du littoral : le contrôle a favorisé la corruption et un procureur spécial a été créé pour mettre en œuvre des poursuites.

    Concernant le management : au nom de l’efficacité, on va évaluer les collectivités locales. C’est le Royaume-Uni qui a été le plus loin dans ce domaine en permettant de mesurer la performance. A la fin des années 1990, il y avait 1.200 indicateurs dont les collectivités locales devaient rendre compte. Il y avait deux sortes de sanctions : 1° allègement de la réglementation si la gestion est bonne ; 2° resserrement de la règle si mauvaise gestion. A la fin des années 1990, ces indicateurs ont été réduits à 400.

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