• Les différentes catégories de collectivités territoriales

    Les structures territoriales françaises

    - le territoire institutionnalisé (découpage en collectivités territoriales) appelle plusieurs interrogations

    • - est-il en conformité avec les réalités sociologiques ?
    • - est-il adapté à la modernisation des collectivités territoriales ?
    • - est-il en adéquation avec la préoccupation de représentativité des habitants ?

    - le problème du "mille-feuilles administratif" a été attaqué de front par la loi 16 déc. 2010

    • - la réforme de simplification/clarification du paysage institutionnel a été abrogé en 2014
    • - la loi 16 janv. 2015 vient simplifier les régions

    - l'état des lieux permet de mettre en relief la complexité/l'immobilisme de l'organisation territoriale

     

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    Le cours Droit des collectivités territoriales est divisé en plusieurs chapitres :

    Définition des collectivités territoriales  -  Les différentes catégories de collectivités territoriales  -  Les compétences des collectivités territoriales  -  Le principe de libre administration des collectivités locales  -  L'intercommunalité  -  La démocratie dans les collectivités territoriales  -  Fiscalité des collectivités territoriales

     Ce cours a été rédigé avant la loi "NOTRe" du 7 aout 2015. Voici un résumé de l'apport de cette loi. Résumé issu du site : http://www.lcp.fr/actualites/pedago-reforme-territoriale-ce-que-contient-la-loi-notre

    La loi donne davantage de compétences aux 13 nouvelles grandes régions ainsi qu'aux intercommunalités. Mais il ne supprime pas l'échelon départemental, comme cela avait été un temps annoncé.

    1 - Fin de la clause de compétence générale pour les régions et les départements

    En supprimant la clause de compétence générale pour les régions et département (mais en le conservant pour la commune), le gouvernement entend donc définir strictement les attributions de chaque collectivité (communes, départements, intercommunalités, régions, métropoles...).

    2 - Les départements finalement maintenus

    Initialement, la réforme territoriale devait en finir avec le "mille-feuille territorial" : le gouvernement comptait simplifier l'organisation de la France, partagée entre 36.000 communes, des départements, des régions, des intercommunalités, des métropoles...

     

    L'objectif était donc de rendre l'ensemble plus clair. Une première étape a été franchie à la fin de l'année 2014, avec la création de 13 grandes régions (au lieu de 22 plus petites). La deuxième étape devait être la suppression des départements. Mais finalement, ça n'a pas eu lieu.Ils garderont la gestion des collèges et de la voirie. Ils pourront également accompagner financièrement des filières agricoles locales dans le cadre d'une convention avec la région et ils peuvent intervenir dans le domaine du développement économique jusqu'au 31 décembre 2016. Par la suite, cette compétence sera gérée par les nouvelles régions.

    3 - Les régions renforcées

     

     Le gouvernement entend faire des régions - passées de 22 à 13 lors du second volet de la réforme en 2014 - le principal gestionnaire des territoires. Elles seront notamment chargées du développement économique, des transports, du tourisme et gèreront, comme c'est déjà le cas aujourd'hui, les lycées.
    Le transport scolaire sera pris en charge par les régions à partir de la rentrée scolaire de septembre 2017. Le transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires continuera d'être géré par les départements.

     

    Elles auront aussi compétence sur "l'accès au logement", au même titre que les départements et les intercommunalités. Les régions volontaires pourront jouer un rôle de coordination en matière d'emploi pendant une phase expérimentale de trois ans, sans toutefois toucher aux prérogatives de Pôle emploi.

     

    4 - Les communes poussées à se regrouper dans des intercommunalités plus grandes

     

     Les intercommunalités sont les formes de coopération existant entre plusieurs communes. Ainsi, plusieurs villes et villages peuvent décider de s'associer pour gérer en commun certaines compétences, comme le ramassage des ordures ménagères ou la réalisation d'équipements très onéreux.

     

    Le gouvernement veut réduire leur nombre. La loi NOTRe prévoit donc qu'une intercommunalité devra réunir au moins 20.000 habitants pour pouvoir être créée (contre 5.000 auparavant). Mais plusieurs exceptions ont été mises en place : dans certaines zones peu peuplées, comme en montagne par exemple, les intercommunalités pourront garder un seuil minimal de 5.000 habitants. Celles issues d'une fusion récente pourront bénéficier d'une dérogation.

     

    Les conseillers des intercommunalités seront élus au suffrage universel direct. Sont concernés les organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des communautés de communes. Une nouvelle loi devra préciser les modalités de cette élection avant le 1er janvier 2017.

     

    Quelles compétences pour les intercommunalités ?
    D'ici à la fin 2017, la gestion de l'eau leur sera transférée. Les communautés de communes et agglomérations auront compétence pour gérer les déchets ménagers.

     

    5 - Métropoles : le Grand Paris diminué

     

    Le premier volet de la réforme territoriale a créé à partir du 1er janvier 2015 les métropoles de Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse. Elles s'ajoutent aux métropoles du Grand Paris et d'Aix-Marseille, qui seront créées au 1er janvier 2016 et disposeront d'un statut particulier.

     

    Ces nouvelles intercommunalités seront compétentes en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, de politique locale de l’habitat, de politique de la ville, de gestion des services d’intérêt collectif et de protection de l’environnement.

     

    Les pouvoirs du Grand Paris réduits
    _
     Cette métropole regroupera au 1er janvier 2016 la capitale et les départements de la petite couronne. Elle devait au départ remplacer toutes les intercommunalités déjà existantes sur ce territoire et récupérer leurs ressources fiscales. Le Grand Paris devait également disposer de larges compétences en matière de logement.

     

    Le projet de loi NOTRe crée finalement un échelon supplémentaire, les établissements publics territoriaux, qui disposeront de ressources fiscales jusqu'à fin 2020 et pourront élaborer les plans locaux d'urbanisme (PLU). Mais ces derniers seront toutefois soumis à "l'avis conforme" de la métropole qui pourra donc s'y opposer.

     

    Les autres mesures

     

    Des aides accrues pour les collectivités qui ont eu recours à des emprunts toxiques. Elles pourront être versées aux collectivités locales ayant contracté des emprunts à risque, dits "toxiques", en raison de la flambée du franc suisse. Le plafond de ces aides, actuellement fixées à 45 % du montant des indemnités de remboursement anticipé dues, est relevé à 75%.

    Une collectivité territoriale unique pour la Corse.

     

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    Section 1 => l'état des lieux des collectivités françaises

    - communes/départements institués en 1789, régions en 1982, Intercommunalité dans les 1990's

    - superposition inadaptée aux besoins de la société actuelle (trop nombreuses/petites)

    - système administratif alourdi, action publique entravée 

     

    Paragraphe 1 => la superposition des échelons administratifs

    A/ Présentation catégories de collectivités territoriales

    - la commune se différencie par son poids historique (14e/16e)

    • - la Constituante de 1789 a transformé les paroisses/communautés en municipalité
    • - loi 14 et 22 déc. 1789 dote les municipalité d'un statut uniforme (égalité)
    • - leur régime est issu de la loi 5 avril 1884
    • - la loi 2 mars 1982 vient doter les communes de compétences uniformes/identiques
    • - la gestion communale semble trouver son salut dans l'Intercommunalité

     

    - le département a été créé par la loi 22 déc. 1789 et 8 janvier 1790

     

    • - renforcé par l'institution du préfet en 1800
    • - la solidarité départementale s'est forgée au cours du 19e (construction d'écoles, de canaux...)
    • - loi 10 août 1871 accorde la personnalité morale et l'élection du conseil délibérant
    • - son action de péréquation des communes vient renforcer son enracinement
    • - la loi 1982 confirme leur vocation solidaire à l'égard des communes/personnes
    • - la construction européenne dans les 90's vient contester leur pertinence
    • - l'Acte II  vient finalement renforcer les compétences départementales
    • - la loi 16 déc. 2010 envisageait un rapprochement du département avec la région

    - abrogée : le département reste un échelon décentralisé

    - la loi NOTR vient réduire ses compétences

     

    - si l’intercommunalité se renforce comme fédération de commune, le département serait amoindri

     

    - la région est d'abord apparue comme un échelon déconcentré dans les 50's (planification éco)

    • - réforme 1964 institue le Préfet de région (Préfet du département chef-lieu)
    • - référendum de 1969 échoue à la transformer en échelon décentralisé
    • - loi 5 juillet 1972 en fait un EP territorial administré par un conseil régional
    • - loi 2 mars 1982 la transforme en collectivité de plein exercice

    - compétence générale reconnue, chargée du développement éco

    - l'exécutif est désormais élu (mais élections en 1986)

     

    • - l'Etat se méfie de l'importance politique que peut prendre la région

    - Thouret (constituant révolutionnaire) : "l'Etat à tout à redouter d'une douzaine de gros dogues, mais rien à craindre d'une centaine de roquets !"

    • - les régions sont efficaces en matière de formation professionnelle, développement éco
    • - Acte II (2003/2004) est moins régionalisateur
    • - loi 16 déc. 2010 (abrogée) liait l'avenir de la région à celui des départements
    • - loi MAPTAM, loi 16 janv. 2015 et loi NOTR renforcent les compétences des régions

     

    B/ Appréciation générale

    - depuis la loi 2 mars 1982, 2 échelons intermédiaires entre les communes et l'Etat + Intercommunalité

    - avec le recul, elle apparaît comme celle ayant eu les conséquences les plus importantes

    - sur la complexité des compétences et la lourdeur l'action publique

    - sur la multiplication des financements croisés et la concurrence entre collectivités territoriales

    - sur l'encombrement du contrôle de légalité et le coût de la décentralisation

     

    Paragraphe 2 => L'inadaptation des collectivités territoriales françaises 

    - les découpages opérés à la fin du 19e et au 20e ne sont plus en adéquation avec les réalités

     

    A/ Les causes de l'inadaptation territoriale

    - mutations contemporaines depuis la fin de la seconde guerre mondiale et les 30 glorieuses

    - urbanisation, péri-urbanisation et désertification rurale

    - 20 % du territoire concentre 80 % de la population et 70 % des richesses

    - les petites communes doivent se réunir assurer leurs missions

    - les agglomération urbaines réunissent plusieurs entités distinctes

    - les ressorts de développement

    - le développement repose désormais sur la capacité d'innovation et d'adaptation

    - la gestion du territoire local nécessite une coordination entre les acteurs

    - la construction de l'UE et la mondialisation

    - poussent à la constitution de grands ensembles (agglomération/métropôles)

    - l'objectif est d'avoir une place internationale ou régionale

     

    B/ Les handicaps liés à l'inadaptation territoriale de la France

     

    - alourdit les coûts/le fonctionnement, multiplie les irrationalités éco/financières/fiscales

     

    Section 2 => les laborieux efforts de simplification 

    - au niveau communal, le problème semble en passe d'être résolu par les Intercommunalité à Fiscalité Propre

    - au niveau intermédiaire, les évolutions pour réorganiser sont hésitantes

     

    Paragraphe 1 => l'évolution hésitante à l'échelon intermédiaire

     

    • - les 90’s ont remis en cause la pertinence des départements, mais ils sont maintenus
    • - la loi du 16 déc. 2010 est la première à envisager de façon volontariste la réorganisation
    • - la loi du 16 janv. 2015 est la première à imposer une formule véritablement simplificatrice

     

    A/ Les formules légales laissées à l’initiative des collectivités territoriales

    - la loi 2010 prévoyait la création d'un pôle département-région composé de conseillers territoriaux

    - la nouvelle majorité élue en 2012 abroge cette réforme et rénove le mode d’élection

    - loi 2010 prévoyait des procédures permettant de faire évoluer les découpages

    - modifiées par la loi MAPTAM, souvent soumises à consultation des populations

    - les trois premières nécessitent la majorité absolue et la participation d'1/4 des inscrits

    - regroupement par fusion de plusieurs départements ou de régions

    - modification des limites régionales à la demande d'un département et de 2 régions

     - la fusion d'une région et des départements la composant (Collectivité Territoriale à statut particulier)

     - la création d'un pôle métropolitain fédérant plusieurs Intercommunalité à fiscalité propre

     - la loi 2010 visait des Intercommunalité limitrophes ou non

     - loi MAPTAM  l'étend à des "pôles d'équilibre territorial rural" contigus

     

    B/ les formules simplificatrices imposées à l'Etat

     - volonté du gouvernement de réorganiser la carte des départements/régions depuis avril 2014

     

    1. L'évolution envisageable de la carte des départements

     - la suppression des départements vers 2020 semble abandonnée et nécessiterait une révision

     - la suppression des conseillers départements ou de quelques départements est à envisager

     - la loi peut amputer des départements pour créer des métropoles

     - loi MAPTAM 27 janv. 2014 crée la métropole de Lyon

     - des départements peuvent fusionner avec leur région

     - l'existence de départements ruraux reste pertinente

     

    2. La simplification de la carte des régions

     - loi 16 janv. 2015 prévoit 13 régions métropolitaines à compter du 1er janv. 2016

     - idée apparue en avril 2014, procédure basée sur le volontariat envisagée

     - en absence de concertation, une loi serait intervenue au plus tard le 1er janv. 2017

     - en juin 2014, le président de la République dévoile une carte de 14 régions métropolitaines

     - hostilité du Sénat qui adopte en octobre une carte de 15 régions

     - Picardie et Pas-de-Calais séparés

     - Assemblée Nationale organise une carte de 13 régions

     - Picardie et Pas-de-Calais regroupés

     - une commission mixte paritaire ne parvient pas à un accord

     - Assemblée Nationale adopte finalement la carte des 13 régions

     - la loi est promulguée en janvier 2015 avec l'accord du Conseil Constitutionnel

     - 13 régions métropolitaines sans modification des départements

     - Picardie et Pas-de-Calais

     - Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon

     - Aquitaine fusionne avec le Limousin et le Poitou-Charentes

     - Auvergne avec Rhône-Alpes 

     - Bourgogne et Franche-Comté 

     - Basse et Haute Normandie

     - Bretagne, Centre, Corse, Île de France, Pays de Loire et PACA

     - chef-lieu fixé par décret avant le 31 avril pour les élections

     - élections régionales les 6 et 13 décembre 2015

     - chef-lieu définitivement fixé en juillet 2016

     - les préfectures régionales seront déterminées selon une procédure fixée le 22 avril 2015

     - le droit d’option départemental (changement de région) exigera la majorité des 3/5 de

     - l'assemblée départementale

     - des assemblées régionales des régions d'origine et d'accueil

     

    - l'intérêt du regroupement semble porter sur des économies, mais motif sujet à discussion

     - le regroupement permettra à des régions de gagner en poids économique

     - Aquitaine : 1er terroir viticole d'Europe, 1er bassin agricole ou filière bois, 2e aéronautique

     - la métropole régionale sera un vecteur de développement pour les centres urbains

     - la régionalisation suppose un renforcement des compétences (loi NOTR) et des moyens financiers

    contexte d'économies recherchées par l'Etat suivant les instructions de l'Europe

     - régions essentiellement dépendantes des subventions de l'Etat

     - les conseils municipaux sont inévitablement amenés à augmenter les impôts

     - malgré l'apparence globale d'immobilisme, la recomposition des structures est engagée

     

    Paragraphe 2 => l'essor de l'intercommunalité à fiscalité propre

    L’expression intercommunalité désigne les différentes formes de coopération existant entre les communes.

     Le regroupement de communes au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI ) peut répondre à deux objectifs très différents :

     

    • la gestion commune de certains services publics locaux (ramassage des ordures ménagères, transports urbains...) ou la réalisation d’équipements locaux, de manière à mieux répartir les coûts et à profiter d’économies d’échelle. Dans ce cas, les communes recherchent une forme de coopération intercommunale relativement souple ou « associative » ;
    • la conduite collective de projets de développement local. En faisant ce choix, les communes optent pour une forme de coopération plus intégrée ou « fédérative ».

     

    La première forme de coopération correspond à une intercommunalité de gestion, tandis que la seconde est une intercommunalité de projet.

    La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a modifié le paysage de l’intercommunalité, notamment s’agissant des métropoles.

     

    La loi NOTRe du 7 août 2015 a prolongé ce mouvement en faveur de l’intercommunalité à fiscalité propre, élargissant les seuils et les compétences obligatoires de ces intercommunalités, laissant toutefois une place importante aux communes au sein de ce qui est appelé le "bloc communal", notamment en matière démocratique.

     

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