• Les formes de l'Etat (unitaire, fédéral, composé)

    LES DIFFÉRENTES FORMES DE L’ÉTAT

     La principale distinction est facile à percevoir. Elle est entre l'Etat simple, l'Etat unitaire tel que nous l'avons intuitivement compris jusqu'ici et les Etats composés formés de plusieurs entités de niveau étatique (un Etat formé de plusieurs Etats) avec une forme plus complexe dont la forme la plus achevée est donc l'Etat fédéral. Il faut dire ici un mot de l'Etat unitaire, de l'Etat composé, de l'Etat fédéral.

    A. L’État unitaire

    On veut dire par là qu'il n'y a qu'un seul pouvoir politique qui s'applique à tous les citoyens. C'est ce qu'on appelle le principe d'immédiateté, c'est-à-dire que le pouvoir est immédiat sans intermédiaire : relation directe entre le pouvoir central et le citoyen. Et que même s'il y a des pouvoir locaux, ce qui est assez indispensable dans des Etats-nation de grande taille, ces pouvoirs locaux n'ont qu'un rôle partiel et n'ont ce rôle que par décision/délégation du pouvoir central. C'est lui qui décide qu'une partie du pouvoir sera exercé au niveau local

    A partir de là d'ailleurs il y a des sous distinctions qui apparaissent : cette forme unitaire n'empêche pas que soient attribuées des compétences à des niveaux local. Là on distinguera les choses suivant que ces autorités locales tirent leur autorité du pouvoir central ou au contraire si (mais agissant par délégant du pouvoir central) elles tirent leur autorité d'élection locale. Autrement dit l'autorité qui exerce son pouvoir central est elle désigné par le pouvoir central ou élue par le pouvoir local ?

    1. Dans le premier cas on parlera de déconcentration : le pouvoir reste attribué par le pouvoir central.
    2. Dans le 2eme cas on parlera de décentralisation, c'est-à-dire qu'il y a finalement plusieurs centres de décisions.

     

    Les formes de l'Etat (unitaire, fédéral, composé)

    Définition : la déconcentration c'est tout simplement le transfert de compétences spécialisées à des agents locaux du pouvoir central, à des agents locaux nommés par le pouvoir central et n'ayant d'autre autorité/légitimité politique que celui que leur donne ce pouvoir central.

    Exemple en France : le cas type est le préfet. Dans chaque département il y a un préfet qui exerce un certain nombre de compétences de l'Etat au niveau du département.

     

    L'autre mouvement est la décentralisation : c'est la remise de capacité, de compétences, au sens juridique du terme, à des autorités librement désignées par ceux-là mêmes qu'elles administrent. Exemple : élection par les citoyens du conseil municipal, du conseil général, du conseil régional.

     

    Ces autorités locales ont une réalité politique propre. Elles ont une capacité d'orientation et de choix qui peuvent être différents de ceux du pouvoir central. Ex à la suite des dernières régionales, les régions sont administrées par des exécutifs qui appartiennent politiquement à l'opposition au pouvoir central.

    Mais il faut tout de suite ajouter que ces compétences exercées localement sont données par l'Etat central qui peut éventuellement les modifier, soit en en donnant moins, soit en en donnant plus (c'et la tendance contemporaine). C'est précisé dans l'article 72 de la constitution, qui dit dans sa rédaction actuelle qui date de la révision du 28 mars 2003 : « Les collectivités territoriales de la république sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statuts particuliers [vise essentiellement Paris et la Corse] et les collectivités d'outre-mer ». Et ces collectivités locales, l'article poursuit, « toute autre collectivité territoriale est créée par la loi » (en ce moment, loi organique en discussion sur l'outre mer s'apprête à créer une collectivité territoriale pour les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy pour les détacher de la Guadeloupe), « ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi ». Autrement dit, et ce rappel de la loi n'est pas innocent, c'est un acte du pouvoir central qui détermine les collectivités et leur donné leur capacité à agir.

    C'est là une distinction importante avec le fédéralisme

     

    Donc une décentralisation voulue et fixée par la loi, par une décision du pouvoir central.

    Cette décentralisation peut être poussée très loin jusqu'à se rapprocher assez près et sans se confondre d'un Etat fédéral lorsque l'état décide de pousser loin les autorités locales (Italie, et Espagne encore plus). Même la Grande-Bretagne est allée dans ce sens avec la devolution, c'est-à-dire la reconnaissance d'une autonomie de gestion pour les nations traditionnelles (Pays de Galle, Ecosse, Irlande du Nord).

    En France on a longtemps eu une tradition d'Etat centralisé, et on a eu très longtemps une grande méfiance envers l'idée d'autorité locale. Et il y a eu depuis 20 ans un fort mouvement de décentralisation qui commence avec la loi Deferre du 2 mars 1982 (qui met en place les régions avec leurs conseils élus au suffrage universel), et ce mouvement s'est poursuivi avec une série d'évolution soit pour créer des catégories spécifiques (loi sur la corse de mai 1991 qui contient une décision qui reconnaît un « peuple corse » composant du peuple français, formule censurée par le conseil constitutionnel dans la décision du 9 mai 1991, en disant qu'il n'y a qu'un peuple et Des populations). C'est aussi amplifié par le gouvernement de Raffarin qui a voulu une forte décentralisation et qui abouti à la révision du 28 mars 2003 avec cette nouvelle définition des collectivités locales (cf. supra), avec une reconnaissance de la capacité d'autonome financière des collectivités locales, et surtout avec l'adjonction à l'article 1 de la constitution de la mention de décentralisation. Il commençait par « La France est une république indivisible », et il est ajouté à la fin de cet Article, sans que cela soit en principe contradictoire, « son organisation est décentralisée ». D'où le mouvement de décentralisation qui est en train de se faire, qui pourrait s'accentuer dans les années qui viennent.

     

    Mais pour l'instant, malgré ces éléments de déconcentration (très traditionnels) et ces éléments de décentralisation (qui ont été poussé plus loin ces dernières années), l'Etat reste unitaire bien que décentralisé, puisque c'est la seule forme politique globale et que son organisation interne et en particulier celle des collectivités locale est fixée librement.

    Cette idée un Etat unitaire qui a un pouvoir immédiat sur les citoyens mais qui peut décider d'attribuer des compétences à des autorités locales.

     

    Le cours complet de droit constitutionnel est divisé en plusieurs parties :

    B. Les Etats composés

    Il peut arriver que des Etats, différents, séparés, décident de s'unir pour mettre en commun un certain nombre de compétences, un certain nombre de domaines, tout en gardant chacun leur souveraineté. De même que nous l'avons dit jusque là, l'Etat est une association de citoyens ; il peut y avoir un super-Etat qui est une association d'Etats, eux même associations de citoyen.

    Mais historiquement cela a revêtu plusieurs formes, et avant l'Etat fédéral il y a eu historiquement 2 formes qui aujourd'hui ont a peu près totalement disparues même si on peut trouver ça et là quelques exemples :

    1. les unions, qui sont 2 types d'associations d'Etats différents :
      1. l'union personnelle, qui est un cas historiquement assez curieux qui résultent du fait que deux Etats se retrouvent à avoir le même souverain (ce qui n'est possible que si la souveraineté est de type monarchique).

    Si c'est une monarchie, imaginons un roi qui par chance hérite du royaume de son frère d'un coté et de sa mère de l'autre, il se trouve à la tête de 2 Etats. Ce sont des accidents historiques dus aux règles d'héritage qui ont des conséquences politiques. On voit mal un roi se faire la guerre avec un de ses Etats faisant la guerre à l'autre. Ex : l'union personnelle qui existait entre le royaume d'Angleterre et le Hanovre (principauté du nord de l'Allemagne) qui existe de 1714 à 1837, qui commence à exister lorsque Georges Louis de Hanovre succède à son grand Père Jacques 1er et devient Georges Premier d'Angleterre. Conséquence : le roi d'Angleterre ne parle pas anglais, c'est ce qui permet au 1er ministre d'obtenir une importance particulière (mais ceci est une autre histoire). Pourquoi prend-elle fin en 1837 ? arrive sur le trône d'Angleterre, en succédant à Georges 1er, la reine Victoria. Mais le Hanovre connaît ce qu'on appelle la loi Salique, c'est-à-dire que dans le régime du Hanovre la succession va forcément à un homme. Du coup Victoria succède en Angleterre, mais ne peut pas succéder aux Hanovre. C'est un autre prince d'une branche cadette qui devient roi, et les 2 Etats qui étaient unis se sépare et cette union prend fin. Autres exemples : pays bas et Luxembourg de 1815 à 1890. Aujourd’hui ce phénomène d'union personnelle n'existe plus, on peut considérer que s'en rapproche un peu la situation des Commonwealth britanniques ; un certain nombre de pays n'ont pas voulu être des républiques et ont gardé comme souverain nominal (théorique) la couronne d'Angleterre (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande). Dans ces 3 cas la reine d'Angleterre concerne formellement le titre de souveraineté mais n'a plus aucun rôle et désigne un gouverneur général en réalité choisi par les pays. On peut ajouter la situation de la principauté d'Andorre ; le Président de la République étant co-prince d'Andorre, charge qu'il partage avec l'évêque d'Urgel. Le chef d'Etat est pour moitié en Andorre le Président de la République française, ceci ayant été reformulé avec l'indépendance pleine d'Andorre dans la constitution de mars 1993.

    1.  
      1. L'union réelle, qui repose au départ sur la même idée : le même souverain. Elle va plus loin puisqu'elle amène à un gouvernement commun des 2 Etats. Il y a une même direction politique même si la législation et l'organisation restent différentes. Il peut y avoir des services communs, notamment en matière de défense, de diplomatie, etc.

    L'exemple le plus marquant historiquement est le célèbre cas de l'Autriche-Hongrie, et le titre même marque bien l'association des 2 : l'empereur d'Autriche étant en même temps roi de Hongrie ; dure de 1867 jusqu'à 1918, c'est-à-dire l'effondrement des empires centraux. Aujourd'hui, Colliard ne voit plus d'exemples véritables d'union réelle.

    L'union réelle est un type très lié à la monarchie.

    1. la confédération. C'est une association d'Etats qui décident de mettre en commun un certain nombre de domaines tout en en gardant d'autres qui soient spécifiques à chacun. On va plus loin encore dans la mise en commun, dans le rapprochement, avec la définition d'un secteur commun qui sera géré en simple et d'autres secteurs qui resteront séparés et seront géré par chaque état pour son propre compte. Dans ce cas là, c'est ce qui distingue la confédéré de la fédé, il n'y a pas d'immédiateté du pouvoir : la confédération agit par l'intermédiaire des Etats membres.

    Exemples : la confédération germanique de 1815 à 1871, qui se termine en 1871 avec l'unification allemande, résultat de la guerre désastreuse de 1870 contre la France. Ou bien autre exemple, la confédération helvétique qui dure depuis le 14ème siècle jusqu'à 1848, car en 1848 la suisse devient une fédération même si elle garde aujourd'hui officiellement encore le nom de « confédération » alors qu'elle est une fédération.

    La règle essentielle, et la grande différence avec la fédération, est la règle d'unanimité. La confédération est une association volontaire où personne ne peut être forcé contre son grès. Les décisions dans le domaine commun sont des décisions qui supposent l'accord de tous, c'est-à-dire qu'elles doivent rencontrer l'unanimité des Etats membres dans l'instance où ces Etats membres sont représentés. C'est donc une situation pas très facile quand on est une 15aine ou une 20aine. En suisse il faut que tous les cantons soient d'accord. Ce qui veut dire que si le pouvoir central veut imposer quelque chose, un Etat qui n'est pas d'accord peut bloquer le processus. Forme instable qui about parfois à des drames.

    C'est l'origine de la guerre de sécession. Quand on parle des fédérés (le nord, « yankees ») et les confédérés (sud) : quel est le point de départ ? La question de l'esclavage. La constitution américaine s'est construire sur une sorte de compromis (le compromis de Philadelphie) qui disait que certes c'est une fédération mais dans certains domaines les Etats font ce qu'ils veulent. Le sud est esclavagiste, le nord abolitionniste. Lorsque l'Etat fédéral dit que l'esclavage doit être aboli, les Etats du sud ne sont pas d'accord et disent qu'ils veulent une formule de confédération où ils ne peuvent être forcés et le nord dit qu'ils veulent une fédé où la majorité force les autres. C'est le début de la guerre.

    Aujourd'hui on ne voit plus vraiment d'exemples de confédéré. Peut être la construction compliquée de la Bosnie-Herzégovine. C'est une fédération à deux, donc forcément comme il n'y a plus le problème de majorité, ça ressemble à une confédération.

    Peut être peut on estimer aussi que la construction européenne a des traits relevant de la confédération. C'est compliqué vu que c'est un mélange de l'aspect fédéral et de l'aspect confédéral. Des domaines : décisions à l'unanimité, d'autre : à la majorité. On est un peu entre les deux avec plutôt une tendance à élargir ce qui est à la majorité au détriment de l'unanimité : tendance à la fédération.

    Donc finalement cette idée, cette distinction, entre la confédération (formule lourde et fragile qui a disparu) et la fédération (formule en plein développement)

    C. L'Etat fédéral

    C'est la grande forme contemporaine d'Etats composé. L'Etat fédéral est une association d'Etats qui décident de remettre une partie de leur compétence à un Etat central. Et donc, dans la fédération, il y a des Etats fédérés et un Etat fédéral (forme d'organisation étatique complexe on le voit) avec des compétences différentes. Une liste de compétences donc : ce qui appartient à l'état fédéral, et ce qui appartient aux Etats fédérés. La fédération se caractérise par une règle de majorité, c'est-à-dire qu'un Etat fédéré peut être forcé à appliquer une décision dont il ne veut pas si cette décision est bien dans le domaine qui relève de la fédération est i la décision majoritaire de la fédération est allée dans ce sens.

    Le fait qu'il y ait 2 domaines entraîne également un partage du pouvoir. Il y a un domaine de l'Etat fédéral, avec un pouvoir immédiat, et un domaine des Etats fédérés, avec pour eux aussi, chacun d'entre eux, un pouvoir immédiat sur ses citoyens. C'est-à-dire que par rapport au schéma basique, on a une situation plus compliquée. Dans la confédération, le pouvoir central passe par les Etats membres. Dans la fédération, le pouvoir central passe directement sur les citoyens tout comme le pouvoir des Etats fédérés passe directement sur les citoyens.

    Finalement pourquoi fait-on cette construction assez compliquée qui suppose 2 pouvoir, un partage du pouvoir, des règles d'attribution, un arbitre etc. ? C'est très souvent pour résoudre des problèmes de diversités. Quand dans un même état se rencontrent plusieurs ethnies, cultures, de langues différentes, mais qu'il y a aussi une volonté de vivre ensemble tout en restant différent, et ceci est particulièrement vrai dans les grands Etats (l'URSS de la grande époque par exemple, les populations étaient très différentes). Même chose dans d'autres pays mais c'est la taille et l'histoire : les Etats-Unis, union de différentes colonies. Le Canada, où l'a on retrouve l'idée de culture différente avec un Canada français. Le brésil, le Mexique, l'inde. Tous les grands Etats quand ils ont une grande dimension en surface et en population adoptent volontiers la forme fédérale de manière à réduire les tensions qui pourraient exister.

    C'est vrai aussi dans les Etats de moindre dimension quand il y a des problèmes de nationalités très forts. Ce fut le cas de la Yougoslavie sous Tito (Serbe, Croates, Slovènes, Bosniaques, etc.). On suppose quand même qu'il y a la volonté des populations d'être ensemble dans le même Etat. Dans le même genre, la suisse (avec des cantons de langue différents) : confédération d'abord, puis fédération. Ou bien le cas de la Belgique qui est devenu en 1993 un Etat fédéral composé de trois entités : Flandre, région de Bruxelles, et ( ?).

    Autre raison d'établir un Etat fédéral : la volonté d'affaiblir le pouvoir central, de limiter le pouvoir central. Et ceci est vrai dans quelques cas (c'était vrai à l'origine des Etats-Unis) et c'est vrai dans l'Allemagne. En effet à la fin de la WW2 les alliés se sont dits qu'ils allaient imposer un pouvoir central affaibli, d'où la réunion d'Etats différents.

    Si on veut essayer de systématiser un peu cela, on distinguera à la suite d'un grand auteur de droit international, Georges Scelle, on distinguera le fédéralisme par agrégation et le fédéralisme par ségrégation.

    • Par agrégation, ça veut dire que des Etats voisins s'agrègent, se regroupent, pour vivre ensemble. C'est une association d'Etat qui décident de se réunir, et l'ex historique le plus célèbre, ce sont les Etats-Unis, où les colonies révoltées contre l'Angleterre qui sont des Etats différents dans un premier temps se regroupement et constituent un Etat fédéral (compromis de Philadelphie). A l'époque on voulait un Etat central, et il y a un débat déjà à l'époque entre la formule fédération ou la formule confédération. Autre ex : la suisse : confédération, puis fédération. Dans ce cas, généralement, les Etats qui se réunissent décident quelles compétences ils vont donner à l'Etat central. Les juristes disent dans ce cas là que l'Etat central a une compétence d'attribution, puisque les Etats membres décident de lui attribuer quelque chose qu'ils ont jusque là. L'inverse de la compétence d'attribution est la compétence de droit commun : ce qui n'est pas donné à l'Etat central appartient aux Etats membres.
    • C'est évidemment l'inverse dans le cas du fédéralisme par ségrégation, où c'est l'autre processus. Le fédéralisme par ségrégation est le démembrement d'un Etat unitaire, pour résoudre les problèmes signalés plus haut (diversité de langues et de cultures, affaiblir l'Etat central, etc.). Exemple : l'URSS, la Yougoslavie, l'Allemagne, la Belgique. Le problème étant que si les tensions sont trop fortes, le fédéralisme abouti comme une solution transitoire qui mène à l'éclatement et l'apparition de nouveaux Etats indépendants. En règle générale, à l'inverse du cas précédent, c'est l'Etat central qui a une compétence de droit commun et les Etats membres qui ont une compétence d'attribution. En fait on décide ce qu'auront les nouveaux Etats fédérés, tout le reste (droit commun) appartenant à l'Etat fédéral (démarche inverse que dans le fédéralisme par agrégation).

     

    Cette distinction entre fédéralisme par agrégation ou par ségrégation n'est pas absolue. Certains Etats cumulent les 2 mouvements. L'URSS était à la fois le démembrement de la Russie impériale mais aussi l'adjonction d'Etats voisins, membres de la fédération (comme les Etats baltes par exemple). On avait donc à la fois des Etats venant d'un phénomène d'agrégation et d'autres d'un phénomène de ségrégation. Ceci abouti à l'indépendance dans les 1990 d'un certains nombres de pays (dont les Etats baltes). Pour les autres : constitution d'une vague Communauté des Etats Indépendants (CEI) dont on a bien l'impression qu'elle recouvre fort peu de réalité. Vague coopération mais sans plus.

    Néanmoins la distinction agrégation/ségrégation reste utile pour savoir comment se pose le problème du pouvoir entre Etat fédéral et Etats fédérés. Car l'Etat fédéral est une mécanique assez délicate qui repose sur des principes d'organisations spécifiques, lesquels engendrent des particularités constitutionnelles.

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