• Les normes constitutionnelles en droit administratif

    Les normes constitutionnelles et le droit administratif

     

       Georges Vedel dans les années 1950 a élaboré une théorie, il a montré que le droit administratif avait des bases constitutionnelles (C’est la théorie des bases constitutionnelles du droit administratif)

    Il avait deux objectifs :

    • · Mieux asseoir la légitimité de l’action administrative
    • · Soumettre les autorités administratives au respect des normes supérieures
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    Section 1 : Les normes constitutionnelles de droit administratif

    §1 : Le corps de la constitution

      -- Il contient peut de dispositions touchant exclusivement au droit administratif, mais il pose des principes importants :

    · ARTICLE 34 / ARTICLE 37 de la Constitution : Répartition des compétences normatives de l’Etat entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

    · ARTICLE 38 de la Constitution : Procédure de délégation du pouvoir de poser des normes par le mécanisme de l’ordonnance.

    · ARTICLE 13 / 21 de la Constitution : Répartition des compétences au sein du pouvoir règlementaire.

    · ARTICLE 19 / ARTICLE 22 de la Constitution : Règles du contreseing.

    · Principes substantiels :

    o            ARTICLE 1 de la Constitution : Principe d’universalité, d’égalité et de secret des élections locales.

    o                            ARTICLE 3 de la Constitution : Principe de libre administration des collectivités locales (+ ARTICLE 34 /

    ARTICLE 72 et ARTICLE 55 de la Constitution)

    o                            ARTICLE 74 al 3 / ARTICLE 61-1 de la Constitution : Dispositions qui concernent le juge administratif. Jusqu’en 2003 la Constitution ne faisait référence qu’au CE comme conseiller de l’Etat, mais maintenant elle fat référence au juge administratif.

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    §2 : Le préambule de la constitution

     Il est enrichi du bloc de constitutionnalité. On y voit l’attachement du peuple français à deux textes : La DDHC 1789 et le préambule de la Constitution de la 4ème République.

     

    A) La normativité du préambule

     

    1- La valeur juridique du préambule 

     Est-ce que le préambule a valeur constitutionnelle ? Qu’en est-il des deux textes qu’il contient ?

     

    Sous la 4ème République, l’ARTICLE 81 de la Constitution 1946 donnait une réponse explicite : le préambule avait valeur constitutionnelle (Arrêt CE assemblée 7 juillet 1950 DEHAENE p.476)

     

    Deux éléments ont permis le maintien de la solution antérieure :

     

    · Il n’y a, dans la constitution actuelle, aucune limite au bloc de constitutionnalité au regard duquel le conseil constitutionnel peut examiner la constitutionnalité des lois.

     

    · Existence du pouvoir réglementaire autonome : Le pouvoir réglementaire qui va s’appliquer en dehors de la liste de l’article 34. Il était inconcevable d’enlever ce pouvoir de la Constitution donc on a voulu l’assujettir à un contrôle, consacré par le CE (CE 12 février 1960 SOCIETE EKY p.101). Cette jurisprudence du CE a été confirmée par le Conseil Constitutionnel (CC° décision 71-44DC du 16 juillet 1971)

     

    2- L’opposabilité des dispositions du préambule 

     Les dispositions du préambule sont-elles assez précises pour admettre leur opposabilité aux autorités publiques ? 

     

    Exemple : Préambule C° 1946 al.10 : Disposition large sur la famille et son développement etc.

     

    Il faut une analyse au cas par cas. C’est le juge administratif qui en dernier ressort va trancher. Il va utiliser le critère de la suffisante précision des termes de la disposition. Certaines dispositions sont directement applicables car considérés comme suffisamment précises. Il a par exemple refusé de reconnaitre le droit d’asile...

     

    B) Les principes du préambule

    Il y a quatre catégories de principes qui nous intéressent en tant qu’ils peuvent nourrir le droit administratif.

     

    1- Les principes contenus dans la DDHC 1789 

     

    Certains de ces principes ont un intérêt en droit administratif, et d’autres peuvent être considérés comme des principes de gigogne.

     

    · Principe d’égalité : ARTICLE 1 DDHC ; appliqué dans l’ARTICLE 6 et ARTICLE 16. La jurisprudence a décliné ce principe.

    · Principe de liberté : ARTICLE 4 DDHC. La jurisprudence l’a décliné en liberté religieuse, liberté d’entreprendre etc. Tous ces corollaires ont valeur constitutionnelle.

    · Principes de gigogne : ARTICLE 17 DDHC sur la protection du droit de propriété qui est contre les atteintes potentielles à l’administration.

    · Principe de souveraineté : ARTICLE 3 DDHC sur la souveraineté qui réside essentiellement dans la nation. Le Conseil Constitutionnel dit qu’il ne peut pas y avoir une participation majoritaire de personnes étrangères au sein des juridictions françaises.

     

    2- Les principes proclamés dans le préambule 1946 

     

    Divers principes politiques, économiques et sociaux qu’il considère comme « particulièrement nécessaires à notre temps ». Ce sont des principes qui ont la même philosophie que la DDHC, comme le droit de mener une vie familiale normale, le droit d’asile etc.

    D’autres principes relèvent d’une valeur philosophique ayant pour but de protéger l’individu en tant que membre de la société (Droit de grève etc.)

     

    3- Les principes évoqués par préambule 1946 

     

    C’est la catégorie la moins précise. Le préambule fait par exemple référence aux Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République. Les juges s’en sont servis pour identifier dans principes constitutionnels.

     -- Mais il faut que le principe ait été formulé dans une loi au moins (CC° 1884 : Principe d’indépendance des profs de l’université)

    · On ne cherche que dans les lois antérieures à la 3ème République

    · Principes de droit écrit et non jurisprudentiels

    · Valeur constitutionnelle (Ex. Loi de 1901 sur la liberté d’association PFRLR)

     

    Le Conseil Constitutionnel a pour vocation prioritaire de dégager ces principes, mais le CE le fait aussi (Arrêt CE assemblée 3 juillet 1996 KONE p.265, interdiction d’extrader quelqu’un dans un but politique)

     

    4- Les droits et devoirs posés dans la charte de l’environnement 

     

     -- Cette catégorie de principe concernait le droit administratif et est la catégorie la plus récente.

     -- Le Conseil Constitutionnel (2008 564DC) puis le CE 3 octobre 2008 COMMUNE D’ANNECY sont venus confirmer que les dispositions de cette charte ont valeur constitutionnelle.

     -- La charte de l’environnement ne contient pas seulement des droits pour les citoyens, mais aussi des devoirs reconnus aux citoyens au niveau constitutionnel.

     

     -- ARTICLE 5 : Principe de précaution 

     -- ARTICLE 7 : Principe d’information et de participation en matière environnementale (Beaucoup d’impacts en droit français)

     

     -- Elle a été introduite en 2005 dans le bloc de constitutionnalité est donne la possibilité au juge administratif de consacrer l’abrogation de dispositions législatives antérieures inconciliables avec la Charte (Ex. Commune d’Annecy 2008)

     

    Section 2 : Le respect des normes constitutionnelles en droit administratif

     -- Il faut que les dispositions constitutionnelles soient accessibles aux justiciables et aux juges administratifs.

     -- La théorie de la loi écran est en constant recul depuis 20 ans mais n’a pas disparue en théorie.

    §1 : Le recul de la théorie de la loi écran

     

     -- Le bloc de constitutionnalité s’impose à toutes les autorités administratives dans toutes leurs activités car il contient les normes les plus hautes. Des justiciables mécontents d’actes administratifs doivent pouvoir invoquer la contradiction de cet acte avec le bloc de constitutionnalité.

     -- Ex. Si un décret est pris par un ministre et fait l’objet d’un recours contre un particulier qui dit que le décret est intervenu dans le cadre de l’ARTICLE 34 de la Constitution (Domaine de la loi). L’incompétence du pouvoir règlementaire est invoquée. Cette question peut être soumise au juge administratif, mais souvent les décrets sont pris sur le fondement d’une loi. Or le juge ordinaire refuse de contrôler la constitutionnalité d’une loi. Mais ce principe recule.

     

    A) Le refus du juge administratif de contrôler la constitutionnalité des lois

     

     -- Invoquer l’inconstitutionnalité d’un décret qui est conforme à la loi qu’il met en œuvre sous-entend l’inconstitutionnalité de la loi. La théorie de la loi écran fait que le juge ne peut voir la Constitution qui est au-dessus de la loi : si le décret est conforme à la loi, le juge n’est pas compétent pour écarter la loi comme inconstitutionnelle.

     -- Cela fonctionne également pour n’importe quel acte administratif. On se réfère à une interprétation classique de la séparation des pouvoirs. Il appartient aux juges de veiller au respect de la loi, et non pas de la juger. Lorsqu’un acte administratif conforme à la loi est suspect d’inconstitutionnalité, le moyen est inopérant. Le juge annulera l’acte administratif contraire à une loi inconstitutionnelle.

     

     -- Depuis 1958 il existe un Conseil Constitutionnel, juge de la constitutionnalité des lois. A contrario, cela fournit un argument supplémentaire à la théorie de la loi écran, il appartient encore moins aux juges judiciaires et administratifs de vérifier la constitutionnalité des lois.

     

     -- Arrêt CE 6 novembre 1936 Arrighi : Bases jurisprudentielle de la théorie de la loi écran.

     

    B) La remise en cause progressive de la théorie de la loi écran

     

     -- En théorie, la loi écran existe encore. Néanmoins, il existe de nombreux mécanismes pour l’ignorer ou la contourner, donc en pratique elle n’a plus beaucoup de portée.

     

    1- Les limites de la théorie

     

    o    Il est possible au juge ordinaire d’interpréter la Constitution et la Loi. Si le juge veut interpréter la loi pour lui donner un sens conforme à la Constitution, c’est l’interprétation neutralisante. La loi n’est donc plus suspecte de contrariété à la Constitution. (Ex. Arrêt CE assemblée 17 février 1950 DAME LAMOTTE p110 : Un recours mettait en cause une loi prévoyant que certaines décisions de l’administration étaient insusceptibles de tout recours. Le CE a interprété ça dans le sens où le législateur n’a pas voulu exclure le recours pour excès de pouvoir.)

     

    o    Il existe une catégorie d’actes règlementaires (Règlements autonomes ARTICLE 37 de la Constitution) qui interviennent dans des domaines qui ne sont pas énumérés à l’ARTICLE 34 de la Constitution et qui ne sont donc pas du domaine de la loi à laquelle ils ne sont pas soumis. La théorie de la loi écran ne joue pas dans ce cas là. Le contrôle de constitutionnalité s’opère directement sur ces actes règlementaires.

     

    o    La théorie de l’écran transparent : La loi existe et le règlement l’applique, mais le juge dit que l’écran est transparent, il ne considère pas la loi, c'est-à-dire que le législateur transfère le pouvoir de décider au pouvoir règlementaire. Dans cette hypothèse, l’invocation de l’inconstitutionnalité de l’acte règlementaire ne met pas en cause la loi

    (Ex. CE 17 mai 1991 Quintin, RDP p 1429) o Le CE considère que l’écran législatif ne peut apparaitre qu’en présence d’une loi postérieure à la norme constitutionnelle invoquée. Le CE ne réfléchit plus en termes de hiérarchie des normes mais en termes de chronologie car la loi postérieure abroge la loi antérieure, et la Constitution a au moins valeur législative, donc elle abroge les lois qui lui sont antérieures et incompatibles. (Lex posterior derogat priori)

     

    Arrêt CE assemblée 16 décembre 2005 Syndicat national des huissiers de justice.

     

    2- Les contournements de la théorie

     

     -- Ces deux mécanismes permettent un contrôle indirect de la constitutionnalité des lois. Le premier est indirect car il substitue une nouvelle norme de référence. Le second substitue un autre juge.

     

    a) Le contrôle indirect par le changement de norme de référence

     

     -- Rappel historique : Il y a environs 30ans, la théorie de la loi écran jouait de manière universelle. La loi écran jouait pour toutes les normes supérieures (Conformité des lois à la Constitution et aux traités internationaux). La loi échappait à tout contrôle par les juges ordinaires.

     

     -- CE assemblée 20 octobre 1898 Nicolo p190 : Abandon de la théorie de la loi écran en ce qui concerne le respect par la loi des traités internationaux. La théorie de la loi écran s’est réduite aux rapports loi/Constitution. Il est devenu possible de dire aux juges administratifs que l’acte administratif doit être annulé car il est prit en application d’une loi contraire à un traité international. La Cour de Cassation faisait la même chose depuis 1975 pour les lois inconventionnelles. La jurisprudence Nicolo vaut pour toutes les normes internationales (Traités, droit communautaire originaire ou dérivé) On arrive à faire écarter par le juge administratif des lois françaises qui sont aussi contraires à la Constitution.

     

    b) Le contrôle indirect par le changement de juge

     

     -- C’est la Question prioritaire de constitutionnalité (1er mars 2010 après la loi du 23 juillet

    2008) qui contourne la théorie de la loi écran. Le juge administratif ne peut toujours pas écarter une loi à cause de son inconstitutionnalité, mais il peut demander au Conseil Constitutionnel de le faire pour lui.

     -- Le Conseil Constitutionnel peut abroger les lois inconstitutionnelles, soit de suite, soit avec un délai (Ex. La législation actuelle sur la garde à vue sera abrogée en juillet 2011)

     

    §2 : L’interprétation de la Constitution

     

     -- La Constitution ne contient que de grands principes, les dispositions qui la composent ont un caractère souvent abstrait. Il y a dès lors un travail d’interprétation nécessaire pour en identifier toute la portée.

     -- Exemple : Les Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République auxquels fait référence la Constitution de 1946 sans les nommer. C’est donc les juridictions qui ont du les interpréter ensuite.

     

     -- La Constitution s’impose à toutes les autorités publiques, y compris toutes les juridictions. Un autre principe énoncé dans le Code Civil interdit à toute juridiction de s’abstenir de statuer en présence d’une norme imprécise, obscure, ou lacunaire, afin d’éviter le déni de justice. Les juridictions ne peuvent donc pas faire autrement que de trancher en interprétant la Constitution.

     

     -- Le Conseil Constitutionnel n’est pas le seul interprète de la Constitution, puisque la

    Constitution peut être invoquée dans des litiges soumis aux juges judiciaires ou administratifs. Ces juges, confrontés à une disposition constitutionnelle obscure devront lui donner un sens en l’interprétant.

     -- Exemple : Le cas de la notion de ministre responsable (ARTICLE 19 de la Constitution) qui contresigne les actes du Président de la République. Il est incombé au juge administratif de dire ce que sont les ministres responsables (CE section 10 juin 1966, PELON). Idem, le CE a eu assez souvent à définir la catégorie d’établissement public (Arrêt CE section 27 septembre 2006 PEROU)

     

     -- Le Conseil Constitutionnel, tous les juges administratifs, tous les juges judiciaires, sont des interprètes potentiels de la Constitution. Il apparait donc nécessairement un risque de divergence des interprétations. Heureusement ce risque ne s’est produit que peu de fois.

     -- Exemple : A propos de la signification de l’ARTICLE 55 de la Constitution qui pose la supériorité des traités sur les lois dans l’ordre interne. Mais qui devait faire respecter cette supériorité ? Le Conseil Constitutionnel a refusé de le faire, donc ce sont finalement les juridictions ordinaires qui l’ont mis en œuvre (Arrêt Cour de Cassation VABRES 1975 et CE NICOLO 1989)

     

     -- Le système constitutionnel avec l’ARTICLE 62 de la Constitution prévoit que les décisions du Conseil Constitutionnel s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Il ne devrait donc pas y avoir de problème. Mais cet article se rapporte à l’autorité des décisions du Conseil Constitutionnel, et pas aux interprétations qui sont contenues dans ces décisions. La position classique du Conseil Constitutionnel consiste à dire que l’autorité de la chose jugée s’applique au dispositif de la décision, mais également aux motifs qui sont le soutien nécessaire de ce dispositif. Avec cette solution on peut dire que l’autorité des décisions du Conseil Constitutionnel vaut aussi pour les interprétations qu’il adopte. Le juge administratif accepte de se plier à l’interprétation donnée par le Conseil Constitutionnel sur la loi qu’il rencontre dans le cadre de litiges.

    Mais si le CE est saisi d’un litige qui met en cause une autre loi, il n’est pas lié. Car les dispositions de la Constitution interprétées dans le cadre d’une loi ne s’appliquent pas de la même manière dans le cadre d’une autre loi. Pour que l’autorité de la chose jugée par le Conseil Constitutionnel s’impose au CE, il faut que le juge administratif soit saisi d’un litige concernant la loi examinée par le Conseil Constitutionnel. Néanmoins, il est très courant que le CE s’aligne sur les décisions du Conseil Constitutionnel (Exemple : Les PFRLR ont été reconnus d’abord par le CE puis par le Conseil Constitutionnel etc.) On trouve donc une homogénéité dans l’interprétation de la Constitution par le juge administratif et le juge constitutionnel.

     

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