• Les lois de finances rectificatives

    Les lois de finances rectificatives 

     Le budget a été déterminé fin décembre de l’année n-1. Le compte a été exécuté en partie durant l’année n, et modifié de fait. Des crédits ont été annulés, d’autres gelés (régulation budgétaire), il y a eu des décrets ayant opéré des mouvements de crédit. Il convient de constater que le compte ne correspond plus à ce qui a été prévu. Ici, la question posée est celle de la portée de l’autorisation préalable, face à ces différents mouvements de crédit ayant dénaturé le budget originel. Cette autorisation préalable n’est pas un impératif catégorique au sens logique. Pour autant, peut-on se défaire de cette autorisation préalable, sans recourir à un nouveau consentement parlementaire. C’est ici que la notion de loi de finances rectificative intervient. Art. 1 de la loi organique relative aux lois de finances : « Ont le caractère de lois de finances les lois de finances de l’année (LFA) et les lois de finances rectificatives (LFR) ». Cette art. opère une assimilation entre les LFA et les LFR. Ce sont des lois de finances (comme les lois de l’article 45 de la Constitution et les lois de réglements). Cette assimilation signifie bien que les LFA et les LFR à un niveau différent ont vocation à déterminer : l’une de manière préalable autorise à l’exercice, l’autre (LFR) autorise de manière préalable en cours d’exercice. Il s’agit bien pour la LFR d’opérer des modifications, de rectifier en cours d’exercice l’autorisation parlementaire. Ici, on doit garder en tête cette idée : est-ce que cette autorisation demeure ou ne demeure pas préalable ? 

     Les LFR interviennent dans 3 cas différents. 

    Résultat de recherche d'images pour "LOI  de finances rectificative"

    A) L’influence des circonstances politiques : changements et modifications de majorité 

     Si gouverner, c’est dépenser, on comprend bien qu’un changement de majorité ou une modification de majorité (remaniement ministériel dans la même tendance politique) vont justifier un infléchissement des politiques publiques. Or, cet infléchissement ou ce changement de politiques publiques passe évidemment par un nouveau budget. L’idéal serait de préparer et de discuter un nouveau budget, mais cette tâche est trop longue. Au-delà de cette limite, l’incertitude politique serait telle que les administrations seraient paralysées. On procède plutôt par la voie d’une loi de finances rectificative (LFR), qui ne refait pas le budget mais le rectifie. Dans les 25 dernières années, en 86, 88, 93, 95, 97, 2002, tous les 4 ans, pour des raisons politiques, il faut rectifier le budget adopté de manière préalable. L’utilité politique de la LFR est indéniable. Il y a des infléchissements à travers des mesures législatives (nouveaux impôts, augmentation du taux de la TVA). En cours d’exercice, la LFR pose un nouvel acte politique majeur en droit budgétaire. La difficulté pratique à laquelle pourrait être confronté à un gouvernement au niveau des caisses vides. Dilapider la fortune publique à la veille des élections (allocations pour les agriculteurs, salaires augmentés pour les fonctionnaires). Ce clientélisme a été pris en charge par le ministère des finances, qui met en place une forme de régulation de la dépense publique que l’on appelle la régulation républicaine. Chaque année électorale, et s’agissant d’élections nationales, il s’agit de geler prorata temporis : Avril 2002 (élections) : on a 4 mois avec le 1er gouvernement, puis 8 mois avec le deuxième. La direction du budget fait adopter une régulation républicaine 1/3 et 2/3. Il sera possible d’engager 1/3 des crédits avant l’élection, et que la Direction du Budget demande aux services de conserver dans leurs budgets 2/3 des engagements de crédits pour après l’élection. Dans le même ordre d’idée, on trouve que les changements de gouvernement, les remaniements ministériels peuvent tout à fait justifier l’adoption d’une loi de finances rectificatives. 

    B) Les changements de conjoncture économique 

     Politiquement, on maintient la stabilité, mais la conjoncture économique évolue favorablement ou défavorablement. À partir de là, c’est l’équilibre financier qui est obsolète. Cet équilibre est défini dans la loi de finances de l’année. Il convient donc, dans un souci de sincérité budgétaire, de redéfinir l’équilibre financier. Cela implique de faire adopter aux parlementaires un nouvel article d’équilibre. Soit qu’il s’agisse de prévoir ou d’autoriser un montant supérieur de recettes, soit qu’il s’agisse au contraire de manifester une baisse de recettes quasiment certaine. En cas d’augmentation de recettes (consommation des ménages repart, plus de TVA…), un phénomène de cagnotte fiscale est susceptible d’apparaître. Que faire de l’excédent ? L’article 34, 10°), de la loi organique, issu d’une modification du 12 juillet 2005 de la LO 2001 dispose que ces éventuels excédents de recettes peuvent être « affectés » dès la loi de finance de l’année. La loi de finances de l’année déterminera par avance à quoi serviront ces produits supplémentaires. On en trouve une expression dans les dernières lois de finances de l’années prévoyant que les excédents de TVA iront à la baisse de la dette publique, et que les excédents de TIPP à la marge de manœuvre financière. La LFR ne viendra dans le fond que valider des orientations déjà déterminées, prédéterminées en loi de finances de l’année. En ce qui concerne une révision à la baisse des prévisions de recettes, elle génère financièrement un besoin de financement. Ce besoin de financement, juridiquement, passera soit par la hausse en loi de finances du montant du déficit, soit par le fait de baisser le montant des dépenses. Les recettes en fin d’année ne permettent pas généralement de récupérer les marges de manoeuvres perdues en cours d’année. Ici, en cas de révision à la baisse des recettes, on est contraint juridiquement de ce qu’est cet équilibre financier. Lorsque la conjoncture économique évolue, le Gouvernement doit présenter une LFR aux parlementaires, dans un souci de sincérité, et pour rectifier. En cas de baisse ou de mauvaise conjoncture, le Gouvernement prévoit des annulations de crédits, d’où l’utilité de la régulation (95% en début d’année, 97%...). Historiquement, on parle de collectif budgétaire, car toutes les modifications apportées au budget originel étaient bien regroupées dans une loi unique regroupant l’ensemble des dispositions modificatives. 

    C) Avaliser des modifications opérées par le Gouvernement 

     Ici, on est à la limite de la catégorie comportant les LFA et les LFR. Jusque là, on voit qu’il s’agit pour le Gouvernement de s’adapter aux nouvelles circonstances politiques ou économiques pour déterminer l’évolution du budget en cours d’exercice. Ici, on change radicalement d’option, il ne s’agit plus de déterminer pour l’avenir mais de prendre en considération pour le Gouvernement des modifications déjà opérées. Le compte (le budget) a changé. 

    Officiellement, en ce qui concerne les décrets d’avance, il convient bien de les ratifier. C’est par le biais d’une LFR que l’on ratifie ces décrets, gagés par des annulations de crédits correspondantes. À côté des décrets d’avance, il existe des mouvements de crédit qui peuvent justifier une LFR. Ces mouvements de crédits étaient prévus par la régulation budgétaire auparavant, avant la LO 2001. Elle était beaucoup plus officieuse. Le ministère des finances, via la Direction du budget, générait en cours d’exécution des marges de manœuvres budgétaires, c’est-à-dire qu’elle gelait budgétairement un montant des crédits qui étaient pourtant juridiquement à la disposition des ordonnateurs. L’ordonnateur engageait les crédits, et tout d’un coup le contrôleur financier de la Direction du Budget en charge du ministère avertissait l’ordonnateur qu’il n’y avait plus de crédits. L’ordonnateur, inquiet, était face à la régulation budgétaire. Cette forme de régulation budgétaire a été à juste titre condamnée par les ministres, furieux de se faire interdire par un fonctionnaire de dépenser de l’argent mis à leur disposition par les parlementaires, mais la Cour des comptes a elle aussi critiqué cette manoeuvre. Un des plus virulents étant Pierre Joxe, 1er président de la Cour des Comptes, mais aussi longtemps ministre à l’intérieur. Cette régulation se manifestait évidemment à l’occasion des LFR. La mise en œuvre de la nouvelle régulation de l’article 14 de la LO limite les surprises, puisque le curseur remonte progressivement en cours d’année (95, 97, 98, 99%). Il n’est pas rare de voir une LFR en décembre venant fixer définitivement le curseur. Evidemment, fixer les plafonds au mois de décembre pose des problèmes pratiques. Comment faire pour dépenser ce reliquat entre le 15 et le 31 décembre ? On ouvre la possibilité d’engager les dépenses autorisées par une LFR en décembre durant la période complémentaire (période du 1er au 30 janvier, où l’on peut engager des dépenses de l’exercice précédent). La forme des LFR : elle est la même que les LFA (2 parties, un art. d’équilibre).  

    « La vérification des comptes de l’ÉtatLes corrections du budget de l'État »