Les différentes catégories d’actes administratifs unilatéraux

Les différents actes unilatéraux

Un acte administratif unilatéral peut se définir comme étant un acte de droit public (non législatif et non juridictionnel) destiné à régir le comportement d’une ou plusieurs personnes qui, tantôt étrangères tantôt associées à son édiction, n’en sont pas, juridiquement, les auteurs.

Sous-section 1 : Distinction entre acte administratif et acte de droit privé

Acte pris par une personne ≠ organiquement administrative dans l’exercice d’une activité ≠ matériellement administrative:

– Personne publique –> tâches de personnes privées

– Personne privée –> activité de personne publique

–> Question de la nature de l’acte.

1) Les actes administratifs des personnes privées :

Critère organique combiné au critère matériel –> analyse de l’activité liée à l’acte.

Des personnes privées ont mission de service public –> actes administratifs ?

A. L’exécution d’une mission de service public par une personne privée :

CE 20 décembre 1935 SOCIETE DES ETABLISSEMENTS VEZIA: les personnes privées peuvent gérer des services publics par le biais de contrats de concession.

==> Petite avancée dans la reconnaissance des activités d’utilité publique de personnes privées.

CE ass. 13 mai 1938 CAISSE PRIMAIRE AIDE ET PROTECTION: personnes peuvent gérer des services publics avec des actes unilatéraux.

==> Affirmation solennelle de la gestion de service public par une personne privée.

B. L’édiction d’actes administratifs unilatéraux par les personnes privées :

Les arrêts de 1935 et 1938 ont enclenché processus inéluctable :

– CE ass. 31 juillet 1942 MONPEURT: CE admet la recevabilité d’un REP contre une décision d’un comité d’organisation industrielle. Donc cette décision est forcément un acte administratif unilatéral. Le CE dit juste que le comité ≠ EP, mais ne dit pas que c’est une personne privée.

– CE ass. 2 avril 1943 BOUGUEN: recevabilité du REP contre une décision d’un ordre de médecins à l’égard d’un de ses membres. Encore une fois, aucune mention de la personne privée, seulement ≠ EP

– CE 28 juin 1946 MORAND:CE –> une personne privée gérant un service public peut prendre des actes administratifs susceptibles de REP.

Ces 3 arrêts marquent possibilité pour personne privée de prendre des actes unilatéraux. Cas possibles ne varient pas selon l’organe mais selon le service public (SPA/SPIC).

1. Les personnes privées gérant un SPA :

CE section 13 janvier 1951 MAGNIER: une personne privée chargée d’un SPA possède des prérogatives de puissance publique –> peut prendre des actes administratifs unilatéraux.

CE section 13 octobre 1978 ADACEA DU DEPARTEMENT DU RHÔNE: si la personne n’a pas de prérogatives de puissance publique –> ne peut pas édicter d’acte administratif.

Pour que l’acte soit un acte administratif unilatéral, il faut que la personne privée ait exercé ses prérogatives de puissance publique dans la décision en question.

Ex de prérogative exorbitante : monopole de droit, obligation d’adhésion…

Ex de personnes privées édictant des actes administratifs : fédérations sportives agréées, fédérations de chasseurs, ordres professionnels, organismes locaux de sécurité sociale…

2. Les personnes privées gérant un SPIC :

Jurisprudence plus stricte: TC 15 janvier 1968 EPOUX BARBIER: une personne privée ne peut prendre des actes administratifs unilatéraux que quand elle organise le service public (industriel et commercial) qui lui est confié.

–> Décisions individuelles restent de droit privé.

2) Les actes de droit privé des personnes publiques :

Deux cas : personne publique gère un SPIC, ou personne publique gère son domaine privé.

Sous-section 2 : Actes administratifs décisoires et non décisoires

Tous les actes administratifs unilatéraux ne déploient pas forcément d’effets de droit.

Si l’acte n’est pas normatif (≠ effet de droit) –> pas susceptible de REP.

1) Les actes administratifs décisoires :

Norme = manifestation de volonté destinée à produire des effets de droit.

–> Terme trop général, le terme de décision est mieux.

A. La notion de décision :

Les actes administratifs décisoires forment une catégorie au sein des actes administratifs unilatéraux.

Le terme décision évoque 2 choses :

– Acte unilatéral

– Acte déployant des effets de droit

Décision ≈ commandement.

1. L’expression d’un commandement :

Acte administratif unilatéral : acte émanant d’une ou plusieurs personnes et dont les effets de droit s’adressent à des personnes ≠ auteurs –> acte décisoire.

Critère de l’impérativité: s’impose aux tiers. Si l’acte n’impose rien, il reste unilatéral dans sa forme mais ≠ dans le contenu (non décisoire).

2. L’objet du commandement :

Objet peut viser plusieurs choses :

– Effet positif: on ajoute quelque chose à l’ordonnancement juridique

– Effet négatif: on retranche quelque chose (effets positif et négatif peuvent se combiner)

– Effet neutre:choix de ne rien changer.

Terme exécutoire: utilisé par le CE dans arrêt Huglo notamment. Mais terme peu clair par rapport à décisoire, car il a 3 sens :

– Acte unilatéral déployant des effets de droit sur les tiers (arrêt Huglo)

– Acte susceptible d’exécution forcée

– Actes des collectivités décentralisées sont exécutoires dès qu’ils sont transmis aux autorités = entrent en vigueur.

B. La diversité des décisions administratives :

Droit administratif est peu formaliste. Regarde contenu de l’acte pour identifier sa vraie nature. Non seulement les actes mais aussi les gestes et paroles peuvent être des décisions. Enfin écoulement du temps peut faire apparaitre une décision.

Ce qui compte dans l’analyse du juge est la volonté de l’auteur de l’acte.

Inversement, des actes ayant l’apparence formelle de décisions peuvent être considérés comme non décisoires.

Juge accepte parfois qu’on n’utilise pas l’enveloppe formelle légalement prévue.

Ex1 : décision suppose arrêté ministériel, mais cela peut se faire par décret, du moment que figure la signature du/des ministre(s) qui auraient du prendre l’arrêté. Mais si texte prévoit décret, arrêté ministériel ne suffit pas (décret > arrêté).

Ex2 : clauses réglementaires dans contrats.

C. Caractère décisoire et recevabilité du recours :

Si acte unilatéral ≠ décision administrative –> pas de recours possible. Règles de procédure s’imposent quand même.

On trouve aussi des actes décisoiresnon susceptibles de recours.

La recevabilité dépend de la question de savoir si la décision fait grief = intensité de l’impact de la décision en cause sur l’ordonnancement juridique. Sont écartées les décisions qui affectent peu l’ordre.

Il y a deux types de décisions qui ne font pas grief.

1. Les actes préparatoires :

Acte préparatoire: acte pris au cours du processus d’élaboration de préparation d’une décision.

Parmi ces actes, certains ≠ décisions. Ne font qu’éclairer la décision.

Ex : étude, rapport, enquête.

Expropriation pour cause d’utilité publique: garanties –> procédure minutieuse : enquête publique pour apprécier utilité de l’expropriation, ouverte par un arrêté d’ouverture publique (c’est une décision). Mais ces actes ne font pas grief –> irrecevabilité. Plus satisfaisant de contester la décision finale d’expropriation de toute façon.

Possibilité de contestation des actes préparatoires : exception d’illégalité.

Parfois juge accepte recours direct :

– Refus d’acte préparatoire: autorité administrative refuse de prendre acte –> refuse décision finale –> contestabilité.

– Acte préparatoire déploie des effets GRAVES et IMMEDIATS: CE 19 mai 1999 REGION DU LIMOUSIN (gouvernement avait plafonné subventions de région sans les fixer).

Le préfet est recevable pour déférer au juge administratif les délibérations des organes délibérants de la collectivité locale, même si elles ne contiennent que des actes préparatoires –> enveloppe formelle prévaut.

2. Les mesures d’ordre intérieur :

Ce sont des décisions, mais qui ne font pas grief. –> Totale immunité juridictionnelle, car contenu très réduit (faible portée même pour destinataires). «De l’infime le juge ne se soucie pas».

Mesures portent souvent sur école, armée, prison.

Avant 1995 : CE –> conception large défavorable aux recours. Mais CE ass. 17 février 1995 HARDOUIN et MARIE –> changement d’orientation, critères des mesures non contestables :

– Mesure n’affecte pas ou peu les libertés

– Mesure de faible gravité

– Mesure n’ayant pas de conséquence juridique sur la situation ultérieure de l’intéressé.

Appréciation au cas par cas. Fort recul des mesures d’ordre intérieur.

Question : recours de fonctionnaires/syndicats contre mesures de leur supérieur. Principe : dans la fonction publique, obéissance hiérarchique –> recevabilité quand mesure affecte gravement la situation des agents (statut, prérogatives, responsabilités, rémunération).

2) Les actes administratifs non décisoires :

Il ne faut pas s’arrêter à la forme –> certains actes sont décisoires malgré leur nom.

A. Les circulaires :

= acte administratif unilatéral mais ≠ décision –> n’affecte pas ordre juridique. Acte qui expose, commente un texte pour indiquer aux subordonnés la manière dont il faut l’appliquer.

Mais souvent, subordonnés se sentent plus liés par circulaire que par 1^er acte, et opposent circulaire aux administrés –> tentation de contestation. Recours recevable seulement si la circulaire est décisoire.

CE ass. 29 janvier 1954 NOTRE DAME DU KREISKER: la circulaire est contestable si elle ajoute une nouvelle norme (appréciation du contenu par le juge). Distinction entre circulaire réglementaire et circulaire interprétative.

Problème : décision n’ajoute pas forcément, peut maintenir ou retrancher. Jurisprudence restrictive.

==> CE section 18 décembre 2002 MME DUVIGNERES: c’est le critère de l’impérativité qui vaut pour savoir si la circulaire est susceptible de recours.

Incompétence de l’auteur est souvent vice de légalité avéré du coup (ex : ministre ≠ pouvoir réglementaire), ou erreur de droit.

B. Les directives :

Directive interne = directive administrative = directive « crédit foncier de France » ≠ directive européenne.

Directive: acte unilatéral par lequel une autorité administrative dépourvue du pouvoir réglementaire définit les orientations générales pour assurer la cohérence des décisions prises dans un domaine déterminé par ses subordonnés.

Acte hybride, qui contient des dispositions décisoires et d’autres non –> statut juridique hybride aussi.

Une directivepeut être un acte réglementaire.

CE 23 mai 1969 DISTILLERIE BRABANT: ministres ≠ pouvoir réglementaire général

CE section 11 décembre 1970 CREDIT FONCIER DE FRANCE: ministres peuvent prendre des directives (actes quasi-réglementaires).

Directive n’impose rien aux subordonnés, c’est un avis, une orientation, un conseil. Aucune impérativité. Illustration du caractère hybride :

– Eléments ≈ décision –> subordonnés peuvent sefonder sur la directive. Administrés peuvent aussi revendiquer le bénéfice de la directive

– Eléments ≠ décisoires : directive ne lie pas les subordonnés

–> Reflet au contentieux: directive n’est pas contestable par voie d’action. Par contre, on peut alléguer illégalité par voie d’exception.

C. Les autres actes non décisoires :

Droit administratif définit toujours le caractère décisoire en fonction du contenu.

1. Les vœux :

Formulé par l’administration. ≠ Décision administrative –> ≠ susceptible de recours.

MAIS parfois éléments décisoires dans vœu.

CE section 29 décembre 1997 SARL ENLEM: préfet peut déférer au juge administratif toutes les délibérations des organes délibérants –> MEME LES VŒUX. Mais il ne peut invoquer que des vices de légalité externe.

2. Les avis :

Le plus souvent émis par autorités collégiales. Avis parfois imposé par les textes.

Avis obligatoire: avis qui ne lie pas l’autorité, mais celle-ci est obligée de le solliciter.

Deux types :

– Avis simple: autorité n’est pas liée par cet avis –> en principe non décisoire. Avis simple peut être obligatoire –> ex : CE = organe consultatif. Quand sa consultation pour un décret est obligatoire, le fait de ne pas avoir demandé l’avis entache le décret d’incompétence.

– Avis conforme: autorité est liée –> autorité a liberté réduite.

3. Les mises en demeure :

Mise en demeure: l’administration enjoint à quelqu’un de respecter un texte en vigueur. C’est un acte comminatoire.

Décisoire ? Acte ne crée rien de nouveau, rappelle règles préexistantes. Comme mise en demeure, sans effet, est souvent suivie d’une décision administrative, on pourrait l’envisager comme acte préparatoire. Jurisprudence hésitante :

– Mise en demeure s’inscrit dans une procédure –> acte préparatoire non susceptible de recours

– Mise en demeure hors d’une procédure –> caractère décisoire permettant contestation(CE 25 janvier 1991 CONFEDERATION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES CATHOLIQUES).

Sous-section 3 : Les catégories de décision administrative

1) Les deux catégories de décisions

A. Opposition fondamentale entre acte réglementaire et non réglementaire

1. L’acte réglementaire

Acte réglementaire –> généralité de la norme posée. Objet de la norme est prévu a priori, indépendamment de la personnalité des destinataires.

Acte réglementaire général et impersonnel? C’est vrai, mais :

– Le caractère général n’est pas essentiel –> une seule personne est peut-être détentrice de la qualité visée par l’acte réglementaire

Ex : statut de l’architecte en chef du Sénat

– Le caractère impersonnel n’est pas automatique.

Ex :délégation de signature: acte par lequel l’autorité titulaire d’un pouvoir de décision donne à un subordonné le pouvoir de signer à sa place. Caractère personnel, mais acte réglementaire –> acte général, fait pour l’organisation du service public ( –> réglementaire).

2. L’acte non réglementaire :

Norme posée applique à un cas particulier une norme préexistante.

Acte non réglementaire pas forcément personnel –> peut être impersonnel = s’appliquer à un nombre indéterminé de personnes.

==> Permet distinction entre acte non réglementaire et acte individuel.

B. Les conséquences de la distinction :

2) Les deux catégories de décisions non réglementaires :

Jusqu’aux années 1960 : 2 catégories –> décisions réglementaires et décisions individuelles.

Aujourd’hui : fini. Jurisprudence –> certains actes ne sont ni réglementaires ni individuels.

Actes non réglementaires :

– Acte individuel

– Décision d’espèce / acte particulier

A. Acte individuel :

Acte individuel: s’adresse à un individu nommément désigné. Portée particulière : déploie des effets personnels.

Analyse qualitative (≠ quantitative) –> acte peut viser plusieurs personnes du moment qu’elles sont nommées.

B. Décision d’espèce ou acte particulier :

Acte pose norme particulière sans viser un individu précis (on ne sait pas encore qui sera visé).

Dans ce cas, CE se contente de dire que l’acte n’est ni individuel ni réglementaire.

Ex : DUP –> déclare que l’expropriation est d’utilité publique, mais on ne sait pas encore qui sera exproprié

Ex : décision modifiant les circonscriptions électorales

Régime juridique hybride: caractère réglementaire (impersonnel) mais dans la catégorie des actes non réglementaires. Conséquence :

– Publicité ≈ réglementaire –> publicité générale

– Exception d’illégalité ≈ non réglementaire –> limité au caractère définitif