• Les effets du contrat administratif sur les parties

     

    Quels sont les effets du contrat administratif sur les parties

    Ca répond aux questions de savoir comment les contrats administratifs sont exécutés par les parties.  

    On peut raisonner à partir de deux articles du code civil qui s’appliquent partiellement au contrat administratif. 

    Article 1134 du code civil : les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites. La référence à la loi est un abus de langage. Ca signifie que les parties sont liées par le contrat qu’elles ont conclus. En droit administratif, le contrat n’est pas une source de légalité. Cela implique qu’à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir en annulation d’un acte administratif, un requérant ne pourra jamais invoquer la violation d’un contrat. Ce serait un moyen inopérant : même si le moyen est fondé, même s’il existe réellement, il n’a aucune influence sur la réalité de l’acte attaqué. 

    Article 1165 du code civil : pose le principe suivant lequel les conventions n’ont d’effet qu’entre les parties, elles ne nuisent pas aux tiers. Cet article pose l’effet relatif du contrat. Toutefois, cet article ne s’applique que partiellement aux contrats administratifs. Un contrat administratif, conclu dans l’intérêt général et que dans la plupart du temps son objet même est l’exécution d’une mission de Service Public, le contrat administratif va avoir des effets sur les tiers. Les contrats qui comportent des clauses exorbitantes du droit expriment des PPP, existent pour imposer des buts d’intérêt général et donc le contrat administratif diffuse ses effets vers les tiers. 

    On va voir les effets du contrat administratif sur les parties.

    Chaque partie a des droits et des obligations, mais dans le contrat administratif, les droits et les obligations des deux cocontractants ne sont pas équilibrés. Les personnes publiques disposent de prérogatives exorbitantes du droit commun et donc ont plus de droits que leurs cocontractants.  

    1)      Les droits et obligations de la personne publique

      a)      Les obligations de la personne publique 

    La personne publique est liée par le respect de ses engagements, elle est obligée de respecter l’engagement qu’elle a pris vis-à-vis de son cocontractant. Mais il arrive que l’administration ne respecte pas ses obligations, mais ca ne dispense pas le cocontractant de respecter lui ses obligations. On dit qu’il n’y a pas d’exception d’inexécution qui puisse être invoqué par le cocontractant de l’administration.  

    C’est la même chose en ce qui concerne les obligations que la France souscrit dans le cadre de l’UE. Ce n’est pas parce que les autres parties au traité communautaire ne respectent pas leurs engagement que la France ne doit pas les respecter, il n’y a pas d’exception d’inexécution dans le cadre du droit européen. 

    Si l’administration ne respecte pas son engagement, le cocontractant n’a qu’une solution : saisir le juge administratif qui est le même juge que celui de l’excès de pouvoir. Le juge administratif « du contrat » doit être saisi d’un recours spécifique au droit contractuel qui est le recours de plein contentieux que l’on désigne RPC.  

    Plein contentieux ca veut dire que les pouvoirs du juge administratif sont pleins : il peut annuler le contrat (comme le juge de l’excès de pouvoir) et aussi le pouvoir de réformation (modification) et il a le pouvoir de condamner l’administration à payer des dommages et intérêts à son cocontractant de façon à ce que celui-ci soit dédommagé des préjudices consécutifs à la non application par l’administration de ses engagements. Le juge pourra décider de la résiliation du contrat aux torts de l’administration.  

    Les obligations de la personne publique sont dont limitées. 

    b)     Les droits de la personne publique 

    Ils ont été regroupés par le Conseil d'Etat dans une catégorie générique que le juge appelle les règles générales applicables au contrat administratif. En vertu de ces règles générales applicables au contrat administratif, l’administration dispose de 3 pouvoirs distincts. Ça a été reconnu dans un arrêt du 2 février 1983 Union des transports publics urbains et régionaux.  

    Premièrement, le pouvoir de modification unilatérale du contrat selon les besoins du service. Ce pouvoir de modification est l’application au domaine contractuel du principe de la mutabilité des Service Public. Arrêt du 8 avril 2009 Compagnie générale des eaux et commune d’Olivet. 

    Deuxièmement, le pouvoir de mettre fin au contrat avant son terme dès lors qu’il existe des motifs d’intérêt général pour mettre fin au contrat.  

    Arrêt du 31 juillet 1996 Société des téléphériques du Mont-Blanc : l’administration a mis fin à un contrat d’exploitation des téléphériques. 

    Troisièmement, le pouvoir de contrôle sur l’exécution du contrat et le pouvoir corrélatif de sanction vis-à-vis du cocontractant s’il ne respecte pas ses obligations. Les sanctions peuvent être de différentes natures : pécuniaires, coercitive ou résolutoire. Mais avec une mise en demeure préalable et lorsqu’une mise en demeure préalable est accompagnée de sanction éventuelle, la mise en demeure est susceptible de recours.  

    Arrêt du 5 mai 1944 Dame veuve Tromper Gravier : une dame tenait un kiosk à journaux, convention d’occupation du domaine public qui est un contrat administratif par détermination de la loi. L’administration voulait y mettre fin parce que cette dame remplissait mal ses fonctions. Le juge affirme le PGD en vertu duquel l’administration ne peut pas infliger une sanction sans respecter au préalable les droits de la défense. le Conseil d'Etat décide que la sanction ne pouvait intervenir légalement sans que la dame Tromper Gravier ait été mise à même de discuter les griefs formulés contre elle (elle insultait ses clients). Ce PGD a été redit dans l’arrêt Aramu en 1945 : cet arrêt concernait les pouvoirs d’épuration de l’administration au moment de la libération. PGD qui depuis ont été constitutionnalisés par le Conseil constitutionnel d’abord en tant que PFRLR et depuis une décision du Conseil constitutionnel du 30 mars 2006 comme principe à valeur constitutionnelle relevant de la garantie des droits de l’article 16 de la DDHC. 

    Ces trois règles sont applicables à tous les contrats administratifs. 

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    2)      Les droits et obligations du cocontractant de l’administration

    Le cocontractant a aussi l’obligation de respecter ses propres engagements, il a même une obligation d’exécution personnelle du contrat qui n’exclue cependant pas de recourir à des sous-traitants mais il faut que le sous-traitant soit agréé par l’administration ainsi que ses conditions de paiement. Du coup le sous traitant peut réclamer directement son paiement à la personne publique sans passer par le cocontractant de l’administration. Les relations entre un entrepreneur privé chargé de travaux publics et leurs sous traitants sont des contrats de droit privé portant sur des travaux publics. Donc obligation du cocontractant de respecter ses engagements. 

    Le cocontractant a un droit très important : le droit à l’équilibre financier du contrat. ce droit a été posé au fil de sa jurisprudence par le Conseil d'Etat et qui s’explique dans la mesure où le cocontractant a donné son accord aux vues des avantages financiers, économiques qu’il espérait du contrat. Et s’il s’avère que ces avantages économiques n’existent pas, il peut légitimement réclamer à l’administration et éventuellement au juge le respect de cet équilibre financier. L’administration ne doit pas poser des contrats léonins. Ce droit à l’équilibre financier suppose une indemnisation du cocontractant de l’administration dès lors qu’il subit des dommages ou qu’il doit engager des frais. Ce droit joue dans trois situations différentes qui ont données lieux à l’élaboration par le Conseil d'Etat de théories particulières. 

    Premièrement, les sujétions imprévues. Ce sont des difficultés matérielles qui présentent un caractère exceptionnel, imprévisible lors de la conclusion du contrat et dont la cause est extérieure aux parties. Lorsque le cocontractant de l’administration rencontre de telles sujétions imprévues, il peut demander à l’administration indemnisation des dépenses supplémentaires. 

    Exemple : un entrepreneur de travaux publics passe un contrat pour poser des canalisations sous une voie et il rencontre une roche très dure qu’il n’arrive pas à percer ou une nappe d’eau souterraine et donc doit faire des travaux en plus. Arrêt du 30 juillet 2003 Commune de Lens. 

    Deuxièmement, les faits du prince. C’est soit l’intervention de la personne publique contractante qui alourdie les charges financières du contrat, qui prend donc une mesure unilatérale qui rend l’exécution du contrat plus couteuse pour le cocontractant. Ca peut venir de la personne publique contractante mais aussi d’une autre personne publique non partie au contrat (personne publique supérieure comme l’Etat ou inférieure comme une collectivité territoriale). Par exemple dans le passé l’Etat a pu imposer un blocage des prix des matières premières suite aux circonstances de guerre.  

    Arrêt du 15 juin 1949 Ville d’Elboeuf : blocage des prix par l’Etat.  

    Arrêt du 29 décembre 1997 société civile des Néopolders : la technique des polders c’est la technique qui consiste à gagner des terrains sur la mer et donc à stabiliser des plages pour pouvoir construire dessus. L’Etat propriétaire du domaine public maritime naturel, passe une convention d’occupation du domaine public avec une entreprise, qui s’appelle une concession d’endigage, qui ont pour objet d’exsonder des terres et en vertu de ces concessions le propriétaire qui endigue devenait propriétaire de ces terres exsondées. Les communes intéressées, voulant s’opposer à ce genre d’opération, puisqu’elles ont obtenues depuis 1982 la maitrise de leur sol grâce au plan d’occupation des sols ont décidées de rendre inconstructibles les parcelles en question et du coup du fait de l’intervention d’une collectivité publique territoriale, la concession d’endigage passé entre l’Etat les la société civile des Néopolders est rendue impossible. La théorie du prince donne la possibilité au cocontractant de l’administration donne le droit de revendiquer devant le juge administratif, le droit d’exiger des indemnisations. 

    Troisièmement, l’imprévision. L’imprévision a été prévue par un vieil arrêt du 30 mars 1916 Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux. 

    Arrêt du 30 mars 1916 Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux : arrêt rendu à propos d’un contrat de concession d’éclairage de la ville de Bordeaux. A l’époque l’éclairage était au gaz et pour le fabriquer il fallait du charbon. Or les troupes armées ont occupées les mines de charbons pendant la première guerre mondiale, et donc le prix du charbon a été multiplié par 4 et donc le cout de l’éclairage de la ville de Bordeaux a été multiplié par 4, ce qui rompait l’équilibre financier du contrat de concession.  

    le Conseil d'Etat a considéré que la hausse du prix de fabrication du gaz était exceptionnelle et qu’elle dépassait toutes les prévisions envisagées par les parties au moment de la passation de la concession au point que l’économie du contrat se trouve complètement bouleversé. Et c’est la condition posée par le Conseil d'Etat pour que la théorie de l’imprévision : il faut que l’économie du contrat se trouve absolument bouleversée. Le juge a alors cherché une solution qui tient compte à la fois de l’intérêt général, qui exige la continuation du service, et des conditions spéciales qui ne permettent pas au contrat de recevoir une application normale. Donc le cocontractant a droit à une indemnisation de son surcout qu’à la condition qu’il continue malgré ses difficultés financières à assurer le service concédé. Le juge a donc trouvé comme solution la continuité du Service Public qui va conditionner le droit à indemnisation du concessionnaire.  

    Si le concessionnaire interrompt la fourniture du service, il n’aura pas droit à indemnisation. Si jamais le concessionnaire interrompt le service, ne respecte pas son engagement, il perd son droit à indemnité.  

    C’est ce qui s’est passé dans l’arrêt du 5 novembre 1982 Société Propétrol : l’imprévision a été causée par la hausse imprévue du prix du pétrole en 1974 lors du premier choque pétrolier. Il aura droit à une indemnité d’imprévision qui sera égale au déficit total qu’il subit moins la part des déficits que le juge considérera comme devant être laissé à la charge du concessionnaire et qui résultera d’une interprétation raisonnable du contrat de concession. Il y aura une part de déficit que le juge imposera au concessionnaire de supporter. 

    Arrêt du 9 décembre 1932 Compagnie des tramways de Cherbourg : Si par malheur le bouleversement économique du contrat s’avère définitif, il y a cas de force majeure et le juge acceptera de résilier le contrat pour l’avenir. La résiliation est la fin du contrat pour l’avenir.  

    Arrêt du 14 juin 2000 Commune de Staffelfelden : Contrat de fourniture d’eau passée entre une commune et une entreprise concessionnaire. Le contrat de concession est définitivement bouleversé et ne peut plus se prolonger en raison d’une pollution industrielle et accidentelle de la nappe phréatique qui permettait l’alimentation de la commune en eau, ca devait durer pendant 200 ans. Le juge décide d’un cas de force majeure et donc de la résiliation du contrat de concession. 

    Il y a des causes de variations et de révision qui font que la théorie de l’imprévision trouve moins souvent à s’applique. 

    3)      Le contrôle de la légalité du contrat

    Indépendamment des droits et obligations qui pèsent sur chacun des cocontractants, ils peuvent demander au juge pendant l’exécution du contrat de vérifier la légalité du contrat. Le contrat peut être irrégulier ou illégal dès sa signature ou il peut devenir illégal en raison d’un changement de circonstance de droit ou de fait. Le juge ne va pas facilement annuler un contrat. Le juge administratif doit être saisi d’un recours de plein contentieux parce que la matière contractuelle, même lorsqu’il s’agit de vérifier la légalité d’un contrat, est dite de pleine juridiction.  

    Pendant longtemps, le choix qui s’offrait au juge administratif était binaire. Ou bien il constatait la validité du contrat, ou bien il constatait sa nullité ( : il pouvait le résilier pour l’avenir ou l’annuler et dans ce dernier cas cela vaut pour le passé et pour l’avenir). 

    Arrêt du 28 décembre 2009 ville de Béziers : le Conseil d'Etat a envisagé une panoplie de choix qui s’offrent à lui. Et suivant sa nouvelle inclination, le juge administratif a rendu une décision très pédagogique où il explique pourquoi telle ou telle solution est préférable à telle ou telle autre. Etait en cause l’extension d’une zone industrielle entre deux communes. La zone industrielle d’une seule commune était soumise à la taxe professionnelle, l’autre non. Les deux communes avaient conclues une convention de reversions de la taxe professionnelle d’une commune à l’autre. Une irrégularité avait été commise.  

    Les conseils municipaux des deux communes avaient délibérés sur l’adoption de ces conventions de reversions, avaient autorisés les maires à signer ces conventions, mais les maires n’avaient pas transmis au préfet la convention en question. Or, depuis les lois de décentralisation de février et mars 1982, tous les actes les plus importants des collectivités territoriales doivent être transmis au préfet qui a le droit de déferrer les actes transmis au Tribunal Administratif s’il les estime illégaux ou irréguliers (il n’a plus de pouvoir de tutelle). L’irrégularité est un terme propre à la procédure et l’illégalité est un terme propre au fond du droit. Mais souvent les auteurs les emploient comme synonymes.  

    Le préfet ne peut aujourd’hui qu’exercer un déféré préfectoral. L’innovation des lois de décentralisation de 1982 est de prévoir que parmi les actes qui doivent être obligatoirement transmis au préfet figurent les conventions et marchés des collectivités territorial et donc le préfet peut déférer au Tribunal Administratif. Le déféré préfectoral a été considéré comme le Conseil d'Etat comme une modalité particulière de recours pour excès de pouvoir. Il doit être fondé sur des moyens d’annulation tiré soit de la légalité interne soit externe. Le délai est de 2 mois. Le législateur a ouvert la voie du Recours en  Excès de Pouvoir contre les contrats alors que jusqu’à présent Recours en  Excès de Pouvoir et contrat étaient antinomiques puisque le contrat était un RPC.  

    Dans notre affaire, les communes qui devaient pas être très à l’aise sur les termes de leur convention de reversions, ont demandé l’autorisation du conseil municipal mais n’ont pas transmis au préfet la convention puisqu’une convention portant sur la réversion d’un impôt était bizarre. Le préfet n’a pas pu exercer son contrôle de légalité alors qu’en tant que représentant de l’Etat dans le département il est le gardien du respect de la légalité selon une décision du CC du 22 février 1982. Il y avait une irrégularité commise par les personnes publiques contractantes. L’idée générale qui guide le Conseil d'Etat dans cet arrêt est que la moindre irrégularité ne doit pas nécessairement entrainer l’annulation du contrat. il y a des irrégularités graves qu’il faut sanctionner et il ya des irrégularités qui ne nécessitent pas l’annulation de l‘acte parce qu’il n’est pas atteint dans sa substance de l’irrégularité de forme et de procédure. Dans cet arrêt le juge explique que confronté à une irrégularité dans un contrat, le juge doit examiner trois points. 

    D’abord il doit apprécier l’importance et les conséquences de l’irrégularité. 

    Ensuite, il doit vérifier que les irrégularités dont se prévalent les parties sont bien de celles qu’elles peuvent invoquer eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles.  

    Enfin, le juge doit prendre en compte l’objectif de stabilité des relations contractuelles. Le juge l’a érigé en principe général dans un arrêt de 2006. Ca exige que les parties ne prennent pas n’importe quels prétextes pour remettre en cause leurs obligations et aussi pour qu’elles ne dérangent pas le juge pour rien. 

    Après avoir examiné ces trois points, le juge administratif explique qu’il peut choisir entre trois alternatives. 

    Premièrement, le juge peut décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible malgré l’irrégularité et éventuellement après des mesures de régularisation. Une irrégularité se régularise. 

    Deuxièmement, le juge peut au contraire prononcer la résiliation du contrat pour l’avenir, mais le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que la décision de résiliation du contrat ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général. Un contrat administratif est toujours conclut dans l’intérêt général. Le juge fait la balance entre l’intérêt privé recherché par les parties qui ont saisies le juge et la nécessaire protection de l‘intérêt général. 

    Troisièmement, le juge peut prononcer l’annulation du contrat (effet rétroactif) mais comme c’est la mesure la plus grave, c’est seulement dans les cas où l’irrégularité du contrat est importante, grave, et atteint la substance du contrat. Le juge donne des exemples :  

    ·         lorsque le contenu même du contrat sera illicite 

    ·         dans les cas d’irrégularité très graves du contrat 

    Il donne un exemple d’irrégularité très grave qui atteint la substance du contrat : celui relatif aux conditions dans lesquelles les parties ont données leur consentement. Il y a des irrégularités substantielles et non substantielles. 

    En l’espèce, il considère que la non transmission au préfet est une irrégularité grave. Cette gravité n’est cependant pas telle que le juge doive aller jusqu’à annuler le contrat mais qu’il préconise une mesure de régularisation et donc de transmission de la convention au préfet. Le contrôle de la légalité du contrat par le juge n’est plus aussi simple qu’avant. Il peut y avoir des états intermédiaires.  

    Le fait que les conventions au marché des collectivités territoriales soient transmises au préfet qui peut les déférer au Tribunal Administratif depuis 1982 a entrainé toute une évolution. Le fait que le déféré préfectoral puisse être exercé à l’encontre des conventions et marchés des collectivités territoriales a fait que le juge a admis progressivement le recours pour excès de pouvoir direct pour un certain nombre de contrat qui peuvent être attaqués par des tiers intéressés. Les contrats d’engagement des agents publics contractuels qui sont passé par les collectivités territoriales, peuvent être attaqués par la voie du Recours en  Excès de Pouvoir par les conseillers municipaux : arrêt du 30 octobre 1998 Ville de Lisieux.  

    Et dans le même ordre d’idée, les conventions relatives à l’organisation du Service Public hospitalier passé entre les agences régionales de l’hospitalisation et des établissements de santé, sont attaquable directement par la voie du Recours en  Excès de Pouvoir par les tiers intéressés, notamment des syndicats : arrêt du 14 janvier 1998 Syndicat départemental INTERCO 35 CFDT. Donc le Recours en  Excès de Pouvoir à partir de 1982 a progressivement entamé la matière contractuelle. 

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