• Les différents régimes politiques : présidentiel, parlementaire, d'assemblée

    LES RÉGIMES POLITIQUES FONDÉS SUR LA SÉPARATION DES POUVOIRS 

      Le droit constitutionnel classique a l'habitude de rejeter dans les ténèbres extérieures les régimes qui ne sont pas fondés sur la séparation. Et la séparation étant retenue, d'expliquer que cette théorie a donné naissance historiquement à 3 grandes formes de régime : le régime présidentiel  -  le régime d'assemblée  -  le régime parlementaire

    Colliard croit en réalité qu'il faut distinguer ce qu'il appellera « les constructions conscientes », c'est-à-dire celles qui ont été faites à partir de rien, avec l'idée d'appliquer la théorie de la séparation, et c'est le régime présidentiel d'une part et le régime d'assemblée. Le deuxième paragraphe sera consacré au problème spécifique du régime parlementaire, d'autant que c'est le modèle assez général (15 des pays de l'Europe des 15 et 24 de l'Europe des 25). Enfin on se demandera dans un 3eme paragraphe ce qu'il en est aujourd'hui de cette séparation des pouvoirs : les temps modernes n'amènent ils pas à une tendance à la réunion ?

    §I. Les constructions conscientes

    Sont celles organisées d'après la théorie de la séparation, de façon voulue et délibérée, et dans cette catégorie il y a 2 types : le régime présidentiel et le régime d'assemblée

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    A. Le régime présidentiel

    Le prototype en est évidemment la constitution des USA de 1787 et en France la Seconde République, même si l'on peut soutenir de façon paradoxale que la constitution monarchique de 1791 est un peu présidentiel (même si il y a un roi)/

    L'idée centrale est une séparation rigide dans l'origine de chacun des 2 grands pouvoirs et dans la sphère d'action de chacun de ces 2 pouvoirs. Et finalement ils ne se rencontrent que pour s'arrêter : le pouvoir arrête le pouvoir, et parviennent ainsi à la modération.

    Séparés dans leur origine, cela veut dire que le président sera élu du peuple (car il ne peut être élu du législatif sans quoi l'un des pouvoir donnerait naissance à l'autre ce qui éliminerai la théorie dès le départ) au suffrage universel (direct ou indirect). En tout cas il ne peut pas être élu par le parlement.

    Et a coté le congrès aux USA, l'assemblé nationale en France, élus eux aussi. Ils sont donc séparés dans leur vie.

     

    Ils sont séparés dans leur vie : aucun des 2 pouvoirs ne peut renvoyer l'autre. L'assemblée ne peut pas être dissoute, le président ne peut être renvoyé. Il y a cela dit l'éventuelle procédure de l'empeachment pour faute pénale et non pour faute politique. Ces 2 pouvoirs sont sur le même pied, chacun à sa légitimité, et chacun ne peut renverser l'autre : ils sont condamnés à s'entendre.

     

    Le président s'entoure de collaborateurs (secrétaires, ministres). Le président prend des décisions mais elles peuvent être arrêtées par le congrès si par exemple il ne vote pas les crédits nécessaires à leur mise en œuvre. Le congrès vote des lois mais ces lois peuvent être arrêtées par le président s'il y met son veto. C'est le système de « checks and balances », c'est-à-dire de verrous et de contrepoids. S'ajoute aussi aux USA le fédéralisme, c'est-à-dire une autre limitation du pouvoir.

     

    Finalement ce système oblige à ce que 2 pouvoirs différents ne peuvent tenir que s'il n'y a pas d'opposition absolue entre les 2. On pourrait soutenir qu'une séparation rigide des pouvoirs nécessite un système de partis politiques souples. Il faut donc qu'il y ait cette fluidité, sans quoi il y a ce risque de blocage. Ce blocage a donné lieu à la fin de la deuxième République en France ou bien coup d'Etat au chili à l'automne 1973.

     

    C'est donc un système qui a un peu de mal à fonctionner parce qu'il suppose de la part des acteurs un peu de souplesse. De ce fait c'est un système assez rare et qui finalement n'a jamais prit pieds en Europe. Le seul cas en Europe est celui de chypre. Finalement les seuls exemples en dehors des USA sont les pays d'Amérique Latine, par contagion du voisin américain. Ces systèmes présidentiels ont plus ou moins bien fonctionnés et ont connu plusieurs coups d'Etat. Aujourd'hui, ça fonctionne plutôt pas mal parce que l'exigence démocratique en Amérique Latine s'est développée, et un coup d'Etat militaire est beaucoup plus mal vu qu'il y a 20 ou 30 ans.

    Dans la réalité le seul exemple convaincant est celui des USA.

    Le cours complet de droit constitutionnel est divisé en plusieurs parties :

     

    B. Le régime d'assemblée

    Ce régime est encore conventionnel par référence à la période de la convention en France (1792-1795) ou il est dit encore directorial (par référence à la période du directoire en France qui va suivre la convention) ou par l'exemple suisse, puisse qu'elle emploie explicitement dans sa constitution ce terme de « directorial ». Ce système était a priori exclu par Montesquieu (cf. supra, Esprit des lois Livre 11, Chapitre 6). « S'il n'y avait point de monarque et que … (…) ».

    Le régime directorial signifie que l'exécutif est confié à un comité de l'assemblée. La conception de Montesquieu est balayée lorsque le principe démocratique triomphe. Puisque l'assemblée est une délégation du peuple, elle délègue à son tour, et cela parait extrêmement démocratique. Quand il y a ce triomphe du principe démocratique, on revient à cette combinaison a priori exclue. Il y a dans ce régime là une séparation dans les fonctions (ceux qui votent la loi) et ceux qui l'appliquent (le directoire, le Comité de Salut Public). Il n'y a pas de séparation dans l'origine. Le collectif est un comité élu de l'assemblée qui applique les lois que celles-ci votent. On peut se demander si cette fonction n'est pas illusoire. Est-on vraiment un pouvoir quand on a pour unique fonction d'appliquer ce que les autres ont décidé ?

     

    Dans ce système, il n'y a pas de conflit possible entre els 2 pouvoirs : le comité issu de l'assemblée est chargé seulement d'exécuter, il n'a pas à être en désaccord. Parallèlement, il n'a aucune vocation à dissoudre l'assemblée, vu que ce serait marquer un désaccord que de la dissoudre. Ce système est dans l'histoire constitutionnel assez rare. Il y a la France de 1792 à 1795 jusqu'à la convention thermidorienne et le directoire ; il y a la Suisse, et qui aujourd'hui dans le monde est le seul exemple et qui en réalité tend à se rapprocher d'un parlementarisme, qui est finalement un parlementarisme très consensuel. La formule magique : 4 grands partis sont assemblés ensemble au gouvernement et on recherche le consensus entre les partis.

    On a utilisé le terme de régime d'assemblé de façon polémique pour caractériser la quatrième République alors qu'elle était un régime parlementaire.

     

    Y a-t-il là une séparation ? C'est difficile à montrer. L'URSS de la grande époque, les constitutions staliniennes étaient conçues sur le modèle du régime d'assemblée.

     

    Ce régime d'assemblée parait soit un régime transitoire (en route vers la dictature, comme ce fut le cas de la convention ou du directoire) ou bien évolue vers un régime parlementaire par une sorte d'autonomisation de l'exécutif qui devient de moins en moins soumis au parlement.

    §II. Le problème du régime parlementaire

    Pour la plus grande partie de la doctrine, il y a là un 3eme type traditionnel fondé sur la séparation. Colliard croit qu'il s'agit là d'une simple justification théorique assez discutable d'une forme juridique qui en réalité est le produit de l'histoire et non d'une construction consciente, et que finalement l'évolution historique amène à se poser la question de savoir si là aussi il y a vraiment séparation des pouvoirs.

    A. L'évolution historique

    Remarquons tout d'abord une évidence qui semble avoir échappé à beaucoup. Dans le cas du régime parlementaire, ce n'est pas la théorie qui crée le régime mais c'est l'inverse. On se souvient en effet de l'intitulé du chapitre 6 du livre11 dans lequel est contenu l'exposé de ce qui deviendra la théorie des pouvoir. Ce chapitre s'intitule « de la constitution d'Angleterre ». En réalité c'est par l'observation de cet ancêtre que se fait la théorie ; c'est ce pré régime parlementaire qui crée la théorie et non pas la théorie qui crée le régime.

    Finalement quelle est l'histoire des régimes parlementaires ? C'est l'histoire d'un transfert de légitimité du monarque à l'assemblée.

    Au début, une légitimité monarchique toute puissance et une légitimité du peuple très faible. Petit à petit va décliner la légitimité monarchique jusqu'à faire triompher la légitimité populaire/nationale (l'assemblée). Finalement c'est une inversion du rapport de force avec un point d'équilibre. En France ce point d'équilibre sera l'orléanisme. Cette période transitoire correspond à l'importance à peu près équivalente de ces 2 légitimités. L'évolution se fera avec la disparition du pouvoir royal, de la double confiance, et finalement de la double légitimité.

     

    Pour preuve, les régimes parlementaires d'aujourd'hui sont toujours au point de départ des monarchies, sauf évidemment dans le cas des pays nouveaux qui n'ont pas encore eu l'occasion d'avoir un monarque. Leur histoire est celle de l'affaiblissement progressif du pouvoir royal : « le roi règne mais ne gouverne pas » (formule du 19ème siècle). Cette histoire de l'affaiblissement du pouvoir royal est ce qui se passe en Grande-Bretagne, Belgique, Scandinavie. Parfois le monarque disparaît pendant une révolution (France, Allemagne, Italie, Grèce). Il est remplacé par un président de la République parfois élu par le parlement, ou bien parfois élu au suffrage universel si on veut lui donner une force particulière, ou sinon par affirmation de l'unité nationale par rapport à un voisin puissant (Irlande, Autriche.)

    Dans ce régime parlementaire, le principe de base, le critère, est la responsabilité du gouvernement. Le fait que le gouvernement peut être renversé par l'assemblée, autrement dit que le pouvoir exécutif peut être renversé par le législatif. Le pouvoir arrête le pouvoir au besoin en le renvoyant.

    Il y a des exceptions (dont la Norvège) un « équilibre de la menace ». C'est le fait que l'exécutif peut lui aussi renvoyer le législatif : c'est la dissolution. Dans ce cas là, la dissolution c'est qu'il y a de nouvelles élections, c'est à dire que le peuple est prié de trancher le conflit et de dire qui a raison. La modération s'obtient là par la menace

      L'exécutif est séparé en deux :

    • Le chef de l'Etat
    •  Le gouvernement

    Il reçoit la fonction exécutive, c'est-à-dire le pouvoir de conduire la politique. Le gouvernement est c'est là le trait principal du régime parlementaire, c'est qu'il est responsable devant le parlement. Il peut être renversé. Le gouvernement est formé avec l'idée qu'il faut qu'il ne soit pas renversé. Le mieux, c'est de le former à l'image de la majorité parlementaire de manière à ce que cette majorité se reconnaisse dans le gouvernement et donc le soutienne et ne soit pas amenée à le renverser.

    Il a été inventé toute une série de procédé pour témoigner de cette correspondance entre gouvernement et majorité parlementaire dont le plus connu est l'investiture. C'est-à-dire que quand le gouvernement est nommé, il l'est généralement par le chef d'Etat, il se présente devant le parlement de manière à obtenir un vote de confiance de manière à vérifier qu'il bénéficie bien du soutien de la majorité.

    Cela n'interdit pas qu'il y ait parfois un changement de majorité en cours de législature. (Législature = période de temps entre 2 élections parlementaires). A ce moment là, le gouvernement démission parce qu'il ne correspond plus à la majorité où il est renversé, et on forme un nouveau gouvernement qui correspond à une nouvelle hypothèse de majorité sauf si l'ancien fait appel devant le peuple par la dissolution, en demandant au corps électoral de dessiner les contours d'une nouvelle majorité et par là même un nouveau gouvernement. La dissolution est la réponse à un renversement du parlement.

     

    Adjonction du bicamérisme ou bicaméralisme : le fait qu'il y ait deux chambres représentatives. Là se marque aussi la dimension historique de ce régime et on retrouve là l'idée chère à Montesquieu, avoir une chambre populaire et une chambre aristocratique. C'est le cas au 19ème siècle avec la chambre des pairs au 19ème siècle. C'est le cas de la chambre des Lords actuellement en grande Bretagne, chambre historiquement aristocratique.

    On a une chambre populaire représentant la population, ces 2 chambres étant soit à égalité pour le contrôle du gouvernement : bicamérisme intégral. L'avantage c'est qu'il y a plus de pouvoir pour arrêter le pouvoir exécutif, mais un risque d'instabilité, puisque l'une ou l'autre de ces 2 chambres peut renverser le gouvernement. On arrive parfois à des situations impossibles avec une chambre de droite et une chambre de gauche : comment faire pour avoir la confiance du gouvernement ?

    Ce bicamérisme intégral est devenu rare. C'était le cas en France sous la troisième République. Ca a été le cas en Belgique mais c'est fini depuis la constitution de 1993. Le dernier exemple qui reste est l'Italie dans laquelle le sénat a autant de pouvoir que la chambre des députés.

    Pour remédier à ça : La chambre subordonnée n'a pas le droit de renverser le gouvernement et en cas de désaccord c'est la chambre populaire qui l'emporte. Tendance longue à l'affaiblissement des chambres hautes

     

    L'instabilité peut venir d'un sage excessif de cette mise en cause de la responsabilité. Si on se met à censurer le gouvernement à tout bout de champ, l'instabilité est vite là. Mais ce risque d'instabilité est devenu parfois immense. Il y a eu plus de 100 gouvernements en 65 ans de troisième République. 21 en 12 ans de quatrième République. En Italie : 61 ou 62 gouvernement depuis l'après guerre.

    Risque considérable d'instabilité, d'où la recherche de correctifs. C'est ce qu'on a appelé la rationalisation du parlementarisme. La rationalisation du parlementarisme, c'est-à-dire l'idée de rentre le renversement du gouvernement plus difficile.

    Autre idée : puisque le gouvernement est l'élément fragile, l'idée de renforcer le pouvoir de l'élément stable (le chef de l'Etat) en le faisant élire au suffrage universel et en lui confiant un certain nombre de pouvoirs. C'est ce qui a été fait en France sous la cinquième République avec l'idée de lutter ainsi avec l'instabilité gouvernemental qui caractérisait les troisième et quatrième Républiques. On se rapproche ainsi de l'orléanisme avec l'idée que le gouvernement doit bénéficier d'une double confiance (non plus du roi et du parlement) mais du chef de l'Etat élu par le peuple et du parlement élu par le peuple, c'est-à-dire la confiance de 2 expressions différentes de la volonté démocratique.

    C'est ce que Cohendet appelle les régimes bi représentatifs même si Colliard n'est pas partisan de cette terminologie.

    Ceci peut poser problème s'il n'y a pas concordance des majorités. Ex 1986-1988 et 1993-1995 et 1997-2002. Dans ce cas là, il est apparu que c'est l'expression de l'assemblée nationale, la majorité parlementaire, qui l'emportait sur la volonté présidentielle.

     

    Autre solution curieuse parfois évoquée en France. C'était l'idée assez séduisante de l'élection du 1er ministre au suffrage universel. C'est-à-dire de tenir parallèlement à l'élection du parlement une élection du premier ministre. Ceci a été inauguré en 1996 et abandonné en 2001 en Israël.

     

    Alors donc, pour en rester au régime parlementaire classique, c'est le résultat d'une longue évolution. On part d'une monarchie absolue (le roi peu tout faire) à une monarchie limitaire (le roi doit s'engager par une constitution ou autre à ne pas faire n'importe quoi et éventuellement ses actes sont discutés par le parlement). On passe ensuite à l'orléanisme (les deux légitimités se rencontrent, celles du roi et du parlement) : on parle de gouvernement dualiste.

    On arrive aujourd'hui à un régime parlementaire moniste : il n'y a qu'une seule source de légitimité du gouvernement, c'est le fait d'être appuyé par le parlement.

    C'est là qu'on en est aujourd'hui et tous les régimes parlementaires reposent sur cette idée de monisme à part le cas français où il y a ce correctif présidentiel (le seul en Europe) qui montre ses limites puisqu'il disparaît en période de cohabitation et la France rejoint alors le régime normal de régime parlementaire.

     Est-on arrivé à la séparation des pouvoirs ?

    B. Y a-t-il séparation des pouvoirs ?

    Pour les auteurs classiques, le régime parlementaire français respecte cette séparation. Ils écrivent dans les années 1920, et ils observent surtout le régime parlementaire avec 2 légitimités du 19ème siècle et la monarchie de juillet. Dans le système de la monarchie de juillet, le roi forme le gouvernement, le parlement le contrôle, le parlement fait la loi, l'exécutif l'applique.

    En réalité tout cela a un peu disparu et le régime parlementaire se caractérise aujourd'hui par une effacement à peu près total du chef de l'Etat. Certes le chef de l'Etat ne dépend pas du gouvernement mais comme il n'a pas de pouvoir on peut dire qu'il ne compte que très peu dans la séparation des pouvoir.

    En réalité on peut dire que dans les régimes parlementaires d'aujourd'hui cela dépend en réalité du système de parti. C'est une variable explicative essentielle. Dans ce que l'on appelle le parlementarisme majoritaire (majorité qui dure pendant toute la législature), dans ce cas là il y a une majorité stable. Le chef du parti est automatiquement le chef de la majorité parlementaire et par la même le chef du gouvernement. L'exemple principal étant évidemment le 1er ministre britannique. Par là même, en tant que chef de la majorité parlementaire, il tient l'exécutif, vu que les lois sont votées par le parlement et par la majorité du parlement. En tant que chef du gouvernement, il tient l'exécutif. Il y a peut être une séparation formelle du pouvoir, dans la réalité Tony Blair fait voter les lois qu'il souhaite et applique les lois qu'il souhaite. La plupart des pays fonctionnent comme ça. Les premiers ministres sont à la fois chef de la majorité parlementaire et en même temps premier ministre. Ils ont d'une manière ou d'une autre les 2 pouvoirs entre leurs mains.

    Si on est dans un système de parlementarisme non majoritaire où les forces sont dispersées, les coalitions fragiles, les majorités peuvent être différentes, et donc s'écarter de la volonté de l'exécutif, il peut y avoir à ce moment là 2 volontés (exécutif et législatif). Et il peut y avoir des renversements, éventuellement une dissolution. Alors là on peut dire qu'il y a encore équilibre et une relative séparation des pouvoirs. Mais si comme c'est souvent le cas (on passe à la troisième République en particulier) le droit de dissolution cesse d'être exercé. L'exécutif fini par être dominé par le législatif et on arrive à un système qui, bien que différent formellement, fonctionne de manière assez semblable au régime d'assemblée dans lequel l'exécutif n'est qu'un comité élu par l'assemblée. On a régime parlementaire qui fonctionne comme un régime d'assemblée. Dans ce cas là la séparation est finalement assez faible.

    Les auteurs parlent volontiers d'une séparation souple et on opposera la séparation rigide des Etats-Unis et des régimes parlementaires à la séparation souple des régimes parlementaires. Cette séparation ne veut pas dire grand-chose pour Colliard : c'est séparé où ça ne l'est pas.

    • Dans le cadre des régimes dualistes, c'est vrai qu'il y avait séparation des pouvoirs.
    • Dans les autres cas, soit parce qu'il y a domination de l'exécutif (ce qui est le cas dans les formes de parlementarismes majoritaires et qui sont aujourd'hui les formes les plus nombreuses) ou bien parce qu'il y a domination du législatif (c'est le cas rare des parlementarismes instables). Finalement dans l'un ou l'autre cas il y a un pouvoir qui est plus important que l'autre. Dans les régimes parlementaires monistes, la séparation joue un peu moins.

     

    Pourquoi affirmer que le régime parlementaire est la séparation des pouvoirs ? Parce que dans le dogme, la séparation des pouvoir est le synonyme de la démocratie. On se souvient du point 16 de la DDHC : « toute société qui ne connaît pas la séparation des pouvoirs n'a pas de constitution ».

    Si la séparation des pouvoirs est indispensable à la démocratie (ça c'est le dogme), si par ailleurs le régime parlementaire est indiscutablement un régime démocratique, c'est donc que le régime parlementaire connaît la séparation des pouvoirs.

     

    Ceci est d'autant plus discutable que cette forme contemporaine a gagné la plupart des Etats. Sur les 15 Etats de l'UE avant l'élargissement, 10 à 11 pratiquent une formule proche de l'Angleterre (c'est-à-dire une majorité stable et un chef du gouvernement qui est en même temps chef de la majorité parlementaire). C'est discutable d'autant que la tendance moderne va à la réunion des pouvoirs.

    Le cours complet de droit constitutionnel est divisé en plusieurs parties :

     

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