• Les institutions des collectivités territoriales dans le monde

    DROIT COMPARÉ DES INSTITUTIONS LOCALES

    On entend par là les institutions qui assument les pouvoirs et les compétences des collectivités locales. Habituellement, ce sont des Conseils, des organes exécutifs mais également différentes formes de participation directe des citoyens à la gestion des affaires locales, sujet qui au cours des deux ou trois dernières décennies a pris une place de plus en plus importante.

    Dans cette section, on se concentrera sur les pays européens sans exclure des coups de projecteur sur l’organisation institutionnelle locale dans des pays d’autres continents.


    La première chose qui est claire c’est que tout le monde s’accorde qu’il doit y avoir dans les collectivités locales des conseils élus, en dehors de quelques émirats. Cela paraît évident aujourd’hui mais ce n’est pas quelque chose qui a toujours existé. Dans les cours du professeur Eisenmann, la décentralisation est définie comme étant un système qui a des autorités locales avec un certain degré d’autonomie par rapport aux autorités qui les contrôlent mais ceci est indépendant de la question de savoir si elles sont élus, nommés ou autres. Au Royaume-Uni : justice of peace qui avait des attributions administratives et judiciaires n’était pas élu. Il faut attendre les années 1890 pour que s’impose le modèle de conseil ayant une vocation assez large tandis qu’avant elles avaient des compétences spéciales (cf. supra).

    Cette élection, la plupart des pays européens connaissent au niveau local des élections mettant en œuvre un mode de représentation proportionnelle. Quelques pays mêlent la proportionnelle et le scrutin majoritaire (France, Allemagne). Certains appliquent un scrutin majoritaire (Royaume-Uni, Irlande).
    Le cas de l’Angleterre est assez singulier : les élections ont lieu dans le cadre de circonscription locale étroite qui élisent au scrutin majoritaire 2 ou 3 conseillers et le renouvellement des conseils locaux ne se fait pas en une fois. Ce renouvellement partiel réside dans le fait qu’en Angleterre les élections locales ont assez peu de visibilité et que la participation est la plus faible d’Europe (20-25 %).

    Au cours des dernières décennies, il y a une tendance lourde à la diminution aux élections locales dans tous les pays et en particulier dans les pays de l’Europe de l’est où beaucoup d’espoirs avaient été mis (inférieure à 50 %).


    En ce qui concerne les exécutifs, on a beaucoup plus de diversité. On peut quand-même dire qu’à l’échelle mondiale on voit une tendance à l’élection au suffrage direct du maire et donc à une personnalisation croissante de l’exécutif local. L’Europe n’échappe pas à cette tendance. Aux Etats-Unis, on voit que l’élection directe est le mode le plus répandu. En Amérique Latine, idem. En Asie, idem.

    En ce qui concerne les pays européens, on observe une tendance à la réduction de la diversité dans le système institutionnel et on peut représenter les choses de la manière suivante.

    D’abord, il y a une distinction entre les pays où il y a un maire fort (France, Italie, Allemagne, Espagne) et les autres où les pouvoirs sont assurés par des commissions ou des comités qui d’un côté assure la continuité mais rend le pouvoir local peu visible aux yeux des citoyens (Suède, Finlande, Royaume-Uni).


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    -  Parmi les pays qui ont un maire fort, on note une évolution vers l’élection au suffrage direct.

    En France, ce n’est pas le cas (élection par le conseil municipal) mais la situation n’est pas très différente car la commune forme une circonscription unique et tous les électeurs savent très bien que les têtes de liste sont les candidats au mandat de maire.

    Ce type d’élections a été introduit en Italie en 1993.

    Il a été introduit depuis bien plus longtemps dans les landers de l’Allemagne du Sud (Bavière) mais après les réformes qui ont suivi la réunification, l’élection du maire au suffrage direct s’est généralisée. L’explication est qu’après la chute du régime communiste, l’ex-RDA avait été divisée en 5 landers et comme c’était la règle dans les landers de la RFA, l’organisation locale est une compétence du land (extension à l’ex-RDA de la loi Fondamentale de Bonn). On a partout adopté les législations municipales extrêmement démocratique (élections des conseils municipaux, du maire et un ensemble d’institutions tendant à assurer la participation des citoyens à la vie locale (référendum local, initiative populaire locale etc.)). La diversité qui existait jusque dans les années 1980 selon les parties de l’Allemagne a disparu dans les années 1990. Les différences portent sur la durée du mandat du maire, sur la possibilité pour les citoyens ou le conseil de mettre en cause la responsabilité du maire… 16 landers correspondent à 16 législations particulières. Ces législations  sont encore plus particulières pour Hambourg, Brême et Berlin (ville-land).

    Dans les pays d’Europe centrale et orientale, même mouvement d’élection directe du maire. Elle n’est pas suivie absolument partout (République Tchèque, Hongrie, Russie (choix au moment de la constitution d’une commune entre deux systèmes : élection directe du marie ou par le conseil), Ukraine).

    En Angleterre, il y a un manque d’intérêt de la population à l’égard des élections locales. Il y a eu une tentative de réformer en profondeur les institutions locales pour permettre l’introduction de l’élection du maire au suffrage direct. On proposait aux différentes collectivités locales de premier degré (district) d’avoir à se prononcer sur une nouvelle organisation institutionnelle. 3 possibilités :
    - statut quo (exécutif assuré par le conseil)
    - exécutif confié à un maire élu au SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT et qui nomme lui même ses adjoints
    - maire élu au SUD et c’est le conseil qui élit les adjoints
    Cette réforme a eu peu de succès. Très peu de référendums locaux et en fin de compte, seules une douzaine de villes ont opté pour un maire élu au SUD.


    -  Les systèmes où il n’y a pas de maire fort : système de commission, exécutif collégial et même, dans certains cas, un maire nommé.

    o    Les pays qui ont un régime d’exécutif confié à une commission

    Dans le système britannique, tout le pouvoir local appartient au Conseil. Il est une administration et exerce ses attributions par l’intermédiaire de commissions. Elles sont librement formées par le Conseil. Traditionnellement, la plus importante est la commission des finances. Le président est en réalité le véritable leader politique de l’autorité locale. Il n’est pas l’équivalent d’un maire. Ces commissions préparent les décisions du conseil mais aussi dirigent l’administration municipale. Pour bien comprendre ce système, il faut se rappeler que le système administratif local anglais est très différent du système français sur deux points essentiels :
    - système britannique est basé sur de très grandes unités locales (150.000 habitants)
    - l’administration municipale concentre plus de tâches pour deux raisons : au moins jusqu’en 1994, il n’y avait pas beaucoup d’Etat sur le plan territorial ; en outre, beaucoup de fonctions assurées en régie
    Le transfert à des entreprises privées ou à des organismes locaux créés par la collectivité locale est quelque chose de récent qui s’est développé après les réformes de Thatcher et qui voulait réduire les pouvoirs de « la démocratie locale ». La taille des attributions est toujours plus grande que celle des administrations françaises.
    Ces conseils ont un rôle important, sont très spécialisés.

    On trouve un système semblable dans les pays nordiques où traditionnellement les attributions municipales sont très étendues (social, culturel, travaux etc.). Elles sont intégrées sous l’autorité d’un conseil local. Ce conseil fonctionne avec des commissions qui dirigent l’administration locale.
    Il est arrivé que ce soit parfois la loi qui déterminé la création de telle ou telle commission car c’était l’autorité locale décentralisée qui était chargé de l’exécution de politiques définies par l’Etat. Avec le développement de l’aspiration à l’égalité, on a eu tendance à légiférer de plus en plus dans le détail pour s’assurer que les autorités locales allaient effectivement mettre en œuvre les prescriptions définies par le gouvernement. Ainsi, il y a une commission en matière d’éducation, en matière d’aide sociale etc.
    En face de ces commissions, il y a une administration organisée en départements chargés de la mise en œuvre des politiques.
    Cela a conduit à des réactions à partir des années 1980.
    Cette évolution a été caractérisée sous un mot d’ordre politique : la commune libre. Sous cette appellation, ce qui était en cause c’était d’obtenir la modification de la loi pour rendre aux communes une liberté d’organisation de leurs conseils et de leurs services car dans les années 1960-70, à mesure que l’on a développé les fonctions de l’Etat providence, la loi est intervenue de manière détaillée pour organiser les commissions, les comités administratifs etc. Sous la pression des communes, le gouvernement lance un programme : la commune libre fondé sur l’expérimentation. La loi a permis aux communes, dans certains domaines et sous certaines conditions, d’expérimenter de nouveaux modes d’organisation. Cette politique a été généralisée par la loi de 1991 avant que l’évaluation prévue ne soit réalisée : on a reconnu aux conseils municipaux la libre organisation de leur administration municipale.
    Il y avait quand même une difficulté : dans le système administratif suédois, il y a des règles de procédure administratives qui prévoit dans quelles conditions les décisions doivent être pris par des autorités indépendantes et comment ces décisions peuvent faire l’objet de recours. Les comités administratifs doivent répondre à ces exigences. La conséquence de la loi de 1991 c’est qu’elle a renforcé le rôle d’une commission permanente du conseil municipal qui a une vocation générale par rapport aux commissions spécialisées. Elle contrôle l’ensemble de l’administration locale.


    o    Pays où le maire est nommé : Belgique, Pays-Bas, Luxembourg (BENELUX)

    Dans ces trois pays, on a un bourgmestre qui est nommé par la reine, le roi ou le grand duc entouré d’échevins élus par le conseil et forment un organe collégial qui exerce les fonctions exécutives de la commune.

    Pourquoi ? C’est un héritage napoléonien du Consulat. Ils le sont restés dans les villes au moins jusqu’à la loi de 1884 en France. Cette loi a fait du maire un personnage important qui concentre tous les pouvoirs pour préparer et exécuter les décisions du conseil municipal et a autorité sur l’administration. « Administrer est le fait d’un seul » (Napoléon).

    Dans le BENELUX, on a gardé cette institution. Depuis des années, il y a eu des critiques : système anachronique…

    En Belgique, il y a eu des discussions pour l’introduction de l’élection du maire au SUD mais aucun projet n’a abouti ni en Flandre, ni en Wallonie. Le maire est nommé par le roi qui tient compte de l’avis de la commission municipale. Dans des communes frontalières (Wallonie-Flandre), ça permet de résoudre certaines tensions.

    Au Pays-Bas (ex-République batave sous Napoléon), la Constitution prévoit que le maire est nommé par la reine. Il faudrait modifier la Constitution pour changer le système ce qui a été tenté il y a trois ans mais le projet a été rejeté au Parlement. En réalité, le maire a des attributions particulièrement importantes en matière de police : il exerce la plupart des pouvoirs de police qu’un préfet en France exerce. Au fil du temps, ses pouvoirs ont été aménagés au profit du pouvoir central. Les forces de police sont sous l’autorité d’un officier supérieur de la police national nommé par le ministre de l’Intérieur mais, juridiquement, il a autorité sur lui. Le ministre de l’Intérieur fait très attention à qui va être le maire dans telle ou telle circonscription de police : il va proposer la nomination d’un élu à l’égard duquel il a le plus de chance de s’entendre pour l’exercice des fonctions de police. C’est cela qui a fait échouer la réforme : le Parlement a reculé devant une réforme qui paraissait avoir des conséquences un peu imprévisible sur la gestion de la fonction de police.
    Néanmoins, il y a eu une autre réforme qui a modifié de manière importante le fonctionnement des autorités locales et qui est connu sous le nom de la réforme de dualisation. Cette réforme, introduite depuis 2002, comporte une différenciation plus marquée entre le collège exécutif et le conseil municipal. Ce dernier est l’organe qui prend des décisions de portée générale et qui contrôle l’exécutif et l’administration. L’administration est sous l’autorité du collège formé par le maire et les échevins. Les échevins sont toujours élus mais ils ne peuvent plus être membres du conseil municipal. Ou on est conseiller municipal ou on est membre de l’exécutif. Le but de cette réforme est censé renforcer la responsabilité managériale des échevins et de rendre plus efficace le contrôle politique exercé par le conseil sur le collège des échevins. Il est difficile de juger les résultats de cette réforme dans la mesure où certains rapportent que le système fonctionne bien, d’autres rapportent au contraire qu’il y a un affaiblissement de la démocratie.

    En ce qui concerne la question de la participation des citoyens à la gestion des affaires locales, il y a un contraste très apparent entre la convergence des législations et la persistance  de situations très divergentes quant aux pratiques.

    Aujourd’hui, un grand nombre de législation prévoit la possibilité du référendum local et de l’initiative populaire. On doit quand même noter certains nuances : dans certains pays, le référendum ne peut qu’être consultatif (Pays-Bas, pays nordiques). Au contraire, en Suisse, en Allemagne, en Autriche, le référendum est toujours une procédure de décision et l’initiative populaire débouche habituellement sur une décision.

    Mais si on compare les pratiques, les différences demeurent. La démocratie locale repose certes sur la législation mais également sur les pratiques, les cultures locales…
    En Suisse, le référendum local est quelque chose d’ordinaire.
    En Allemagne, il y a aussi une pratique importante.
    En Italie, la loi de 1990 a introduit la possibilité pour le statut de chaque commune de prévoir le référendum local ainsi que les conditions de validité de ce référendum. La plupart des communes l’ont prévu mais il y en a fort peu en pratique.
    De même en France, en 2003, on a introduit le référendum comme mode de décision. Il peut être convoqué par toutes les collectivités locales sur les affaires qui les concernent.
    1° il y en a peu ; 2° s’il y en a, ils ont lieu dans des communes rurales sur des sujets mineurs ; 3° ceux qui ont fait parler d’eux ont été annulé par TA car ne relevaient pas de la compétence de la collectivité

    Un procédé de démocratie directe a été très débattu : le budget participatif. Il a été inventé au Brésil dans les années 1990 d’abord à Porto Alegre et a essaimé dans d’autres localités brésiliennes sans représenter beaucoup plus que 10 à 15 % des communes brésiliennes. L’idée repose sur le fait qu’on destine à chaque partie de la ville ou de la localité une partie du budget voté par le conseil et on organise avec les habitants un débat sur l’utilisation de cette dotation.
    Ce système a donné lieu à beaucoup d’études dans des pays d’Amérique Latine et d’Asie qui l’ont introduit. L’observation de ces expériences permet de tirer un certain nombre d’enseignements :
    1° Il faut beaucoup de temps pour que cela marche mais ça peut fonctionner. A Porte Alegre, il a fallu 10 ans.
    2° A mesure que le temps passe, la participation s’institutionnalise c’est-à-dire que le débat de professionnalise.
    En outre, bien que l’on puisse recenser des milliers d’expériences, on ne sait pas toujours très bien ce que l’on met sous ces recensements. En Albanie, le budget participatif a été testé. En quoi consiste-t-elle ? Avant l’approbation du budget, on organise une réunion. Ce n’est pas un très haut niveau d’exigence en terme de participation que de présenter un projet déjà élaboré !

    Dans d’autres pays, on a cherché à développer la participation sur la base de certains services publics. C’est notamment ce qu’on a essayé de faire en Suède ou au Danemark. C’est vers l’usager plutôt que vers le citoyen que l’on se tourne.

    Dans toutes les hypothèses de développement de la démocratie locale, il y a un problème qui n’est jamais convenablement résolu : c’est celui de l’information. Tous les pays ont une loi sur l’accès à l’information (obligation de communiquer des documents pesant sur l’administration). Les citoyens peuvent demander communication, à condition que les documents existent.
    Ce n’est pas l’information qui fait défaut mais ce qui n’est pas garanti par la loi c’est l’information pertinente sous la forme d’indicateurs précis qu’il faut établir, à partir de données statistiques qu’il faut collecter et qui permet de porter un jugement sur une gestion. Ce type de législation fait généralement défaut.
    La loi le permet pour les SPIC et en particulier pour les opérateurs en DSP sont tenus de fournir une liste précise d’informations qui doivent être communiquée à une commission locale composé d’usagers formé par le Conseil municipal et qui est censé analyser ces informations. Ces dispositions ne donnent pas lieu à beaucoup de publicité vis-à-vis des citoyens.

    3. Le(s) niveau(x) intermédiaire(s)

    Selon les pays, on a parfois introduit des élections au suffrage direct ou parfois prévu des élections au suffrage indirect (Espagne).

    La tendance est à la généralisation de l’élection au suffrage direct et à l’abandon de l’élection au suffrage indirect.

    En Espagne, les députations provinciales sont élues au suffrage indirect. C’est un mode d’élection par un collège électoral composé des conseillers municipaux.

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