• Les exceptions au principe de légalité administrative

    Les exceptions  au principe de légalité (état de siège, état d'urgence, article 16)

     Le principe de légalité signifie que les règles inférieures doivent respecter les règles supérieures. De plus, ce principe suppose que l’administration agisse conformément aux buts qui sont les siens, en particulier l’administration doit adapter ses actes à l’intérêt général.

    Il existe des exceptions à ce principe de légalité. En réalité la légalité d’exception reste quand même une légalité. On peut parler d’assouplissement ou de parenthèse dans la légalité. 

    L’idée est que la légalité peut être écartée temporairement et dans le but exclusif de rétablir l’ordre démocratique et les libertés et droits des administrés. L’idée est que les normes sont élaborées pour s’appliquer dans des circonstances normales, mais quand il y a des circonstances anormales on admet des entorses à la légalité. On admet des états de crise comme les guerres, émeutes ou catastrophe naturelles. Donc une légalité d’exception se substitue à la légalité ordinaire. Il y a 3 régimes textuels et un régime jurisprudentiel. 

    a)      L’état de siège

    Il est prévu à l’article 36 de la Constitution. Il est décrété en conseil des ministres et sa prorogation au-delà d’un délai de 12 jours doit être autorisée par le parlement. Il a pour effet de transférer les pouvoirs de maintien de l’ordre et donc de police aux autorités militaires qui sont habilitées à prendre des décisions qui portent atteinte aux libertés individuelles : perquisitions, réquisitions, restrictions à la liberté de la presse, interdiction de manifestation et interdiction de réunion. Par exemple l’état de siège a été décrété en Algérie pendant la guerre d’indépendance. 

    b)     L’état d’urgence

    Il est prévu par la loi du 3 avril 1955. Il est aussi décrété en conseil des ministres, mais dans deux hypothèses précises :  

    ·         soit en cas de péril imminent résultat d’atteintes graves à l’ordre public,  

    ·         soit en cas d’événement présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamité publique 

    La prorogation de l‘état d’urgence au-delà de 12 jours doit être autorisé par une loi. Les pouvoirs de police demeurent entre les mains des autorités civiles et ce sont les pouvoirs des préfets du département et du ministre de l’intérieur qui sont étendus et qui peuvent porter atteintes aux libertés fondamentales. Il peut y avoir l’instauration de zone de sécurité à l’endroit où il y a une calamité publique par exemple. L’état d’urgence a été instauré de novembre 2005 à 2006 lors d’émeutes dans certaines banlieues.  

    Arrêt du 24 mars 2001 Rolin et Boivers : le Conseil d'Etat a été saisi à la fois de la légalité de l’état d’urgence et de certaines mesures d’assignation à résidence prononcées à certaines personnes. le Conseil d'Etat a considéré que l’état d’urgence était respecté et que les mesures d’assignation à résidence étaient parfaitement légale. Le juge a repris à cette occasion la jurisprudence qu’il applique en matière de légalité des mesures de police, il a considéré que ces mesures étaient limitées dans le temps et dans l’espace, de ce fait elles étaient parfaitement légales. Le juge constate aussi que les mesures individuelles d’assignation à résidence pouvaient faire l’objet d’un recours administratif devant une commission spéciale.  

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    c)      la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution

    Cet article prévoit des pouvoirs exceptionnels au profit du chef de l’Etat. cet article a été critiqué et la révision du 23 juillet 2008 a rajouté un alinéa 6 à cet article 16 dans la même ligne que ce qui existe pour l’état de siège et d’urgence : après 30 jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels de l’article 16, le Conseil Constitutionnel peut être saisi par les autorités parlementaires (président de l’Assemblée Nationale, Sénat, ou 60 députés/sénateurs) pour examiner si les conditions de l’application de l’article 16 sont toujours réunies et l’avis du Conseil Constitutionnel doit être publié. L’idée est la même, au bout d’un certain temps de pouvoirs exceptionnels il peut y avoir un contrôle à l’initiative du parlement et fait par le Conseil Constitutionnel . 

    Conditions d’application de l’article 1 : deux conditions de fond et deux conditions de forme. 

    Première condition de fond : il faut que les institutions de la république, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux soient menacés d’une manière grave et immédiate.  

    Deuxième condition de fond cumulative : il faut que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels soit interrompu. 

    Première condition de forme : le Président de la République doit consulter le Premier Ministre, le président des assemblées (nationales et Sénat) et le Conseil Constitutionnel . Mais là il n’est pas prévu que les avis de ces autorités soient publiés. Lorsque De gaule a demandé l’avis du Conseil Constitutionnel en 1961, il a été donné un avis négatif qui n’a pas été publié. 

    Deuxième condition de forme : le Président de la République doit informer par message la nation de l’application de l’article 16.  

    Pendant l’application de l’article 16, que doit faire le PR ? Il doit prendre les mesures exigées par les circonstances. Là encore, la Constitution prévoit une condition de fond et une condition de forme que le PR doit respecter lorsqu’il prend les mesures exigées par les circonstances. 

    Condition de fond : ces mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels dans les moindres délais les moyens d’accomplir leur mission. 

    Condition de forme : le Président de la République doit consulter le Conseil Constitutionnel sur ces mesures. La Constitution prévoit en outre deux garde-fou pour éviter que l’application de l‘article 16 ne se transforme en dictature. Premièrement le Parlement doit se réunir de plein droit. Et deuxièmement, l’AN ne peut pas être dissoute pendant la période d’application de l’article 16. 

    Il y a eu un seul cas d’application de l‘article 16 sous la 5ème république en 1961 sur le territoire de la France métropolitaine au moment de la guerre d’indépendance de l’Algérie. La durée d’application de l’article 16 a été de 6 mois et la mise en œuvre de l’application de l’article 16 et les mesures prises par le PR ont fait l’objet d’un recours devant le Conseil d'Etat qui a rendu un arrêt de principe. 

    Arrêt du 2 mars 1962 Rubin de Servens : cet arrêt a une double portée.  

    Première portée : la décision de mettre en œuvre l’article 16 et la décision d’y mettre fin constitue des actes de gouvernement qu’il est incompétent pour connaitre. Acte de gouvernement qui relève de la première catégorie des actes de gouvernement, des actes qui intéressent les rapports des pouvoirs publics. Donc la durée d’application de l’article 16 est un acte de gouvernement et le juge se refuse à contrôler la durée de l’application de l’article 16. 

    Deuxième portée : concerne la légalité des mesures prises par le PR durant la période d’application de l’article 16. Pour ces mesures exigées par les circonstances, le juge administratif distingue deux catégories parmi ces mesures. Premièrement, les mesures qui normalement relèvent de l’article 34 de la Constitution, c'est-à-dire du domaine de compétence de la loi, et ces mesures bien que prises par une autorité administrative, ont une nature législative et donc insusceptible de recours pour excès de pouvoir. Deuxièmement, en revanche, les mesures prises par le PR qui relèvent normalement de l’article 37, du pouvoir règlementaire, sont des mesures qui ont une nature règlementaire et qui sont susceptible de Recours en  Excès de Pouvoir et le juge administratif peut au fond en apprécier la légalité. 

    Toutes les décisions prises par le général De Gaule et qui concernait la création des juridictions d’exception comme la haute cour de justice militaire, relevait de l’article 34 de la constitution et n’ont pas fait l’objet d’un contrôle par le juge administratif. La haute cour de justice militaire n’a été aboli qu’en 1981 lorsque Mitterrand a été élu PR. 

    d)     La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles

    Cette théorie a été élaborée par le Conseil d'Etat pendant la 1ère guerre mondiale, c'est-à-dire sous la 3ème république qui ne prévoyait rien. Les lois de 1875 étaient des lois minimales qui agençaient les pouvoirs publics. Il n’y avait même pas de déclaration de droits et libertés. Donc le Conseil d'Etat a élaboré cette jurisprudence dans un contexte de vide juridique. pour autant, la théorie des circonstances exceptionnelles existe toujours. Cette théorie a été construite par deux arrêts de principe : 

    Arrêt du 28 juin 1918 Heyriès : il existait depuis 1905 suite au scandale des fiches un article qui garantissait aux fonctionnaires la communication de leurs dossiers préalablement à toute poursuite disciplinaire. C’était l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 qui prévoyait cette garantie au profit des fonctionnaires. Pendant la 1ère guerre mondiale, le PR a décidé de suspendre l’application de cette garantie et le Conseil d'Etat était saisi par un fonctionnaire qui avait fait l’objet d’une sanction sans communication préalable de son dossier et donc invoquait l’illégalité de la décision du PR. le Conseil d'Etat considère que la décision du PR de suspendre cette garantie est légale parce que le PR est le chef de l’administration et parce qu’il lui incombe de veiller à ce que les Service Public soient en état de fonctionner et que la guerre ne paralyse pas le fonctionnement des Service Public. le Conseil d'Etat se fondait sur le principe de continuité des Service Public pour justifier la suspension de cette garantie des fonctionnaires. En temps normal, cette suspension aurait été jugée illégale. 

    Arrêt du 28 février 1919 Dame Dol et Laurent : ca concerne les limites de l‘exercice du pouvoir de police. Et le juge administratif explique qu’en temps de guerre les pouvoirs de police sont plus étendus qu’en temps normal. Les préfets de police maires avaient interdit que ces personnes entrent dans les bars, que les bars soient ouverts pendant la nuit. Atteinte à la liberté d’aller et venir, liberté du commerce et de l’industrie : liberté individuelles. le Conseil d'Etat considère que les limites des pouvoirs de police ne peuvent pas être les même en temps de paix et guerre. Les intérêts de la défense nationale donne au principe de l’ordre public une extension plus grande et exige pour la sécurité publique des mesures plus rigoureuses qu’en temps normal. Le juge valide les interdictions de police attaquées et on voit bien dans sa motivation qu’il tient compte dans son appréciation de la légalité des mesures, des circonstances de temps et de lieu, de la catégorie des personnes visées par les mesures de police et de la nature des périls qu’il importe de prévenir. 

    Le juge a appliqué la théorie des circonstances exceptionnelles dans un arrêt du 10 mai 1983 Rodes ( ?) : il a été rendu à propos de l’exercice des pouvoirs de police dans l’ile de la Guadeloupe pendant l’été de 1976 où les volcans avaient jetés des fumeroles et menaçaient d’exploser, le préfet avait imposé un périmètre de sécurité autour du volcan. La mesure de police avait été attaquée devant le Conseil d'Etat et il avait considéré qu’en raison des circonstances exceptionnelles ces mesures de police étaient parfaitement légales.

    « Le recours en excès de pouvoirLe contrôle juridictionnel de l’action administrative »