• Les critères d'application du droit administratif

    LES CRITÈRES D’APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF 

             Ces critères ont fait l’objet de réflexions doctrinales intenses. Le droit positif a vite fait l’objet d’une grande ambiguïté. 

    Face à l’ambiguïté du droit positif (Section 1) La doctrine a tenté de trouver un critère dominant d'application du droit administratif (Section 2). En effet, deux écoles s'affrontent :

    • - l'école du service public à Bordeaux (incarnée par Gaston Jèze et Léon Duguit) : comme son nom l'indique, elle met l'accent sur le critère du service public pour identifier le particularisme du droit administratif.
    • - l'école de la puissance publique (incarnée par le Doyen Hauriou) qui privilégie l'existence de prérogatives de puissance publique comme critère du droit administratif.

       

    Section 1 : L’ambiguïté du Droit positif 

               Cette ambiguïté n’était pas au départ évidente. Les personnes publiques géraient les services publics et relevaient de la juridiction administrative. 

      

             Le grand arrêt du droit administratif, du tribunal des conflits, 8 février 1873 : l’arrêt BLANCO. M. Blanco espère obtenir réparation du préjudice subit par la perte de sa fille Agnès. La fille jouait près des voies de chemins de fer et a été blessée mortellement. Le préjudice a été causé par une institution, un service étatique (régie des transports…). Qui réparera le préjudice ? Le père saisit les tribunaux judiciaires contre l’Etat, alors qu’il aurait dû le faire contre les employés de la manufacture de tabac. Très vite se pose un problème de compétence. La juridiction administrative serait compétente, mais sur quel fondement ? La responsabilité de l’Etat ne peut être engagée par les juridictions judiciaires, mais ne peut être engagée que selon des conditions spécifiques d’un droit exorbitant du droit commun. Les conclusions du commissaire David sont importantes et mettent en œuvre une grande postérité. Le commissaire commence par distinguer l’Etat comme propriétaire et l’Etat comme Administration, puissance publique. Il y a une distinction entre les actes d’autorité et les actes de gestion pouvant être pris par l’Etat (selon Edouard Laferrière). Ici, les dommages sont causés par des actes de gestion (et non d’autorité). Il y a cependant un inconvénient, celui de penser l’Etat comme une personnalité juridique double. Or, à cette époque-là, on a bien conscience d’une difficulté à penser l’Etat comme un dualisme et l’on recherche un moyen d’unifier. 

             Le moyen trouvé est de dire que les actes, soit de gestion, soit de puissance, ont un élément commun : la gestion d’un service public rendu obligatoire par la loi. 

             Les personnes publiques gèrent des services publics, et relèvent de la compétence administrative. Le critère du droit administratif est le service public. Cette idée de service public contient en elle-même l’idée de puissance. On a là l’idée que les services publics relèvent par nature des personnes publiques, et au premier plan, de l’Etat. On distingue mal le concept de service public du concept de puissance publique. 

      

             Arrêt TERRIER de 1903 : Dans cette affaire, les conclusions importantes sont prononcées par Jean Romieu. Il s’agissait de détruire les animaux nuisibles. On met en place un appel d’offre et on établit une prime pour les personnes ayant détruit des animaux nuisibles. Terrier a détruit une vipère, mais il ne reste plus d’argent. Il demande alors une indemnité, et se pourvoit devant la juridiction administrative. On a beau se trouver bien longtemps après l’arrêt Blanco, l’analyse de cette situation n’est pas très compliquée. Cf. conclusions. 

             J. Romieu pose un principe : « Tout ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des services publics (généraux, locaux), l’administration agissant par contrat ou unilatéralement, constitue une opération administrative. » 

             Ce principe unifie la compétence de la juridiction administrative en s’attachant à la notion de service public, mais c’est une notion embrouillée. Elle rend compte des activités d’Etat et de l’idée d’intérêt général censée être poursuivie par toutes les collectivités. 

             On conçoit beaucoup plus clairement que dès lors qu’un acte se rattache à un service public, géré par une personne publique, cet acte relève du juge administratif, quelque soit la demande adressée au juge : annulation ou réparation. 

      

             Romieu ajoute dans ses conclusions ce qui annoncera une évolution : « il peut se faire que l’administration […] agissant dans l’intérêt d’un service public comme une personne publique n’invoque pas le bénéfice de sa situation de personne publique et se place volontairement dans les conditions du public [au sens de particuliers] soit en passant un de ces contrats de droit commun, soit en effectuant une de ces opérations courantes que les particuliers font journellement. » Cela sème la confusion. On a dans un cas des personnes publiques gérant des services publics, et tout ce qu’elles font relèvent du juge administratif. D’un autre côté, si la personne publique n’invoque pas le bénéfice de sa situation, alors la juridiction compétente sera peut-être la juridiction de droit privé ? Invoquer le bénéfice de sa situation, c’est manifester sa situation de personne publique… de puissance publique. 

             - On retrouve cette idée selon laquelle pour qu’il y ait compétence administrative, il faut qu’on soit dans le cadre de l’organisation d’un service public, et il faut que l’administration mette en œuvre des prérogatives de puissance publique (des pouvoirs n’appartenant qu’à elle et ne pouvant être jugés que par un juge administratif). 

             Ces conclusions présentent des aspects confus, confusion qui s’installera dans les années 1920. 

      

             - Arrêt du tribunal des conflits du 22 janvier 1921 « Société commerciale de l’Ouest africain » (BAC D’ELOKA). La colonie de Côte d’Ivoire gère un bac permettant de passer d’une rive à une autre. Une nuit, le bac fait naufrage, 1 mort, 17 rescapés, 4 automobiles endommagées dont les propriétaires appellent leurs assureurs en demandant réparation du préjudice. La compagnie d’assurance se demande vers qui elle pourra se tourner en réparation. Cette société commerciale se tourne vers la colonie de Côte d’Ivoire et l’assigne devant le tribunal civil. Qu’est-ce que la colonie sinon l’Etat français ? Le tribunal des conflits est saisi et doit identifier la juridiction compétente, car l’Etat dit que sa responsabilité ne peut être engagée devant une juridiction judiciaire. La personne publique n’a pas invoqué le bénéfice de sa situation. L’Etat gère ce bac dans les mêmes conditions qu’une société ordinaire, qu’une personne privée qui poursuivrait une activité commerciale (chacun paye sa place, et le coût même d’un voyage est payé par le voyageur). Il n’y a pas de rapport administratif entre les usagers et la société commerciale. La compétence est celle des tribunaux judiciaires, car la personne publique agit comme une personne privée. L’équation de David et Romieu se fissure. Il n’y a pas systématiquement compétence des tribunaux administratifs… 

      

             - Arrêt Monpeurt de 1942 : mise en place du corporatisme sous Vichy. Chacun n’est qu’un élément d’un rouage. D’un point de vue économique, le corporatisme suppose la mise en place d’une organisation assez lourde et de comités allant imposer des normes de production. Ces comités se voient investis par la loi le pouvoir de fixer les volumes de productions des entreprises. Le comité de la production du verre a incité des entreprises à s’entendre pour produire dans des conditions qui n’étaient pas celles du marché. Le directeur impose à deux entreprises de livrer avec un rabais de 20% à une tierce entreprise. Les entreprises prennent mal cette décision et exercent un recours. Le problème qui se pose ici est un problème de compétence. Le juge administratif est-il compétent pour connaitre de la décision du directeur du comité ? Il conviendrait d’invoquer le critère organique de l’auteur de l’acte attaqué. C’est le comité qui est en cause, et on ne sait pas quel est le critère juridique du comité. On est obligé de se rattacher à un critère fonctionnel. Comment analyser la fonction du comité d’organisation ? On l’avait toujours admis, et on l’avait déjà utilisé en 21. La solution de la juridiction est de considérer que c’est un acte administratif, non pas parce qu’il émane d’une personne publique mais parce qu’il émane dans l’exécution d’un service public et qu’il est l’expression de prérogatives de puissance publique reconnue par la loi aux comités d’organisation. - On a une personne publique qui gère un service public et qui invoque le bénéfice de sa situation. 

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    Maurice Hauriou (1856 - 1929) est un juriste et sociologue français.

    Section 2 : Les critères proposés par la doctrine 

               Maurice Hauriou et Léon Duguit. Maurice Hauriou (1856-1929) était un ardent défenseur de la puissance publique. Pour lui, rien d’autre que la puissance publique ne peut justifier l’existence du droit administratif. L’organisation de l’Etat ressemble à l’organisation de l’Eglise. Il préfère l’exécutif au législatif. Les personnes publiques doivent manifester une puissance échappant aux juges judiciaires. Pour le reste, les juges judiciaires sont compétents. Le juge administratif doit être compétent à chaque fois que les personnes publiques utilisent leurs pouvoirs. S’il est incontestable que le conseil d’Etat a justifié sa compétence en se référent au concept de puissance publique, il ne s’en est jamais tenu à ce seul critère. 

             À Bordeaux, Léon Duguit (1859-1928), ami de Maurice, a construit la doctrine du service public. Léon n’était pas attaché à cette vision catholique romaine et se voulait beaucoup plus démocrate, plus républicain. Il était très autoritaire, mais attaché à l’idée du socialisme municipal du début du XX siècle : il faut, dans certains cas, que les personnes publiques interviennent dans l’activité économique afin de pallier les carences du marché. Cette idée procédait d’une thèse plus générale, de type sociologique. Pour lui, le droit n’était rien d’autre que l’interdépendance entre individus. Il existait selon lui une norme au-dessus de toute norme juridique, à savoir donc qu’il existe une solidarité, à laquelle le droit doit se conformer. Il voit le droit administratif comme devant reproduire cette solidarité. L’Etat n’est légitime que s’il concoure à une activité d’intérêt général qui satisfait les besoins collectifs, et qu’il prend à sa charge. 

             - Définition des services publics : « toute activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants, parce qu’il est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale, et qu’il est de telle nature qu’il ne peut être assuré complètement que par l’intervention de la force gouvernante. » 

             En réalité, ces auteurs veulent retrouver dans le droit positif ce qu’ils y mettent eux-mêmes (puissance publique, service public). La compétence du juge administratif ne dépend pas d’un critère, seul, qui serait la cause de tout. La compétence est justifiée à chaque fois d’une manière un peu différente car le Conseil d’Etat ne suit pas une règle qui préexiste à son action mais créé une règle lorsqu’il agit. Il y a quelque absurdité à vouloir enfermer le droit administratif, alors qu’il se créé au fur et à mesure des problèmes. 

             

             - le Conseil d’Etat est le maitre de sa compétence. Il n’est pas lié par le service public ou la puissance publique. 

      

             Après la justification du service public qui mêlait la puissance publique, dans des conditions obscures, tout en se servant de la doctrine, le juge administratif a toujours été contesté en dépit de ces réformes. 

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