• Les dépenses publiques

     Présentation des charges publiques 

     Ce sont toutes les dépenses définitives mais aussi ce que l’on appelle les dépenses de trésorerie. La dépense est le traitement, et il y a d’autres mouvements que sont les dépenses de trésorerie. Ce sont les mouvements n’influant sur le solde qu’à un moment donné (dépenses allant rentrer puis sortir ou inversement). La trésorerie n’a pas vocation à générer un mouvement définitif. Ex. typique : l’avance. Une avance donnera lieu à un remboursement. 

     - Il y a des dépenses strictes et des charges de trésoreries ayant vocation à être compensées par des rentrées en caisse. 

    Résultat de recherche d'images pour "depense publique"

    A) Approche quantitative de la dépense publique 

     Cette approche n’est pas que l’œuvre des juristes. L’approche quantitative se situe dans un cadre global étant l’explosion des sommes considérées. Ex. budgets deb la Restauration (1815-1930) tournaient autour de 800 Millions de F. Les derniers budgets en Francs tournaient autour de 2000 Milliards. Avec la conversion, on est aux alentours de 300 Milliards d’€. Il faut apporter une correction économique à ces chiffres bruts : l’inflation (1F de 1816 ne vaut pas 1F de 2000). Une correction politique, car les chiffres de 1816 ne décrivent pas l’Etat extrêmement complexe de 2000 intervenant dans de nombreux domaines. L’indicateur budgétaire est largement insuffisant à décrire le phénomène financier. 

     1) Les masses en présence et les indicateurs 

     L’indicateur essentiel pour quantifier le phénomène financier public est le PO/PIB (Prélèvement Obligatoire/Produit Intérieur Brut). Ex. PO/PIB = 0,45 = 45% 

     Un PO est un prélèvement non volontaire de nature fiscale ou non fiscale servant à financer les budgets publics ou privés (ex. TVA). 

     Le PIB est la somme de toutes les richesses produites sur le territoire national y compris par les acteurs économiques étrangers. 

     Le rapport PO/PIB indique toute la part de la richesse nationale confisquée, manipulée par les personnes publiques. Cette part de la richesse nationale est souvent et justement à tort assimilée à une confiscation. Cette assimilation date d’une mauvaise utilisation. Adolphe Wagner (1835-1917), économiste, a étudié la dépense publique et observe dès la fin du XIX siècle que les dépenses des Etats croissent plus vite que leur revenu national (PO/PIB augmentent). Chez Wagner, il ne s’agit pas d’établir une loi, mais « la loi de Wagner » est utilisée. Une loi empirique peut être infirmée. 

     À l’heure actuelle, le taux PO/PIB tourne autour de 50%. Le taux officiel de 2003 était de 43,8%. Suivant les sources, ce taux évolue. L’indicateur PO/PIB a été révisé à la fin des années 1990. Avec l’ancien indicateur, on serait à 47-48%. L’important est d’avoir un indicateur fiable sur une longue durée. 

     Le taux est monté jusqu’à 45% à la fin des années 1990 et tend à décroître. La décroissance du taux ne montre pas que le taux de prélèvements obligatoires diminue. Le prélèvement obligatoire est créateur de richesses. Cf. Jacques Généreux, Les vraies lois de l’économie : Le prélèvement obligatoire est une redistribution de richesses. Certaines dépenses publiques sont extrêmement productives : les dépenses d’éducation et de richesse (largement inférieures à la moyenne européenne). On trouve des débats sur l’efficacité comparée de cette dépense publique. Selon certains, la dépense publique rapportera plus si elle est confiée à des acteurs privés. Existent aussi les missions de service public. 

     Problème des comparaisons internationales : en France, 43,8%. Au Danemark, en Suède, on tourne aux alentours de 60-65%. Les Norvégiens, après les Suisses, sont les citoyens les plus riches d’Europe. Les Suédois sont aussi riches, et les Danois sont aussi dotés d’un fort pouvoir d’achat. PO/PIB n’est pas toujours un bon indicateur pour justifier d’une grande richesse des populations. Aux Etats-Unis, le rapport PO/PIB se situe aux alentours de 28%, au Mexique, 16%. 

     Le rapport PO/PIB ne fait que décrire une prise en charge par le politique de certaines activités, jugées ou évaluées comme des services publics ou activités d’intérêt général. L’assistance sociale est particulièrement développée dans les pays du Nord de l’Europe, moyennement développée dans les Pays d’Europe centrale, et beaucoup moins bien développée au Mexique. Le ratio PO/PIB ne traduit pas une richesse de la population mais la prise en charge de la collectivité de certaines activités. À 64%, on a plus d’activités prises en charges. 

     2) La ventilation de ces masses 

     Pour l’année 2003, en France, on constate que les 43,8% se ventilent comme suit : 

     - 16,5% concernent les dépenses de l’Etat à travers ses administrations. Ces dépenses, depuis la fin des années 1990 sont en baisse régulière. Cela indique que l’Etat restreint peut-être son champ d’intervention, qu’il fait moins bien ce qu’il faisait avant, qu’il fait avec moins d’argent ce qu’il faisait avant. Cela signifie que l’Etat transfère une partie de ses activités à d’autres acteurs. Ex. départementalisation de tout le réseau routier national (18,1% en 1997). 

     - 5,1% du PIB pour les dépenses des administrations locales, avec une tendance très nette à l’augmentation (3,1% à la fin des années 1970). Grandes lois décentralisation en 1982 et 1983. 

     - 21,8% du PIB pour les dépenses de sécurité sociale. Elles sont en constante augmentation depuis leur apparition. Elles correspondent à 4 assurances sociales (vieillesse, chômage, maladie, veuvage), augmentant dans leur périmètre d’intervention (on rembourse aussi les scanners). Le nombre de prestataires augmente (RMI). La CMU (Couverture Maladie Universelle) permet aux non cotisants de bénéficier d’une protection. 

     - 0,4% du PIB pour la contribution à l’Europe. Ce ratio est en diminution constante. 

     Les 16% au Mexique correspondent à l’activité de l’Etat (police, route, armée, tribunaux…). Les 28% des Etats-Unis amènent au même niveau d’intervention qu’en France. C’est la notion de prise en charge qui diffère et pas forcément sa qualité. La notion de prélèvement obligatoire n’intègre pas certaines sommes qui sont pourtant qualifiées de prélèvements privés obligatoires (ex. Assurance automobile). On comprend bien les prélèvements aux Urssaf (personnes privées). 

     La notion de PIB est extrêmement floue. Le PIB a été calculé au milieu des années 1960. L’indicateur est approximatif. Chaque année, on ajoute une variation du PIB. Ce qui est en dessous de la barre du ratio PO/PIB est flou. Pour des raisons d’annonce politique, on peut avoir tendance à surévaluer ou sous-évaluer son PIB. Quand la Livre s’est fortement appréciée au passage à l’€, le PIB a été réévalué. L’Allemagne et la France ont tendance à surévaluer l’augmentation de leur PIB, car depuis le traité de Maastricht, il y a un seuil maximum théorique de déficit public de 60% du PIB. Certains sous évaluent le PIB. On gagne alors quelques deniers qui n’iront pas à l’UE. 

    B) Approche qualitative de la dépense publique 

     C’est une démarche qui vise à décrire les dépenses suivant leur type. 

     1) Une approche politique de la dépense publique 

     C’est l’étude de la répartition des sommes dans un budget de l’Etat. Pour les politistes, on peut distinguer des dépenses de régulation de l’ordre social et des dépenses d’intervention. Evidemment, les dépenses de régulation d’ordre social correspondent à un Etat gendarme. Les dépenses d’intervention à un Etat interventionniste. 

     a) Les dépenses de régulation de l’ordre social 

     - Les dépenses de régulation de l’ordre social : les dépenses pour la sécurité du citoyen, dite de sécurité extérieure (forces armées) ; les dépenses de sécurité intérieure.

     - Assurer la liberté et l’égalité : les dépenses de justice (cf. DDHC).

    - La décision publique : les dépenses liées aux pouvoirs publics.

     

     - Le financement de ces activités : la collecte des impôts et le paiement des dépenses. Au XIX siècle, les dépenses de régulation de l’ordre social sont mises en valeur, et correspondent à une organisation administrative (Ministère des Finances, Ministère de la Guerre, Ministère des Pouvoirs Publics, Ministère de l’Intérieur, Ministère de la Justice). Globalement, le gros poste budgétaire est la guerre (un peu plus de 30% du budget). C’est le budget ordinaire, au long de la monarchie et du XIX siècle. Quand on part en guerre ou lors d’une invasion, on passe à un budget extraordinaire, autre document budgétaire. Au XIX siècle, 35% des dépenses vont à la défense, 26% à la justice et à l’administration. À cela s’ajoute un service de la dette de 25% du montant du budget ordinaire. Une fois que l’on a assumé ces dépenses armées, activités régaliennes, service de la dette, on remarque que 13 points de budget sont consacrés à autre chose que l’armée, ce qui permet de montrer la relative faiblesse de l’intervention de ces budgets. Ces dépenses sont des subventions économiques ou actions économiques. Au XIX siècle, cela signifie entretien des canaux, et donc entretien de l’activité économique (les biens transitent par les canaux). À côté de ces dépenses dites de régulation de l’ordre social, on trouve d’autres types de dépenses : les dépenses d’intervention proprement dites. 

     b) Les dépenses d’intervention 

     Elles visent à organiser le développement de la société. Cela peut prendre plusieurs formes. Dans ces dépenses d’intervention, on va commencer par placer les dépenses de type protection sociale, mais aussi toute une série de dépenses à vocation plus strictement économique. Il s’agit d’intervenir dans le développement de l’activité économique, des activités culturelles. 

     Ces dépenses d’intervention, contrairement à ce que l’on pense, ne sont pas du tout un phénomène récent (cf. Rome antique : théâtres, arènes). Colbert, au XVII siècle, commence à penser le rôle de l’Etat au-delà de la simple régulation. Il créé les forêts domaniales qui n’ont qu’un seul objectif : il s’agit de planter au XVII siècles les chênes servant à construire la marine de guerre du XVIII siècle. Il créé aussi les grandes manufactures d’Etat (Sèvres, Les Gobelins…). L’intervention se maintient au XIX siècle, et on constate qu’entre 10 et 15% des sommes ne sont pas des dépenses de régulation d’ordre social mais correspondent à des dépenses d’intervention. La société tend à être façonnée. Au XIX siècle, c’est beaucoup d’économie, moins de social. 

    La grande période d’intervention est le XX siècle, et c’est avec la III République que va se développer l’interventionnisme dit social. Il s’agit de répondre aux aspirations des citoyens : l’aide aux vieillards, aux veuves, aux orphelins. À côté de cet interventionnisme social, le XIX siècle est aussi le développement de l’instruction publique. C’est sous la III République que sont adoptées les grandes lois relatives à l’instruction publique qui ne vont pas manquer de se traduire très rapidement dans les budgets. 

     À partir de la Seconde Guerre mondiale, et déjà dans l’entre deux-guerres, on assiste à une forme d’interventionnisme : l’interventionnisme économique recherchant une forme d’efficacité politique. En intervenant dans la vie économique, l’Etat va tenter d’être plus efficace dans son action ou dans la mise en œuvre de son programme d’action. Ex. Les nationalisations, politique de grands travaux d’infrastructures, constructions de chemins de fer (SNCF), politique de développements industriels automobiles (nationalisation des usines Renault, nationalisation sanction car production pour les Allemands). Si on observe à travers le budget de l’Etat le développement de l’interventionnisme, il faut citer : 

     Budget de l’Etat Ministères 1966 2002 Affaires étrangères 1,2% 1,36% Agr. Pêche 3,7% 1,92% Anciens Combattants 5,1% 1,36% Charges Communes 24,7% 19,39% Culture et communication 0,3% 0,98% Ecologie 0,29% Economie, finance, industrie 3,8% 5,42% Equipement, tourisme, mer 9% 7,66% (débudgétisation de dépenses d’équipements : une partie du budget sort de ce budget pour aller vers le départements; c’est un transfert, débudgétisations ascendantes ou descendantes). Intérieur 3,3% 7,18% Jeunesse, éducation nationale, recherche 17,4% 25,45% (regroupement de 3 postes…) Justice 0,7% 1,76% Outre-Mer 1,8% 0,4% (autonomie des collectivités territoriales) Services du Premier ministre 3,4% 0,58% Sport / 0,15% Travail, santé, solidarité 4,1% 12% = Budgets civils + Défense 22% 14% = Dépenses du budget général 

     On parle du périmètre de l’intervention de la dépense publique. Le périmètre d’intervention d’un budget désigne la matérialisation de l’action. Une dépense publique est une action mise en œuvre. 

     Pour les services du Premier ministre, il faut prendre en compte le périmètre. En 1966, les dépenses de la DGSE étaient globalisées au sein des services du Premier ministre, et ont été transférées aux armées. L’information passait avant par les services du Premier ministre. Les journaux officiels figuraient aussi dans le budget des services du Premier ministre. Très rapidement, ce sera un budget autonome. Le ministère de l’intérieur est aussi en charge de la décentralisation. La moitié de ses dépenses est transférée aux collectivités territoriales. La moitié du budget est décernée à ses dépenses. 

     Les charges communes : remboursement d’impôts, charges de la dette, budget des pouvoirs publics (du Parlement, de la présidence), pensions des fonctionnaires. La crise de l’intervention a lieu dans les années 1970-1980 (ou crise de l’interventionnisme). Cela désigne le fait qu’à partir du moment où une politique publique est prise en charge, son coût semble irrémédiablement porté à la charge des personnes publiques. Or, les demandes sociales se font plus présentes, et plus pressantes, ce qui conduit les personnes publiques à mettre en œuvre de nouvelles politiques publiques, et nous voilà entrés dans le cercle vicieux de la dépense publique. Plus l’Etat intervient, plus ça greffe son budget, plus les demandes sont fortes, plus l’Etat intervient… Le budget de la culture : on subventionne des activités culturelles, ou on créé des activités culturelles. Une fois que l’on a assumé les dépenses d’investissement, il faut bien mettre en œuvre la politique (embaucher des troupes, du personnel, prendre en charge les frais liés à l’entretien ou aux dépenses courantes…). La mise en œuvre d’une politique publique génère des dépenses d’investissements, puis des dépenses dites de fonctionnement au sein desquelles on distingue les dépenses de personnel et de fonctionnement courant (électricité…). L’effet indirect d’un investissement peut être énorme. 

     À vouloir ajouter les interventions les unes sur les autres, les pouvoirs publics au sens large sont arrivés à une situation qui est apparue comme une situation de crise. La matérialisation s’est observée comme la matérialisation du ratio PO/PIB (lorsque le ratio dépassait les 50%). On a alors commencé à penser que les pouvoirs publics devenaient tentaculaires, et que l’intervention devenait trop importante. Première solution évidente : supprimer les dépenses (une gendarmerie, un collège…), c’est-à-dire restreindre le périmètre d’intervention des dépenses publiques. Cette restriction n’est pas facile à mettre en oeuvre. On a commencé à envisager d’accroître l’efficacité de la dépense publique. C’est un concept générique qui existe depuis la Restauration (XIX siècle). On a commencé à créer des structures, comme la création en 1946 du comité d’évaluation du coût et du rendement des services publics. Dans les années 1960 va avoir lieu une grande révolution budgétaire que l’on a appelé la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB). Le but était d’accroître l’efficacité de la dépense publique de la décision à la réalisation grâce à des indicateurs d’activité de l’administration. Il s’agit de permettre de maintenir un niveau d’intervention tout en baissant le montant des dépenses. 

     2) Un regard économique sur la dépense publique 

     Les économistes ont une approche plus quantitative. Ils vont réintroduire une démarche qualitative. Ils nous transmettent des classifications qui sont censées traduire une forme d’utilité de la dépense. Il s’agit de traduire une utilité économique, qui complète une utilité politiste. Cette classification repose bien sur une distinction : les dépenses d’investissement, les dépenses de fonctionnement et les dépenses de transfert. Les concepts eux-mêmes peuvent être ambigus : ici, approche économique, puis termes comptables.

     - Les dépenses de fonctionnement : c’est le budget de fonctionnement des services publics. Il s’agit d’une organisation ou d’une personne privée. Quand on observe de manière qualitative le budget, on peut le répartir en 2 selon les économistes :

     - On a les dépenses de fonctionnement liées aux frais de personnels (salaires des agents de droit privé… ces dépenses sont sorties des dépenses de fonctionnement sur le plan juridique).

     - À côté, on trouve les achats de biens et de services. Ces dépenses sont difficiles à comprimer. Le gain de productivité devrait normalement permettre aux agents quels qu’ils soient avec le même salaire d’être plus productifs et donc devraient permettre de maintenir le même périmètre d’intervention avec moins d’agents. Si la productivité peut jouer dans le cadre de gros services mono tâche (service d’établissement de l’assiette de l’impôt), cela ne pourra pas forcément permettre d’économiser un agent, ce service étant déconcentré. Le périmètre de l’intervention ne reste jamais constant. Les agents sont en permanence contraints de se former à de nouvelles techniques, à utiliser de nouveaux matériaux. On constate que leur accroissement de productivité est souvent lié à un apprentissage de nouvelles tâches. Les autres dépenses de fonctionnement : certains hommes politiques et certains économistes prétendent que la baisse du coût de dépenses de fonctionnement devraient représenter des gisements d’économie. Ex. la baisse du coût des télécommunications. Cela aurait dû se répercuter par une baisse des télécommunications filaires dans l’administration, mais il y a eu l’apparition d’Internet, des téléphones mobiles… Les dépenses de fonctionnement représentaient 20% du budget en 1948, 29,5% en 1977, 33,5% en 2002. Ex. multiplication par 10 du nombre d’étudiants entre 1960 et 2000.

     - Les dépenses d’investissement sont de bonnes dépenses pour tous les économistes. C’est une dépense qui permet de générer de la productivité à moyen et long terme. C’est par exemple la construction d’une université, la construction d’un pont, d’un porte avion… Cette dépense est immédiatement injectée dans l’économie. En construisant une université, on fait fonctionner le BTP… Une dépense d’investissement va générer à moyen voire long terme le développement d’un secteur d’activité. Construire un pont relie deux zones géographiques, et développe les échanges entre ces zones. Ex. le tunnel sous la Manche. L’investissement peut être civil ou militaire. L’investissement peut prendre plusieurs formes matériellement. Cela signifie que l’investissement peut être directement pris en charge par une personne publique (quand l’Etat construit un porte avion, il prend en charge le montant total de l’investissement), mais il peut être pris en charge par plusieurs personnes différentes. La construction d’une autoroute peut être mise en œuvre par plusieurs entreprises, mais mise en charge par une collectivité territoriale. Dans le budget de nos personnes publiques, certaines dépenses apparaîtront comme des subventions (subventions d’investissement). L’ensemble de la dépense est mise en œuvre par l’Etat. Il peut aussi y avoir des investissements en capital (c’est le cas de l’Etat qui achète des actions d’entreprise et qui réalise un investissement en capital). 

     En 1972, les investissements de l’Etat représentaient 16% de la dépense, qui se répartissaient à égalité entre investissements civils et militaires. De nos jours, l’Etat investit 8% de ses dépenses ici encore réparties de manière homogène entre le civil et le militaire. 

     La charge publique est évaluée grâce au ratio PO/PIB. Les dépenses d’investissement viennent pallier l’incapacité des personnes privées à générer une infrastructure. Elle donne du travail, alimente le circuit économique, et développe l’activité économique dans une région donnée (ex. l’université forme des masses laborieuses) 

     c) Les dépenses de transfert 

     Ce sont des dépenses non consommées par la personne publique qui la met en œuvre (consommation au sens économique). Ex. la subvention. C’est une enveloppe attribuée par une personne publique (ou privée) à une autre personne publique ou privée et qui est affectée à une activité déterminée. Il y a des subventions d’investissement et des subventions de fonctionnement. Ex. « Ici, l’Etat investit pour votre avenir ». Le maître d’ouvrage est l’Etat, et toutes les collectivités ont intérêt à voir cette bretelle d’autoroute, cet équipement se réaliser. Elles subventionnent, et cette subvention au Ministère de l’Equipement sera classée parmi les dépenses de transfert des collectivités territoriales qui subventionnent l’Etat. C’est une dépense de transfert. Ces dépenses de transfert viennent combler des déficiences de financement propres. Le responsable d’une politique publique n’a pas forcément les moyens correspondant à la mise en œuvre de cette politique publique. Autre ex. le RMI est une dépense de la compétence des départements. Mis en œuvre par une loi de 1988. Ce RMI était auparavant supporté par l’Etat. Il s’agissait bien déjà d’une dépense de transfert. Juridiquement, ce n’était pas une subvention, mais économiquement, une subvention aux ménages les plus défavorisés. La gestion financière de cette subvention a été transférée, décentralisée juridiquement vers les départements, qui ont évidemment dit qu’ils ne pouvaient subventionner sans compensation. Les départements sont donc subventionnés par l’Etat. - Juridiquement, quand la somme quitte le budget de l’Etat vers les collectivités : c’est une subvention. - Quand elle quitte le département pour aller vers l’Etat, c’est une prestation. - Economiquement, les deux mouvements sont des subventions. Lire art. 1, 2, 3, 4, 5, 6 de la LOLF. 

    « Les recettes fiscales ou non fiscales de l'EtatLe budget européen : préparation, vote, exécution, contrôle »