• Les conditions de l'élaboration de l'acte administratif unilatéral

    L’élaboration de l’acte administratif unilatéral

        L’acte administratif unilatéral désigne l’acte émis par l’administration unilatéralement dans le cadre de sa mission public en vue d’apporter un changement de la situation juridique existant par la création d’un nouveau droit ou obligation.

    L’acte administratif unilatéral est bien l’expression d’une relation d’autorité et de contraintes entre l’administration et les administré. Il peut émaner de plusieurs organes ou personnes, d’où son unilateralité qui lui confère le pouvoir d’imposer à des personnes qui son étrangère a son édictions tel ou tels actes. Certains actes administratifs faisant grief, c’est à dir, qui produit des effets juridiques sont susceptible de recours pour excès de pouvoir.

     

    Leurs régime juridique des actes administratif est particulier et complexe, une jurisprudence étoffé vient renforcé et précise cet réglementation. L’administration a besoin d’adoptée une mesure, pour cela elle doit respecter plusieurs exigences, qui sont tout de même assez réduite. Elle ne peut intervenir que si le droit la prévu et dans les formes du droit. Ce n’est pas des conditions qui pèsent seulement sur le droit public, mais aussi pour le droit privé, pour les contrats par exemple.

    A- procédure administrative préalable à la décision

    Les exigences sont assez simples. L’acte doit être édicté par une autorité compétente, respecter certaines contraintes procédurales et présenté d’une certaine manière.

    La compétence :

    Faculté juridique d’édicter un acte donné. Le droit reconnaît la faculté à certaines autorités administratives d’adopter certains actes pour mettre en place une certaine politique. L’acte ne peut être édicté que par une autorité qui a la compétence,  Il est possible qu’un acte ait plusieurs auteurs, CAA Douai, 25mars 2008 M Harirerche. Mais on doit connaître, identifier l’auteur de l’acte. L’acte est dès lors entaché d’un vice substantiel de forme.

    Compétence discrétionnaire et compétence liée.

    Entendue de la compétence : ratione materiae, ratione loci et ratione temporis.

    Assouplissement des règles de compétence : il est possible d’assouplir l’attribution textuelle par d’autre texte, dans certaines hypothèses une autorité pourra se supplée à une autre è suppléance, article L 2122-7 CGCT. , l’intérim article 8 de la Constitution pour une situation spécifique, conseil d'Etat Ass 19 octobre 1962 Brocas. Le droit peut prévoir qu’à défaut d’action de l’autorité administrative compétente, une autre peut intervenir : cas d’une tutelle. Surtout au niveau territorial, le maire doit mettre en place une mesure de police et s’il ne le fait pas, le préfet peut se substituer. Le maire doit avoir été informé et le préfet averti le maire que s’il n’agit pas il le fera. L’autorité de tutelle pourra agir en lieu et place de l’autorité administrative.  De plus le droit prévoit des mécanismes que les autorités administratives peuvent utiliser pour assouplir les règles de compétences, délégation de compétence de signature. Tous les régimes de délégation sous soumis à des conditions formelles. Un texte doit prévoir la délégation (conseil d'Etat 25 février 1949 Rocin), il doit être publié (et donc écrit conseil d'Etat Ass 15 février 1950 Meynier). La délégation doit être expresse, précise et doit être précisé la durée (conseil d'Etat sect, 28 février 1964 FEN). La délégation ne peut pas enfin être totale conseil d'Etat Ass 13 mai 1949 Couvrat.

    Délégation de compétence : l’autorité délégante va se dessaisir de sa compétence dans un domaine précis au profit du délégataire. Conséquence : elle est véritablement dessaisi, ne s’en occupe plus ne peut l’invoquer.  La délégation se fait d’autorité à autorité, (ministre au préfet), c'est-à-dire au profit d’une autorité abstraite, délégation objective. C’est un véritable transfert de compétence. Assouplissement très fort de la règle de compétence.

    Délégation de signature : capacité de signer un acte. On n’a pas un transfert de compétence mais un aménagement des compétences.  Elle a une dimension subjective, on délègue la signature à une personne donné, identifié. Si le titulaire de la charge change, la délégation doit changer.  Ce mécanisme est plus léger.  Ce mécanisme est donc plus utilisé.

    De plus délégation sur délégation ne vaut. Si vous êtes bénéficiaire d’une délégation de compétence il est impossible de déléguer la compétence à un autre. Mais l’autorité à qui on a délégué la compétence peut déléguer la signature. A comprendre dans le cas d’un même type de délégation (compétence sur compétence ou signature sur signature.

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    Les spécificités procédurales :

    La procédure administrative non contentieuse. La procédure d’élaboration, elle est plutôt peu formelle, exemple : le silence de l’administration peut valoir de décision, impossible de faire plus simple. Grande souplesse tempérée par 2 contraintes procédurales majeures : le respect de certains délais et l’exigence d’une consultation. D’une manière générale, les délais sont indicatifs, conseil d'Etat Ass 3 octobre 1992 Diermert.

    Les délais : pas de contrainte ratione tempori, elle est par principe libre d’adopté un acte quand l’acte s’avère nécessaire. L’administration a une compétence discrétionnaire pour adopter des actes, mais il y a des hypothèses où il existe des contraintes temporelle, la compétence est donc lié ratione tempori. Un temps pour laissé la société civile connaître de l’acte et la laissé réagir, c’est le délai minimal, exemple : opération immobilière de l’Etat. Le délai peut être un délai maximal, le gouvernement est habilité pour X mois à adopter des ordonnances, mais au-delà de ce délai le gouvernement perd cette compétence.  Le délai peut être imprécis, mais on sait qu’il y a un délai ? Pour l’exécution des lois, délai raisonnable d’exécution de la loi, entre 6mois et 1an, mais le dépassement du délai n’entraine pas la responsabilité, conseil d'Etat 12 décembre 2003 Syndicat des commissaires et hauts-fonctionnaires de la police nationale.  De même pour le délai de promulgation de la loi (il est indicatif et aussi maximal), reste à savoir comment sanctionné le non respect de ce délai.

    La consultation : les projets d’ordonnance doivent être soumis pour consultation au conseil d'Etat de même pour les projets de loi ou les projets de décrets, de même d’autres actes doivent être soumis aux AA. Il y a 3 degré de consultation du moins contraignant au plus contraignant. Facultative : l’AA est libre de consulter ou non, elle est spontanée, conseil d'Etat Sect 15 mars 1974 Synd. Nat. CGT-FO des fonctionnaires du commerce. En aval l’AA est libre de suivre l’avis qui lui a été rendu ou non et elle peut modifier le projet après la consultation. L’administration n’est en rien liée à l’avis. Obligatoire : prévue par les textes, dans certaines hypothèses l’administration sera dans l’obligation de consulter l’organe précité. La consultation de l’organe fait partie intégrante de la procédure d’élaboration, faute de l’illégalité de l’acte, CE Sect 29 janvier 1971 Conseil National De l’Ordre des médecins. L’administration est tout de même libre, elle suit l’avis ou prend l’acte comme elle désirait le faire précédemment. Si elle modifie l’acte, les éléments de modification doivent repassés par une consultation. Avis conforme : avis « super obligatoire » dans el sens que l’administration qui étend prend un acte n’a pas le choix, elle doit consulter l’AA compétente. Dans les conséquences : en cas d’avis conforme, l’administration n’a aucune liberté, sauf si l’avis est irrégulier, conseil d'Etat 26 octobre 20001 Epoux Eisenchteter. Si l’avis est négatif, l’administration ne peut pas prendre l’acte, conseil d'Etat 26 février 1958 Bouchereau, s’il est positif l’administration peut adopter l’acte tel qu’il résulte de l’avis ou n’adopte pas l’acte. La compétence de l’administration est complètement liée. On considère alors l’AA comme le coauteur de l’acte.

    Ces avis montrent différent degré de contrainte. Les avis du Conseil d’Etat : il peut être saisi dans 3 hypothèses : la loi ou un décret renvoi à un avis du conseil d'Etat, modification d’un décret après avis obligatoire du conseil d'Etat (parallélisme des formes), la Constitution prévoit elle-même quelques cas d’avis obligatoire (article 37 de la Constitution par exemple). Comment savoir s’il est saisi de façon obligatoire ou facultative. Dans le décret une expression montre la forme de la consultation. « Pris après avis du conseil d'Etat » è consultation facultative. « le conseil d'Etat entendu » è consultation obligatoire (pour les décret pris en conseil d'Etat). Le conseil d'Etat a une acceptation formelle de l’obligation de la consultation. Si un décret mentionne par erreur «  le Conseil d’Etat entendu » pour modifier ce décret, il faudra l’avis du conseil d'Etat, ralliement du conseil d'Etat au critère formel pour envisager un décret en conseil d'Etat Conseil d’Etat Assemblée 3 juillet 1998 Syndicat national de l’environnement CFDT et autres. Justification : le conseil d'Etat se garantie un minium de compétence, il se renforce dans les rapports inter organique. De plus le conseil d'Etat s’assure que l’administration sera soumis au contrôle le plus exigent et donc garantie le meilleur respect des droits.

    La consultation est soumise à des exigences formelles, elle doit être conçue comme un élément favorable au respect des droits des administrés. Les exigences doivent veiller à assurer l’utilité de la consultation et l’impartialité. L’organe consultation doit être collégial, par principe, il faut vérifier qu’il est composé de manière impartiale, il faut vérifier qu’il y a un quorum. La composition de l’organe est vérifiée par le juge. Le dossier soumis à l’organe consultatif doit être complet. On se rend compte que la consultation est un élément d’objectivation de la procédure afin que ce qui est poursuivie soit l’intérêt général et non un intérêt personnel. L’avis doit être rendu dans un certain délai. La consultation doit intervenir raisonnable, qui la rend intellectuellement lisible mais ne retarde pas trop l’action administrative.  Si l’une des règles n’est pas respectée, l’avis est a priori irrégulier, mais on attaque par voie d’action un avis, il ne fait pas grief. Mais on peut contester l’acte auquel aboutit l’avis. L’avis est contestable par voie d’exception dans le cadre d’un recours contre l’acte, conseil d'Etat 26 octobre 2001 Epoux Eisenchteter.

    Les exigences formelles :

    L’acte administration est par définition assez libre dans sa présentation parce qu’une décision implicite est peu formelle. La décision explicite comporte 5éléments : les visas (facultatifs), l’expression des motifs : l’administration va justifier sa position, ils peuvent être assimilés en principe à la motivation, mais non obligatoire pour tous les actes, mais pour les actes où il est obligatoire c’est un élément substantiel, cela est vrai pour les auteurs principaux de l’actes, Arrêt Sicard, il peut ne pas y avoir la signature d’un auteur secondaire Arrêt Perron. Le dispositif. La signature de l’auteur de l’acte, élément substantiel. La mention des voies de délais de recours- celle-ci doit être dépourvue de toute ambiguïté. Le conseil d'Etat lui applique le principe d’intelligibilité des normes, CE 4 décembre 2009 Ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire C. Hammou.

    La décision implicite : silence de l’administration pendant 2mois (délai fixé par l’article 21 de la loi 12 avril 2000), d’où nécessité d’envoyer sa demande à l’administration avec un accusé de réception.

    A titre d’exception : pour quelques actes le silence vaut acceptation. C’est le cas des permis de construire.

    La motivation :

    Cette obligation a été instituée par la loi du 11juillet 1979, elle distingue le principe des exceptions. Paer principe il n’y pas de motivation des actes unilatéraux, mais il ya  des hypothèses dans lesquels il est souhaitable que l’administration motive ses actes, cela ne concerne que les mesures individuelles (jamais de motivation pour les actes règlementaires).          Elles peuvent avoir l’obligation d’être motivée si celle-ci est défavorable, article 1 et 2 de la loi du 11juillet 1979. La loi liste 7 catégories d’actes (fiche de td). 

    - Mesures individuelles qui restreignent les libertés (police)

    - les décisions assorties de sanctions, celle qui abrogent une décision créatrice de droit

    - celles qui opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance

    - celles qui refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir

    - celles qui refusent une autorisation

    - art2 de la loi : toutes les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par les lois et règlements.

    Cette motivation permet à l’administré de comprendre la décision. Le Conseil d’Etat a donc posé quelque exigences, la motivation doit énoncer tous les éléments de faits et de droit qui fonde l’administration à prendre sa décision. Elle ne doit pas se contenter de reprendre les éléments de la loi.

    Pourquoi cette motivation ?

    Permet à l'administré de comprendre le raisonnement de l'administration. Le Conseil d’Etat a posé quelques exigences :

    ·           la motivation doit ainsi comprendre et énoncer tous les éléments de faits et de droits qui fondent la décision. L'administration ne peut donc pas se contenter de reprendre la loi. Une motivation qui se borne à reprendre des dispositions légales est une motivation illégale. (À propos d'un film, Antichrist, le ministre chargé de la culture a motivé un visa d'exploitation d'un film assorti d'une interdiction aux mineurs de 16 ans en reprenant les termes de l'avis de la commission de classification qui s'était bornée, pour justifier sa proposition à faire état du climat violent du film. La décision du ministre est annulée pour insuffisance de motivation, Conseil d’Etat, 25 novembre 2009, Association Promouvoir, Association pour la dignité humaine).

    ·                                          La motivation doit en conséquence être écrite, claire et précise.

    Le CE admet des circonstance exonératoires de la motivation :

    ·                                          Les décisions implicites

    ·                                          L'urgence absolue

    ·                                          Le respect de certains secrets (secret défense par exemple)

    Il y ait des hypothèses où l'administration doit respecter le principe du contradictoire. Le principe du contradictoire doit intervenir dans des procédures qui mettent en cause l'administré. Deux conséquences :

    ·                                          le droit pour un administré ou un justiciable d'obtenir la communication d'un dossier

    ·                                          le droit de répondre, de contester, de discuter

    Ce principe du contradictoire a été consacré par la loi du 12 avril 2000. Elle pose l'exigence du contradictoire chaque fois que l'acte doit être motivé.

    On va admettre cependant des exceptions au principe du contradictoire :

    ·                                          Abus de l'administré

    ·                                          Urgence

    ·                                          Circonstances exceptionnelles

    ·                                          Nécessité d'ordre public  

     

    Depuis la loi du 12 avril 2000, il est fait un effort de transparence de l’administration. Elle vise à favoriser la compréhension réciproque de l’administration et de l’administré. Le principe de transparence est donc consacrée, on va reprendre le principe posé des lois antérieures. La transparence nait en 1978 à travers la création de 2 AAI, la CNIL et la CADA (loi du 17 juillet 1978). La communication des désormais de droit. La communication est de droit pour les actes administratifs non publiquement publiés. Mais elle se heurt à des exceptions, certains secrets, les délibérations du gouvernement è sûreté de l’Etat… . Elle ne peut pas porter atteinte à la vie privée de tiers et ni porter atteinte au déroulement de procédures engagées devant les juridictions.

    Pour se faire communiquer l’acte : demande à l’AA compétente. En cas de silence : délai d’1moi. Le silence équivaut à un refus, l’administré saisi la CADA et il a 2mois pour la saisir. Recours administratif préalable. Il doit rendre son avis sous 1moi, soit elle confirme le refus, alors possibilité de recours devant le conseil d'Etat par la voie du Recours en Excès de Pouvoir. La CADA constate de son incompétence (acte du Parlement), ce sont les actes non couvert par la loi du 17juillet 1978. La CADA rend un avis favorable et l’AAA a 1 moi pour communiquer l’acte à l’administré. A défaut, l’administré peut contester ce refus devant le JA.

    La loi du 12 avril 2000 a entrepris de démocratiser les rapports entre l’administration et les administrés, cela passe par une série de mesures décrites dans la loi :

    - les textes doivent être diffusés sur internet.

    - l’obligation d’identification de l’auteur de l’acte, sur la mention de son nom, sa qualité et sa signature.

    - l’obligation d’accusé de réception qui comporte les voies de recours et délai. C’est la reprise d’une obligation décrétale.

    - l’affirmation que le silence de 2mois équivaut à un rejet, par principe. Aujourd’hui cela est garanti par la loi.

    - respect du contradictoire pour les mesures individuelles qui doivent être motivées.

    Tous ces éléments s’inscrivent dans une démarche de qualité.

    B- entrée en vigueur de l’acte

    Une fois l’acte adopté, il doit encore rentré en vigueur. Les conditions d’entrée en vigueur sont fixées par le droit, les conditions de publicités et l’acte ne peut être rétroactif.

    Les conditions de publicité :

    L’acte doit être rendu public, cela implique que cette publicité soit adéquate, régulière et suffisante. L’entrée en vigueur c’est le moment, où l’acte est opposable, il porte ses effets.

    Acte règlementaire : lorsqu’il est publié, il doit intervenir dans un support officiel, le JO ou certains BO. L’ordonnance du 20 février 2004 a rendu équivalente et simultané la publicité de l’acte sur internet. Cette publication a induit et implique l’entrée en vigueur de l’acte 24h après, soit un jour franc, pour laisser le temps aux provinces reculées de se mettre en courant. L’acte peut prévoir que l’entrée en vigueur arrive à une certaine date.

    Mesure individuelle : ce n’est pas une publication mais une notification à l’intéressé.

    Favorable : réputée entrée en vigueur dès sa signature, la notification peut intervenir dans un second temps, CE Sect 19 décembre 1952, Dame Mattei et conseil d'Etat Sect 19 janvier 1958, Sieur Deville.

    Défavorable : la notification qui rend l’acte opposable, théorie de la connaissance acquise. La notification fait courir quoi qu’il arrive le délai de prescription.

    Des actes sont soumis à une double exigence de publicité : notifié à l’individu et publié pour être opposable aux tiers : permis de construire.

    Arrêt conseil d'Etat Sect 30 juillet 2003 groupement des éleveurs mayennais de trotteurs. Un arrêté prévoit d’autres arrêtés et les soumet à une obligation de consultation. Un arrêté modificatif est pris et supprime l’obligation de consultation. Le  lendemain un arrêt est pris sans consultation. Les 2 derniers arrêts sont publiés en même temps. Le2ème  arrêté est il légal ? Le décret n’est pas légal, car on apprécie la légalité du décret au moment de sa signature, or à ce moment l’acte en vigueur est le tout premier car l’autre n’est pas entrée en vigueur.

    Non rétroactivité de l’acte :

    Conseil d'Etat ASS 25 juin 1948 Société du journal l’Aurore, confirmé par CC, 24 octobre 69. PF, que peut avoir des aménagements, la loi peut prévoir la rétroactivité, Conseil d’Etat Assemblée 8 avril 1987, (voir diapo). Elle est possible aussi dans l’hypothèse où il faut combler un vide juridique.

     

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