Les mesures d’ordre intérieur

Les limites du principe de légalité : les mesures d’ordre intérieur

Le principe de légalité n’a de sens que dans la mesure où il est assorti de sanctions. Tel est le cas aussi bien en période normale qu’exceptionnelle car le juge a le pouvoir d’annuler les actes de l’administration qui sont illégaux.

Par exception, il existe cependant des décisions d’administration qui échappent au contrôle du juge et qui bénéficient d’une immunité juridictionnelle: le juge administratif considère qu’il n’a pas le pouvoir de contrôler leur légalité et il rejette les recours dirigés contre ces actes comme irrecevables. Pas de sanction en cas de méconnaissance de la légalité. Dans ce cas, on se trouve en présence d’une limite du principe de légalité car aucun contrôle.

Cette immunité concerne deux catégories de décisions qui présentent des caractéristiques opposées:

*Acte de gouvernement (importance, politique majeure)

*Mesures d’ordre intérieur (caractère mineur, insignifiance politique) : étudié dans ce chapitre.

Les mesures d’ordre intérieur ne sont pas conforme à la conception d’un État de droit. C’est ce qui explique qu’elle ait connu le même développement que pour les actes de gouvernement : restriction du domaine, du champ d‘application. Il s’agit de la seconde catégorie d’actes qui sont dans notre ordre juridique insusceptibles de recours. Le juge le rejettera et ne vérifiera pas la légalité de l’acte. Faible importance de ces mesures d’ordre intérieures justifie leur immunité.

• A) La notion de mesures d’ordre intérieur

Les mesures d’ordre intérieur sont des actes pris par l’adm en vertu d’un pouvoir discrétionnaire pour assurer le maintien de son ordre interne et qui ne sont pas censés modifier la situation des intéressés. D’où l’expression, ordre intérieur à l’administration. Elles n’ont en principe pas d’incidences sur le statut juridiques des personnes concernées, le statut d‘administré.

Trois institutions principales : école, armé et prison.

À l’intérieur de ces administrations on trouve ces mesures…

Il existe de multiples mesures d’ordres intérieurs: Ex:

– Interdiction du port du pantalon dans une école de fille arrêt du Conseil d’Etat Chapou 20 octobre 1954qui considère que cette mesure est d‘ordre intérieur et donc pas susceptible de recours.

– L’orientation, l’affectation d’un élève dans une classe déterminée

– Arrêt du Conseil d’Etat 5 novembre 1982 Attard: celle qui tendait à l’armée d’assurer la discipline.

– Mesures disciplinaires tel que les refus de permission, les arrêts de rigueur, les placements en quartier de haute sécurité.

Comment explique-t-on que ces mesures échappent à tout recours?

Traditionnellement, l’existence de cette catégorie est justifiée par l’adage: de minimis non curat praetor: le juge ne s’occupe pas de ce qui est insignifiant. Il serait contre-productif de mobiliser la justice pour ce genre de choses. Elle revêt une faible importance, et ne mérite pas que le juge s’en prévale. Ce serait contre productif de statuer sur ces litiges. Certaines mesures d’ordre intérieur pourrait avoir une réelle influence sur les administrés.

Raison pratique: si les toutes les décisions sont susceptibles de recours Ž augmentation du nb de recours. Mais les mesures sont parfois des décisions graves comme le placement d’un détenu dans un quartier spécial : arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat 27 janvier 1984 CAILLOL, RDP, p 483: mesures d’Ordre Intérieur. Criminel incarcéré et le Conseil d’Etat a considéré que le placement d’un prisonnier dans un quartier de plus grande sécurité est une mesure d‘ordre interne et donc mesure inattaquable. Mesure pourtant grave pour l’intéressé. L’intéressé ne pouvait contester la légalité. On s’est rendu compte que sous l’appellation d’ordre interne, ces mesures peuvent avoir une réelle influence sur les administrés.

Le juge prend la décision de faire régresser les mesures d’ordre intérieur.

• B) La régression des mesures d’ordre intérieur

Restriction suite aux critiques:

*Cette régression s’est d’abord manifesté dans le secteur de l’éducation nationale en admettant la recevabilité du Recours en Excès de Pouvoir contre les règlements intérieurs des établissement scolaires interdisant le port de signes distinctifs et l’exclusion des élèves portant le foulard islamique cela alors que jadis l‘interdiction de portait une assigne était considéré comme une mesure d‘ordre intérieur: arrêt du 21 novembre 1992 Kherroua. Il renverse une jurisprudence ancienne: arrêt Lote de 1938 qui considère que l‘interdiction du port de signes distinctifs est une mesure d‘ordre intérieur.

*C’est aussi dans le secteur militaire que l’évolution a été la plus sensible.

Surtout, le Conseil d’Etat a fait reculé cette notion en matière de punition infligée à des détenus ou des militaires dans 2 arrêts du 17 février 1995 Hardouin et Marie.

Arrêt Hardouin: La personne requérante était un maître timonier sur un navire de guerre et il s’est vu infliger 10 jours d’arrêt pour ne pas s’être soumis à un alcootest alors qu’il semblait saoul.

Avant 1995, une telle mesure aurait été impossible de recours, c’était une mesure d’ordre intérieur.

Après cet arrêt, après 1995, c’est une mesure attaquable. CE n’a pas considéré que c’était une mesure d’ordre intérieur. Le juge peut se prononcer sur la légalité. Juge a estimé que la sanction était justifiée. Il faut distinguer pour le juge 2 phases:

– Le juge va d’abord statuer sur le fait d’acquérir le recours ou non. On introduit le recours. Juge va examiner le recours ou non. Si mesure d’ordre intérieur il n’examine pas le recours.

– Si pas un acte de gouvernement, il accepte d’examiner le recours (examen au fond) et si elle est légale ou pas. le Conseil d’Etat accepte de vérifier la légalité de la mesure prise. Il la considère comme justifiée.

Arrêt Marie: Le requérant a été incarcéré dans une prison et le détenu s’est vu infliger 8 jours de mise en cellule de punition pour s’être plaint d’un refus auprès de l’inspection générale de son dentaire dans des termes extrêmement vif. le Conseil d’Etat a jugé que ce n’est pas une mesure d’ordre interne et a annulé l’acte attaqué, l’a jugé illégale en estimant que si les termes des requérants avaient été utilisés de façon abusive, ils ne contenaient pas de menace et que la sanction était abusive.

Si la jurisprudence antérieure aurait été appliquée, le recours aurait été refusé. le Conseil d’Etat accepte d’examiner la légalité mais la juge illégale car si les termes dans lesquels le détenu s’est plaint n’étaient pas suffisamment mesuré mais cette dénonciation ne constituait aucune calomnie, ni menace. Aucune justification d’une telle punition.

La position du Conseil d’Etat a été adopté en raison de l’importance des effets produits par les deux décisions.

Arrêt Hardouin: Elle avait des conséquences directs sur la liberté d’aller et de venir des militaires en dehors de leur service + conséquences sur leur avancement.

Arrêt Marie: pas de mesures d’ordre intérieur compte tenu de la nature et la gravité de la mesure en cause

–>Ces deux arrêts sont dans le sens d’une domination des mesures d’ordre intérieures.

Cela étant ces mesures d’ordre intérieur n’ont pas disparu.

On peut considérer qu’il n’y a pas de mesures d’ordres intérieurs quand porte atteinte aux libertés fondamentales (d’aller et de venir) ou présente des mesures de gravité. La jurisprudence n’est pas des plus claires. Il y a encore des hésitations. On peut relever que l’évolution jurisprudentielle va dans le sens de la diminution des mesures d’ordre intérieure.

Après ces arrêts, le Conseil d’Etat a encore jugé que la mise en isolement d’un détenu est susceptible de recours car il aggrave sensiblement les conditions de détention d’un intéressé: arrêt du 30 juillet 2003 Garde des sceaux contre Remli: nouvel assouplissement.

En revanche plus récemment, le Conseil d’Etat a jugé que le transfert d’un détenu d’une maison d’arrêt vers un établissement pour peine constituait une mesure d’ordre intérieur car l’établissement pour peine est le mode normal de détention et le régime lui est plus favorable. Donc pas d’élément de gravité de la mesure qui amènerait le Conseil d’Etat à le considérer comme un acte susceptible de recours. => jurisprudence nuancée. Ceci montre comment le principe de légalité est mise en œuvre. A l’intérieur du principe de légalité il y a plein de gradations. Ce principe gagnera encore du terrain de la propre initiative du Conseil d’Etat et sous l’influence de la jurisprudence de la CEDH.