• Les éléments constitutifs de l'acte administratif

    LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DE L’ACTE ADMINISTRATIF 

    En raison de son origine contentieuse la structure de l’acte administratif a longtemps été étudiée selon sa pathologie, a l’occasion des vices qui peuvent entacher sa légalité.

    L’AAU est la prérogative de puissance publique par excellence ; il incarne le pouvoir de l’administration d’imposer des obligations à l’égard des tiers et cela sans accord préalable.

    Si le principe même de ce pouvoir exorbitant ne peut être remis en cause, les modalités d’exercice de ce pouvoir ont incontestablement évolué. L’exercice de ces PPP est de plus en plus combiné avec des préoccupations de protection des droits des administrés.

     Ces éléments sont réglés par le droit, qui encadre, de façon variable, l’action de l’autorité lorsqu’elle édicte un acte administratif. Certains d’entre eux portent sur l’extérieur de l’acte (§1), d’autres se rattachent à son fond (§2).

     § 1. Les éléments de régularité externe

     A. La compétence

     Compétence pouvoir de poser des normes. La répartition des compétences est organisée par le droit, et joue un rôle majeur en Droit Administratif, l’incompétence étant sanctionné. La compétence c’est le pouvoir de mettre en œuvre de prérogatives de puissance publique (pouvant porter atteinte aux libertés des individus). Les règles de compétences protège des individus car ces règles servent à limiter la compétence pour limiter les pouvoirs susceptibles de porter atteinte à la liberté des individus. Avant d’agir il convient de chercher quel auteur est à même de prendre telle ou telle mesure. Cette question concerne d’une part les objets, les matières qui relèvent de sa compétence (1) et de l’autre les territoires, les sujets sur lesquelles elle s’exerce (2).

     

    1) La dimension matérielle de la compétence (sur quoi porte ma compétence ?) 

     > Les règles générales de compétences 

     L’auteur est habilité de décider dans un domaine précis et ne peut agir hors des matières prévues.

    Exclusion des matières non administrative : relevant d’autres autorités (Loi, Justice, privé).

    Répartition des compétences au sein de l’adm: décider quelle personne morale peut intervenir dans tel secteur et ensuite déterminer en au sein du secteur qui peut poser telle norme.

     L’attribution des compétences doit se faire restrictivement mais le principe du parallélisme des compétences dit qu’est compétent pour supprimer l’acte la même autorité que celui qui est compétent pour prendre l’acte.

     > L’aménagement de l’exercice des compétences 

     Selon le principe d’indisponibilité des compétences en droit public, une personne doit exercer la compétence qui lui est attribuée et ne peut confier l’exercice de cette compétence a une autre.

     Or pour que l’administration soit gérable il faut qu’elle puissent déléguer ses compétences a des autorités inférieurs. D’où la nécessité d’aménager les règles de compétence. Le principal aménagement réside dans la délégation de compétence.

     Suppléance : mécanisme permettant de remplacer (en cas d'empêchement) automatiquement une autorité par une autre, prévue par les textes.

     Intérim : l’autorité compétente désigne une personne pour exercer temporairement ses fonctions afin d’assurer la continuité de celles-ci.

     Délégation : pour être régulière, et éviter le bouleversement de l’ordre des compétences elle doit répondre a certaines conditions: prévue par un texte, car le titulaire d’une compétence n’en dispose pas (1). être expresses et précise sur l’identité du délégataire, étendue des pouvoirs délégués (2). Être partielle: éviter que le déléguant ne se dessaisisse de toute sa compétence (3). être publié: répartition explicite aux yeux de tous (3).

     Il existe plusieurs types de délégations :

     -  délégation de signature : attribué a une personne nommément désigné et disparaît lorsque le déléguant change de fonctions. Ne dessaisit pas le délégant qui peut  intervenir et signer l’acte. La décision est prise au nom du déléguant, le délégataire est transparent. Pas de modification de l’ordre des compétences.

    - délégation de pouvoir : accordé a une personne abstraite, ès qualités, et subsiste en cas de changement de titulaire.

     

    Le déléguant est dessaisi de sa compétence qu’il ne peut exercer sans retirer au préalable la délégation. Véritable transfert : le délégataire agit en son nom propre.

     

    -  substitution d’action : intervention d’une autorité relevant d’une autre collectivité publique. Autorisation d’intervention d’une collectivité publique à la place d’une autre en raison de la carence de cette dernière. L’autorité qui se substitue agit au nom de la collectivité qui s’est abstenue. Prévu expressément par un texte.

     

    2)   La dimension personnelle de la compétence (sur qui porte ma compétence ?) 

     Organe centraux : compétence pour l’ensemble de la collectivité étatique.

     

    Organes non-centraux: compétence pour une fraction de cette collectivité. (Ex: collectivité locale ne régissent que les personnes relevant d’elles). La compétence a une dimension territoriale.

    Les éléments constitutifs de l'acte administratif

     

    B. Les procédures et formes

     La procédure c’est l’ensemble des règles d’élaboration de l’acte unilatéral. Elle se termine par l’émission de celui ci. La forme c’est la présentation matérielle de l’acte administratif. En principe le Droit administratif est peu formaliste mais ces questions techniques ont connus d’importantes évolutions, dans l’intérêt des administrés.

     

    1) Les règles de procédures

     > Délais 

     Délais indicatifs : ont pour objet d’inciter l’autorité à accélérer la procédure sans lui retirer sa compétence en cas de dépassement de délai.

     Délais impératifs : doivent être respectés. En cas de non respect la décision est viciée (vice de procédure).

     

    -Délai minimal afin d’éviter que l’autorité administrative n’agisse pas trop vite et prenne utilement connaissance des observations faites.

     

    -Délai maximal à ne pas dépasser.

     

    -Délai raisonnable ce n’est plus le délai d’action qui est en cause mais le principe de cette action. Cette abstention est interpréter comme un refus d’agir.

     

    >Procédure consultative 

     Le nombreux AAU doivent être précédés de consultation. Ces procédés visent a garantir la qualité de la décision administrative. Les mécanisme de consultations permettent une meilleure acceptation de la décision prise unilatéralement. Permet de faire participer de nombreuses personnes à l’élaboration de la décision. Garanti d’une meilleure coordination administrative et une prise en compte de divers intérêts.

     

    Il existe plusieurs types d’avis, dont la valeur juridique est variable :

     

    -  Avis facultatif : consultation spontané, non prévu par les textes. Demandé selon une procédure régulière.

     

    -  Avis obligatoire : imposé à l’administration par des textes de recueillir l’avis d’organisme consultatif sur leurs projets de décisions. L’avis ne lié pas l’administration mais s’en passer peut conduire a l’annulation de la décision pour vice de procédure. Régime de consultation encadré par la loi. Conditions de régularité de l’avis :

     

    -  organisme collégiaux doivent être régulièrement composés.

    - pour statuer régulièrement il faut que le quorum soi atteint (vote de la moitié des membres présent).

     

    -  doivent être convoqués au moins 5 jours à l’ avance sur un ordre du jour précis et disposer du temps nécessaire pour émettre leur avis. Au delà d’un délai raisonnable l’administration peut passer outre pour éviter la paralysie de la procédure.

     

    -  l’avis est émit sur la base d’un dossier complet.

     -  Avis conforme : une autorité donne son avis qui doit obligatoirement être suivi par le décideur, sauf si cet avis est illégal. Le défaut d’avis conforme constitue une incompétence que le juge peut relever (car elle constitue une mesure d’ordre public).

     

    > Procédure contradictoire 

     Les destinataires des mesures administratives peuvent se faire entendre à l’occasion d’une mesure qui les concerne. Ils peuvent présenter leur position pour tenter d’influer l’administration sur le sens de la décision à prendre. Procédure non contentieuse. L’article 24. de la loi du 12 avril 2000 fixe le respect d’un minimum de procédure contradictoire pour l'édiction d’actes individuels.

     

    Ces actes sont soumis à l’obligation de motivation, lorsqu’ils ne sont pas pris sur demande de l’intéressé. Cette obligation cesse en cas d’abus, urgence, circonstances exceptionnelles, nécessité de l’ordre public. Les décisions sont prises qu’après que l’intéressé a été mis à même de présenter des observations écrites, ce qui suppose qu’il ait obtenu communication de son dossier. Une audition préalable est indispensable.

     

    Lorsque la décision n’entre par dans le champ d’application de la loi du 12 avril 2000, le PGD qui impose a l’administration de respecter les droit de la défense (CE, 1944 Dame Veuve Trompier-Gravier) est applicable si l’administration prend une décision d’une certaine gravité en considération d’une situation personnelle. L’intéressé peut demander la communication préalable de son dossier et présenter ses observations mais l’administration n’est pas tenu de l’auditionner.

     

    > Les règles d’entrée en vigueur 

     Les décisions administratives, existent juridiquement, à compter de la date de signature de leur auteur. Mais leur opposabilité est conditionnée à une mesure de publicité, il faut que le ou les destinataires aient été en mesure de connaitre l’acte.

     

    Acte réglementaire: l’acte doit être publiée au JO, bulletins officiels des ministres etc.

     

    Actes individuelles: notification auprès de leur destinataire (fax, courrier). C’est surtout pour des raisons de preuve et non de forme qu’elle se fait par lettre recommandée.

     

    Les actes administratifs ne sont opposables qu’à partir de cette publicité, car PGD de non rétroactivité des actes administratifs (CE 1948 Société du Journal l’Aurore).

     

    Les conditions de publicité des actes ne sont jamais des conditions de validité de l’acte, ce ne sont que des conditions d’entrée en vigueur de l’acte. Ce n’est pas un motif d’annulation de l’acte, jamais.

    2) Les règles de formes

    La forme, relative a la présentation de l’acte, renvoie toujours aux conditions de la régularité de celui ci (signature = compétence, visas = bases légales et procédure).

     

    Le Droit administratif n’est guère formaliste et de nombreuses dispositions formelle ne répondent à aucune obligations juridique (diminuer les motifs d’annulation). Ex: date, lieu, visas (base légale, procédure de son édiction) sont facultatifs, les erreurs dont ils peuvent être entaché sont sans incidence sur la validité de l’acte.

     

    > Le caractère écrit de l’acte 

     Non obligatoire. Une décision administrative peut s’exprimer de multiples façons : oral, visuel (feu rouge), implicites (rejet en l’absence de réponse de l’adm), écrit, gestuel. Si elle est écrite, elle doit être rédigé en français, mentionné la qualité de l’auteur de l’acte, son nom et prénom (=transparence). Sinon : décision illégale.

     

    > Motivation 

     Obligation de motivation conduit l’administration a expliqué par écrit les raisons, motifs de sa décision. Tout acte à des motifs mais l’expression écrite de ceux ci n’est pas toujours exigé par le droit. Les motifs peuvent être connus par la suite a la demande de l'administré ou a l’occasion d’un procès (pouvoir d’instruction du juge).

     

    L’exigence de motivation des actes administratifs a évolué :

     

    -  CE 1973 Sieur Lang : aucun PGD imposant la motivation des actes administratifs.

     

    Sous réserve de la jurisprudence CE 1970 Agence Marseille-Fret, aucune obligation de motivation n’existait, et sauf texte spécifique, l’administration n’avait pas à motiver ses actes (cause: le Conseil d’Etat craignait une multiplication d’annulation pour vice de formes).

     

    Pour améliorer la démocratie administrative et la transparence, il est préférable que les administré connaissent les raisons de l’administration, au moins pour les décisions défavorables.

     

    La loi du 11 juillet 1979 ne modifie pas le principe de non motivation mais y introduit de nombreuses exceptions. La motivation peut être imposée dans l’hypothèse d’une décision administrative individuelle défavorable à son destinataire. Exemple de décisions défavorables: restriction de liberté, sanction, retrait d’une décision créatrice de droits, refus d’une autorisation etc. Il n’y a quasi pas d’obligation de motivation pour les actes réglementaires. Il faut aussi motiver les décisions individuelles dérogatoires a une règle générale.

     

    Ce principe est nuancé car la communication des motifs n’est pas obligatoire lorsqu’elle est de nature à porter atteinte a divers secrets protégés (défense nationale, médical, professionnel).

     

    Le contenu de la motivation: c’est l’exposé précis des circonstances, les considérations de fait et de droit qui constituent le fondement de l’acte. Peuvent être brève mais doivent expliquer les raisons retenues.

     

    Modalités de motivation: l’énoncé des motifs de droit ou de fait doit être contenu dans la décision même. Peut aussi être exprimé dans la lettre d’envoi de la décision ou une dans une annexe précise. Seul les cas d’urgence absolue justifient une absence de motivation n’entachant pas l’acte l'illégalité (motivation doit être communiqué le mois suivant => urgence absolue : dérogation temporaire).

     

    > Signature 

     Les actes écrits doivent obligatoirement être signé. C’est une condition de son existence et la traduction de l’exercice de la compétence. Absence de signature => entache l’acte d’incompétence. Absence de mention pour identifier l’auteur de la décision (nom, prénom, qualité) => vice de forme.

     

    § 2. Les éléments de régularité relatifs au fond

     A. Le but de l’acte : l’intérêt général

     Le but c’est l’intention de l’auteur de l’acte. L’administration ne peut agir qu’en poursuivant un but d’intérêt général. C’est le fondement de son action. A coté de ce but assigné, d’autre buts lui sont interdits (ex: favoriser une personne privée, opération lucratives).

     

    B. Les conditions de l’acte

     Les conditions de fonds c’est les motifs, la raison objective de la prise de décision, sa cause. Il se fonde (comme le montrent les visas) sur des considérations de droit et de fait de l’espèce.

     

    -  Les motifs de droit: bases juridiques de la décision puisque tout acte administratif est dérivé d’une norme supérieure.

     

    Cette base juridique doit non seulement exister mais aussi être correctement interprété.

     

    -  Les éléments de faits: les textes ne lui impose pas le motif de sa décision au regard des éléments de fait, a elle de trancher, c’est la manifestation de son pouvoir discrétionnaire.

     

    C. Le contenu de l’acte

     Le contenu est variable. Il peut s’agir de mesures à portée général (en réglementant l’action des administrés) ou individuelles et impérative (injonction de faire ou ne pas faire).

     

    Le pouvoir mis en jeu par ces décisions peut être un pouvoir discrétionnaire ou une compétence liée:

     

    Le pouvoir discrétionnaire existe toutes les fois qu’une autorité agit librement sans que la conduite à tenir soit dictée à l’avance par une règle de droit.

     

    Ce n’est pas la négation du principe de légalité ou de l’Etat de droit. Ce n’est pas l’arbitraire. C’est un pouvoir nécessaire pour assurer une bonne exécution des lois mais limité, car il n’existe pas au stade de la compétence, procédure, formes et du but d'intérêt général à poursuivre (l’administration n’a pas de choix sur ces points).

     

    IL existe une échelle de « discrétionnalité » qui varie selon les éléments concernés et selon laquelle la puissance publique va disposer ou non du pouvoir discrétionnaire. Le pouvoir d’action de l’administration dépend des textes et de la jurisprudence. Le choix de la mesure est laissé a sa discrétion, elle édicte la décision qui lui semble la plus adéquate. Certaines situations mêlent pouvoir discrétionnaire et compétence liée.

     

    Le pouvoir peut être totalement liée : l’administration doit agir dans un sens entièrement prédéterminé. L’absence totale d’encadrement d’une action de l’administration est rare. L’administration est tenu dans un certain délai de prendre des mesures d’application des lois mais le contenu même de la norme à édicter reste largement indéterminé.

    « La date d'entré en vigueur d'un acte administratif L'exercice de prérogatives de puissance publique »
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