• Les normes internationales en Droit Administratif

    Les normes internationales

      -- Le droit d’origine internationale occupe une place de plus en plus importante dans notre système juridique internet. On estime que la France est aujourd’hui partie à plus de 6.000 accords internationaux, que le droit communautaire à lui seul fournit environs 15.000 normes originaires ou dérivées à notre système juridique, que depuis 1992 le droit communautaire produit plus de normes dans le système juridique français que les pouvoirs juridiques français.


     

    Section 1 : La notion de norme internationale

     §1 : La définition des normes internationales

     

     -- Est une norme internationale toute norme juridique incluant un élément d’extranéité organique.

     -- Cela signifie qu’est une norme internationale une norme qui n’émane pas d’autorités qui sont exclusivement françaises. Dès lors qu’une norme émane d’autorités qui sont notamment voir exclusivement non nationales ou non françaises, il s’agira d’une norme internationale.  -- Exemple : Lorsqu’un représentant de l’Etat français signe un acte formé par des autorités internationales (Comme l’UE) ou émanant d’autres Etats.

     

     

     -- L’UE, en vertu des traités qui la fondent, est dotée d’organes (Commission, Parlement,

    Conseil), d’édicter des actes juridiques qui vont entrer dans notre système juridique immédiatement, sans qu’il n’y ait le besoin que l’Etat français donne formellement son accord.

     

     -- Lorsque la France est partie au traité on parle de norme internationale originaire. Lorsque la norme provient d’un organe international, on parle de norme internationale dérivée.

     -- Dans le cadre du droit de l’UE, il y a deux types d’actes :

    o    Les règlements communautaires : Dès lors qu’ils ont été édictés selon les procédures prévues par les traités (ARTICLE 288 al. 2 du traité FUE), ils s’imposent directement, dans tous leurs éléments, dans le système juridique des Etats membres.

    o    Les directives communautaires : Elles sont moins contraignantes dans la mesure où, en principe, elles doivent simplement lier les Etats membres quant au résultat à atteindre. Elles laissent aux Etats la compétence pour prévoir les moyens nécessaires pour parvenir à ces résultats avant telle date.

     

     -- Le droit international non écrit a un statut particulier. La France, par le biais du préambule de sa Constitution de 1946, de se conformer à ce droit international non écrit. Il est heureusement assez rare que le Conseil d'Etat soit confronté à une telle situation.

    §2 : Les conditions de la normativité des normes internationales

      -- Un traité de norme internationale doit avoir été signé, ratifié ou approuvé, puis publié. C’est une exigence formulée à l’ARTICLE 55 de la Constitution.

    Le juge administratif admet depuis longtemps de vérifier l’existence et la régularité de l’acte de publication des normes internationales (Arrêt CE 30 octobre 1964 PROSAGOR). 

    le Conseil d'Etat

    accepte également de vérifier l’existence des actes de signature, de ratification ou d’approbation des traités internationaux. Ce contrôle n’était que formel. Ce n’est qu’assez récemment qu’il a accepté de vérifier la régularité de ces derniers actes (Arrêt CE assemblée 18 décembre 1998 SARL du parc d’activité de BLOTZHEIM). Ces actes de

    Gouvernement ont perdu leur nature car le Conseil d'Etat a accepté de vérifier leur régularité.

     

     -- Une seconde condition pour les traités stricto sensu. L’ARTICLE 55 de la Constitution soumet leur effectivité, leur normativité en droit interne à l’application réciproque par les autres parties, les autres Etats signataires de ce traité. le Conseil d'Etat n’acceptait pas de vérifier si la condition de réciprocité était mise en œuvre. Il demandait au ministre des affaires étrangères de lui dire si les Etats signataires respectaient leur engagement. Le juge administratif renvoyait la question de l’application réciproque des traités au ministre des affaires étrangères. Cette position a été condamnée par la Cour EDH dans une décision du 13 février 2003 CHEVROL c/ FRANCE (AJDA 2003 p.308)

    le Conseil d'Etat

    n’a pas eu l’occasion de dire s’il acceptait cette décision car il n’a pas rencontré rapidement le même figure. Mais il a rencontré ce problème dans l’Arrêt CE assemblée 9 juillet 2010 CHERIET-BENSEGHIR ; il a reconnu qu’effectivement il n’était plus tenu de renvoyer au ministre des affaires étrangères et qu’il pouvait se prononcer lui-même sui l’application réciproque d’un traité par les autres Etats. Il va néanmoins continuer à renvoyer au ministre avec une différence fondamentale : désormais l’avis du ministre ne liera pas le juge qui décidera in fine.

     

     -- Si ces deux conditions sont respectées, cela permet de dire que le traité est bien entré en vigueur dans notre système juridique. Mais à qui s’adresse la norme internationale ? Aux particuliers (Qui pourraient donc opposer des stipulations des normes internationales au juge administratif) ou aux Etats ?

     

     -- Les normes internationales ont-elles un effet direct ? Dans la vision classique des normes internationales, elles n’engagent que les Etats et ne créent des droits et obligations qu’envers les Etats signataires et non entre les particuliers citoyens de ces Etats.

     

     -- Néanmoins cette vision évolue, on commence à prendre conscience que les traités internationaux peuvent créer des droits et obligations pour les particuliers.

    Exemple : La CEDH consacre le droit à ne pas être traité de manière inhumaine et dégradante, la liberté d’expression etc. Cela crée des droits pour les particuliers, qu’ils peuvent revendiquer contre les Etats. Le Pacte des Nations Unies contient également des stipulations qui s’appliquent aux particuliers.

     

     -- Pour qu’il ait un effet direct, il faut que l’objet de la norme internationale concerne les individus et que sa rédaction soit assez précise pour que les droits qu’elle crée s’appliquent de manière plus aisée. Les droits ne doivent pas être généraux, sinon les individus ne pourront pas les opposer.

     

    Conséquences :

    · Subjectivité du Conseil d'Etat qui doit apprécier si la norme internationale stipule des droits assez précis.

    · La Convention des EU sur les droits de l’enfant de 1990 n’a pas précisé que toutes ses stipulations étaient d’effet direct, donc certaines des stipulations sont trop évasives : le Conseil d'Etat permet donc l’opposition de certaines stipulations mais pas de toutes. La Cour de Cassation dans un premier temps, saisie dans un litige sur la CEUDE a refusé d’appliquer cette convention. Aujourd’hui elle procède à découper la convention pour rechercher les stipulations qui sont d’effet direct.

     

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    Section 2  - La place des normes internationales en droit administratif

      -- On classe les pays en deux catégories selon la façon dont ils reçoivent les normes internationales :

     

    o    Pays monistes : Ils intègrent les normes internationales et les normes nationales dans un seul et même corpus juridique applicable directement à tous les sujets de droit. Dans ce cas là un traité appartient à leur ordonnancement juridique dès qu’il a été signé, approuvé ou ratifié et publié, selon le droit constitutionnel de cet Etat. Mais à quel niveau de la hiérarchie des normes se place la norme internationale ? Peu importe, le pays moniste peut choisir car il n’y a pas de lien entre le caractère moniste et l’autorité des normes internationales.

     

    o    Pays dualistes : Ils vont organiser la juxtaposition du droit international et du droit interne. Il n’y a plus d’ensemble homogène et cohérent. L’intégration des normes internationales se fait en deux temps : elle doit avoir été signée, approuvée ou ratifiée et publiée, mais il faut aussi qu’elle soit reprise dans une norme interne pour avoir des effets de droit. Elle rentre donc dans l’ordre juridique par l’effet de la loi qui en reprend la substance.

     

     -- ARTICLE 55 de la Constitution : « Les traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois. »

     - La France est donc un système moniste

     - Les normes internationales ont primauté sur les lois

     

    §1 : La place par rapport à la Constitution

      -- Les normes internationales sont constituées entre les Etats. On est donc confronté à un problème sans solution : on est à l’articulation de deux systèmes juridiques (Interne avec pour sommet la Constitution et International qui ne se soucie pas des règles internes).

     

     -- Le droit international ne peut, dans sa propre conception que se poser comme la norme suprême. Le principe de « Pacta sunt servanda » signifie que les traités doivent être respectés. En conséquence, si un Etat ayant signé et ratifié un traité un traité international ne le respecte pas, engage sa responsabilité envers les autres Etats.

    Cette primauté est affirmée par la CPJI le 4 février 1932 sur le traitement des prisonniers de guerre en Pologne. La CJCE le 17 décembre 1970 Internationale Handelsgesellschaft réaffirme également ce principe.

     

     -- La Constitution est néanmoins la norme suprême, elle fait en quelque sorte écran entre la loi et les normes internationales. C’est pour ça qu’il a été difficile de trouver la place des normes internationales par rapport à la Constitution.

     

    A) Les dispositions et jurisprudences constitutionnelles

     

    Aucune disposition de la Constitution ne prend parti à la lettre sur ces rapports :

     

    o                            Préambule de la Constitution de 1946 : « La France, fidèle à ses engagements, se conforme aux règles du droit public international ». Le Conseil Constitutionnel a dit que le principe de « pacta sunt servanda » en faisait partie.

     

    o                            ARTICLE 55 de la Constitution : Principe de supériorité des traités sur les lois.

     

    o                            ARTICLE 54 de la Constitution : Organisation du mécanisme de contrôle préventif de la compatibilité des traités et de la Constitution. En cas d’incompatibilité constatée par le Conseil Constitutionnel, ce contrôle abouti à l’obligation de modifier la Constitution pour la rendre compatible. Cet article joue souvent à propos de diverses normes internationales. Il est arrivé que le Conseil Constitutionnel constate l’incompatibilité et qu’on modifie la Constitution ou qu’on refuse, et qu’on laisse donc tomber le traité (Charte européenne sur les langues régionales et minoritaires)

     

    o                            ARTICLE 61 al.2 de la Constitution : Organisation du contrôle de constitutionnalité a priori. Le traité doit être ratifié par une loi qui peut, elle, être contrôlée par le Conseil Constitutionnel. Si la loi est inconstitutionnelle, le traité l’est de même. Il y a un problème ici à propos des directives communautaires. On appelle les lois qui les transposent les lois de transposition. Ces lois peuvent être soumises au Conseil Constitutionnel qui peut interdire l’entrée en vigueur de cette loi. Le Conseil Constitutionnel 2004 496-DC du 10 juin 2004 avec la décision 2006 540DC du 30 novembre 2006 a élaboré un mécanisme pour résoudre le problème que cela posait (Il s’est inspiré des cours constitutionnelles allemandes et italiennes) Il s’est appuyé sur l’ARTICLE 88-1 de la Constitution : « La République participe à l’UE constituée d’Etats qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences » et en a tiré l’obligation constitutionnelle pour la France de transposer les directives européennes. C’est donc au Conseil Constitutionnel de vérifier que le législateur respecte bien cette obligation. Ce contrôle se fait dans un cadre doublement contraint :

     

    o                            Contrainte procédurale (Le contrôle de l’ARTICLE 61 al.2 doit être opéré dans un délai d’un mois. Il peut poser une question préjudicielle à la CJUE s’il a un doute) Il ne veut censurer que si l’incompatibilité est manifeste, si ça saute aux yeux. Ca n’interdit pas les juridictions de renvoyer ensuite la loi de transposition aux juridictions européennes.

     

    o                            Apprécier la conformité de la loi de transposition à la Constitution, revient à mettre en cause la constitutionnalité de la directive elle-même. Le Conseil Constitutionnel va opérer un contrôle de la conformité de la loi de transposition de la directive à tout ce qui n’est pas l’ARTICLE 88-1 de la Constitution. Mais le risque persiste, ce qui pose problème à cause de l’ARTICLE 88-1 lui-même. Le Conseil Constitutionnel a réduit le bloc de constitutionnalité au regard duquel il va exercer ce contrôle pour ne pas avoir à dire que la directive est inconstitutionnelle. Il ne contrôle la loi de transposition que par rapport aux règles ou principes inhérents à l’identité constitutionnelle de la France (Principe de laïcité par exemple)

     -- Mais il y a tout de même une présomption de constitutionnalité, le Conseil Constitutionnel n’exerce qu’un vague contrôle très limité. C’est la Constitution qui à la base fonde ce contrôle particulier et si une directive porte atteinte à des principes structurant de notre identité constitutionnelle, la loi de transposition serait censurée. C’est donc la Constitution qui l’emporte in fine.

     

     -- La hiérarchie est aujourd’hui extrêmement complexe en raison de l’existence du droit de l’UE. Elle a été reproduire à son niveau par le juge administratif.

     

    B) La jurisprudence du juge administratif

      -- CE assemblée 3 juillet 1996 KONE : Traité organisant l’extradition qui était suspect au regard de notre bloc de constitutionnalité. le Conseil d'Etat a donné une interprétation neutralisante de ce traité, de manière à ce qu’il n’y ait plus de doute de sa conformité à la Constitution. Il n’a donc pas établi de hiérarchie entre les deux normes mais a résolu le conflit. Cet arrêt a été perçu comme annonciateur d’une prise de position du Conseil d'Etat sur la place respective de la Constitution et des traités dans l’ordre interne, en faveur de la Constitution.

     

     -- CE 30 octobre 1998 SARRAN : le Conseil d'Etat a assuré implicitement la suprématie de la Constitution sur les traités dans l’ordre interne. Dans cette affaire, le Conseil d'Etat était saisi d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un décret organisant la consultation des néocalédoniens sur l’avenir du territoire, consultation prévue à l’ARTICLE 76 de la Constitution. La contrariété de ce décret avec des normes internationales était invoquée. Mais comme ce décret ne faisait qu’appliquer l’ARTICLE 76 de la Constitution, le dire in-conventionnel revenait à contester la compatibilité de la Constitution avec ces normes. le Conseil d'Etat a refusé d’examiner ce moyen par une formule prudente: « La suprématie conférée par l’ARTICLE 55 aux traités sur les lois ne s’applique pas dans l’ordre interne aux dispositions de nature constitutionnelles ». Cette formule n’affirme pas pour autant la suprématie de la Constitution sur les traités. Pourtant la grande majorité des auteurs ont interprété cela ainsi.

     

     

     -- CE 3 décembre 2001 SYNDICAT NATIONAL DE L’INDUSTRIE PHARMACEUTIQUE : le Conseil d'Etat supprime toute ambiguïté en affirmant la supériorité dans l’ordre interne de la Constitution sur les traités.

     

     -- CE 8 juillet 2002 COMMUNE DE PORTA : le Conseil d'Etat se refuse néanmoins à vérifier que les traités respectent la Constitution.

     

     -- Question de la transposition des directives européennes : Elles donnent lieu à un acte de transposition en droit interne (Par une loi, un décret etc.) Cette transposition va parfois donner lieu à un contentieux devant le Conseil d'Etat pour les actes règlementaires.

     

    · Si que le décret transpose fidèlement la directive : Si le requérant affirme que ce décret est contraire à la Constitution, ce serait faire valoir que la directive est contraire à la Constitution. La double translation consiste à changer les termes du rapport juridique soumis au CE. Il va chercher dans le droit de l’UE s’il existe un principe équivalent au principe constitutionnel dont la violation est invoquée. Il cherche à substituer à la norme constitutionnelle une norme européenne équivalente. Il déplace le débat du décret à la directive, puis de la Constitution au droit européen. Le problème final est donc l’incompatibilité d’une directive au droit européen. Mais ça reste toujours du contrôle de la constitutionnalité d’un acte administratif, même s’il est original. Cette réflexion se fonde sur l’ARTICLE 55 de la Constitution et sur l’ARTICLE 88-1 de la Constitution, donc le Conseil d'Etat reste bien dans son rôle. Le CE, si jamais il ne parvient pas à trouver dans le droit de l’UE un principe équivalent à celui de la Constitution qui est mis en cause, il ne peut pas faire cette double translation, donc il va vérifier la conformité du décret à la Constitution. Donc c’est toujours un contrôle de constitutionnalité. On se pose néanmoins la question de la conformité d’un acte dérivé au droit originaire de l’UE. De quel droit le Conseil d'Etat pourrait le faire ? Aucun, il ne le peut pas. Si un double réel existe pour le CE, il ne peut pas le dire lui-même, il doit sursoir à statuer (Arrêter d’instruire le dossier) et poser à la CJUE une question préjudicielle. Quand la décision sera rendue, le Conseil d'Etat en tirera conséquence en annulant le décret s’il y a incompatibilité, ou en rejetant le moyen s’il y a compatibilité. Il y a deux limites à ce mécanisme :

    ⁃ La directive européenne doit être précise et inconditionnelle, sinon le mécanisme ne peut pas jouer car l’erreur vient du décret.

    ⁃ Le droit de l’UE doit être concerné : Aucune règle de forme ou de compétence n’est imposée dans la transposition de la directive. Si le décret est attaqué parce qu’il serait contraire à de telles règles, l’erreur ne vient pas de la directive.

    Application de ces limites : CE assemblée 8 février 2007 ARCELOR

    ATLANTIQUE ET LORRAINE, p.55

     

    · S’il y a une loi de transposition : Le décret renvoie à la loi qui elle est conforme à la directive, donc on fait toujours jouer ARCELOR. CE section 10 avril 2008, CONSEIL NATIONAL DES BARREAUX.

     

    §2 : La supériorité à la loi

      -- ARTICLE 55 de la Constitution : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie »

     

    Sa portée est doublement circonscrite. Il est affirmé par le Conseil d'Etat qu’il ne bénéficie pas à la coutume internationale ; donc il porte seulement aux actes écrits. (CE assemblée 6 juin 1997 AQUARONE p206) Par ailleurs, le Conseil d'Etat a dit que l’ARTICLE 55 de la Constitution ne permettait pas aux traités de s’imposer à la Constitution (Arrêt SARRAN)

     

    Qui va veiller au respect de la supériorité des traités sur les lois ? Le Conseil Constitutionnel a refusé de censurer une loi contraire à un traité international (CC° décision 74-54DC 15 janvier 1975 IVG) car il ne se considère pas comme le juge de la loi, mais seulement comme juge de la constitutionnalité des lois. Cela revient à considérer qu’une loi contraire à un traité n’est pas pour autant contraire à la Constitution, malgré l’ARTICLE 55 de la Constitution. Il y a tout de même des hypothèses dans lesquelles le Conseil Constitutionnel accepte de faire ce travail, dans le cadre des ARTICLE 88-1, 882 et 88-3 de la Constitution. Il s’agit pour l’essentiel de l’affirmation par la France dans son texte constitutionnel à certains transferts de souveraineté au profit des institutions européennes (« La France participe à l’UEE », droit de vote et d’éligibilité aux élections locales etc.)

     

    Arguments pour l’incompétence du Conseil Constitutionnel :

     

    · Le Conseil Constitutionnel estime qu’il a une compétence d’attribution, qui doit donc être interprétée strictement. Et il n’est pas affirmé dans la Constitution que le Conseil Constitutionnel peut inclure les traités internationaux dans ces normes de référence lorsqu’il statue sur la conformité d’une loi. Il  est uniquement habilité à veiller au respect de la Constitution. MAIS cet argument ne tient pas car on a déduit de l’arrêt IVG 1975 que c’était aux juges ordinaires d’opérer ce contrôle. Mais il n’est pas dit dans la Constitution que c’était à eux de le faire. Le problème persiste donc.

     

    · Le Conseil Constitutionnel a mis en avant la différence de nature qui existe entre un contrôle de constitutionnalité des lois et un contrôle de conventionalité des lois. Le contrôle de constitutionnalité des lois est absolu et définitif (La Constitution s’impose à toutes les lois, quel que soit leur champs d’application et permet d’abroger les lois non conformes), en revanche la supériorité des traités sur les lois est relative et contingente (Un traité de s’impose à une loi que lorsque leur champ d’application se recoupe au moins partiellement. De plus si un des pays parti au traité cesse de l’appliquer, le contrôle n’existe plus)

    Section 3 : Le respect des normes internationales

      -- C’est donc le juge ordinaire qui a prix le relai en termes de vérification du respect des normes internationales par les actes administratifs et par les lois.

     

    §1 : Le respect par les actes administratifs

      -- C’est l’hypothèse assez rare dans laquelle on a une norme internationale, qui donne lieu en droit interne à une norme interne administrative. Il n’y a pas de loi qui s’interpose.

     

    A) Le respect du droit originaire par les actes administratifs

     

     -- Ce contrôle est opéré depuis très longtemps par le juge administratif français (CE assemblée

    30 mai 1952 DAME KIRKWOOD + CE assemblée 19 avril 1991 BELGACEM). Ces solutions ont été appliquées également à la coutume internationale. C’est l’arrêt CE assemblée AQUARONE.

     -- Les normes internationales originaires sont donc bien des sources du droit administratif, puisqu’elles peuvent être imposées de force aux actes administratifs qui, en cas de violation, pourront être censurés par le juge administratif.

     

    B) Le respect du droit dérivé par les actes administratifs

     

     -- C’est du droit international qui émane d’institutions internationales, elles-mêmes mises en place par du droit originaire. Pour nous, l’essentiel du droit dérivé est le droit de l’UE (Les règlements et directives).

     

    1- Les règlements européens

      -- ARTICLE 288 al.2 TFUE : Les règlements européens sont d’effet direct. Ils vont déployer des effets dans les systèmes juridiques des Etats membres dès qu’ils sont publiés au JOUE. Dès lors, ces règlements s’imposent aux actes administratifs français, qu’il s’agisse d’actes administratifs règlementaires (A portée générale) ou individuels. Le juge administratif veille sans difficulté au respect de ces actes européens.

     

    2- Les directives européennes

      -- Ce sont des actes qui ne fixent que des objectifs à atteindre et laissent les moyens pour les atteindre à la discrétion des Etats membres. La seule chose immédiate est de parvenir à l’objectif, et donc de transposer la directive avant une date limite, sous peine d’être en infraction par rapport au droit communautaire.

     -- Le passage dans le système juridique français ne se fait que si des mesures législatives ou règlementaires sont prises dans ce but. L’opposabilité des directives européennes va différer selon qu’est en cause un acte administratif règlementaire ou individuel.

     

    a) L’opposabilité des directives aux actes administratifs règlementaires

     

     -- Devant le juge administratif, il n’y a aucune difficulté pour que l’acte en cause soit vérifié, afin de voir s’il transpose correctement une directive européenne. Si le Gouvernement refuse d’abroger des dispositions règlementaires incompatibles avec une directive, sa décision sera annulée. Quelle que soit le cas de figure, le pouvoir règlementaire s’écarte face aux directives.

     

    b) L’opposabilité des directives aux actes administratifs individuels

     

     -- Une directive se borne à fixer des objectifs aux autorités normatives des Etats membres, et pas individuellement aux citoyens de ces Etats. C’est aux autorités étatiques qu’appartient l’obligation de transposition. Puisque l’objectif à atteindre n’est fixé que pour les autorités administratives, dans quelle mesure un citoyen peut revendiquer le bénéfice de la directive en opposant aux autorités nationales l’objectif fixé par la directive ?

     -- le Conseil d'Etat a refusé pendant très longtemps qu’un particulier se prévale d’une directive européenne pour attaquer un acte administratif. Pour le CE, la directive ne s’adressait qu’aux Etats membres sans donner de droits aux particuliers. (CE assemblée 22 décembre 1978 MINISTRE DE L’INTERIEUR c/ COHNBENDIT p254). On dit que le Conseil d'Etat refusait l’effet vertical des directives. Cette jurisprudence était en contradiction avec la position théorique de la CJCE qui admet depuis longtemps que les citoyens des Etats membres puissent opposer les directives à l’occasion d’un recours contre toute décision qui les concernent, à condition qu’elles soient précises et inconditionnelles (CJCE 4 décembre 1974 VAN DUYN).

     

     -- Mais cela a eu un effet pervers : les autorités européennes se sont mises à élaborer des directives de plus en plus précises, de manière à ce qu’elles puissent s’appliquer directement dans les Etats membres. Cela a dénaturé la notion de directive.

     

     -- Dès l’arrêt COHN-BENDIT, le Conseil d'Etat a assoupli cette jurisprudence avant de l’abandonner :

     

    · le Conseil d'Etat a réservé dans cette affaire la possibilité pour l’individu qui conteste la compatibilité d’un acte administratif individuel avec une directive, de contourner l’interdiction de l’arrêt COHN-BENDIT en interposant un niveau entre l’acte individuel et la directive, en disant que l’acte individuel a été pris sur le fondement d’un acte règlementaire, qui lui-même est contraire à la directive. Or les actes administratifs individuels sont souvent pris sur le fondement des actes règlementaires. Donc le contournement est simple.

     

    · le Conseil d'Etat a admis qu’à l’occasion du recours contre l’acte individuel, on puisse faire valoir la contrariété à la directive du vide. Ca n’est pas normal qu’il n’y ait pas eu d’acte règlementaire s’interposant entre l’acte administratif individuel et la directive pour la transposer. On admet donc que le requérant qui conteste l’acte individuel dise que ça n’est pas lui qui est contraire à la directive, on fait une exception d’illégalité du vide. Le vide est illégal car il aurait fallu prendre une mesure pour transposer la directive.

     

    Il y a cependant une nuance : Si jamais le justiciable parvenait à faire écarter l’acte règlementaire, cela lui permettait de faire exclure le droit national et d’en tirer comme conséquence l’annulation de l’acte individuel qu’il attaquait : c’est l’invoquabilité d’exclusion. On annule mais on ne crée rien à la place. Or le droit communautaire ne veut pas une invoquabilité d’exclusion, mais une invoquabilité de substitution : Ecarter la loi française pour obtenir l’application en l’espèce de la directive.

    CE assemblée 30 octobre 2009 DAME PERREUX RFDA 2009 p1125: Abandon de Cohn-Bendit. Désormais les particuliers peuvent invoquer une directive, non pas simplement pour obtenir l’abrogation de l’acte individuel illégal, mais aussi l’application positive de la directive à leur cas.

     

    §2 : Le respect par les lois

     

    A)   Les palliatifs

     -- le Conseil d'Etat essaye de supprimer la contrariété entre la loi et le traité, ce qui peut se faire en disant que les deux normes n’ont pas le même champ d’application.

    1- L’interprétation des traités

     

     -- Tout juge peut interpréter la loi s’il y a une ambiguïté, mais il peut aussi interpréter le traité. le Conseil d'Etat pendant longtemps a estimé qu’il n’était pas compétent pour interpréter les traités internationaux pour deux raisons : 1° Il estimait que le ministre des affaires étrangères était compétent pour donner leur sens aux traités ; 2° Il estimait que s’il se trompait dans l’interprétation il risquait de placer la France dans une mauvaise position sur le plan international.

     -- Conséquence : Il renvoyait au ministre des affaires étrangères le soin de donner le sens qu’il fallait reconnaitre à tel ou tel traité. Le juge administratif n’avait plus qu’à en tirer les conséquences mécaniques. Cette mutilation de la fonction juridictionnelle était choquante car le ministre des affaires étrangères est un organe de l’Etat qui est normalement défendeur devant le juge administratif. L’Etat était juge et partie. 

     -- CEDH 24 novembre 1994 BEAUMARTIN : La France a été condamnée pour ce renvoi au ministre des affaires étrangères, mais la jurisprudence française avait déjà évolué. Dès 1990 dans CE assemblée 29 juin 1990 GISTI avait cessé ce mécanisme. L’avis du ministre devient simple et ne lie plus le CE.

     

     -- Depuis le traité de Rome et aujourd’hui dans l’ARTICLE 267 TFUE, la CJUE est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur les questions d’interprétation du droit originaire et du droit dérivé. Les juridictions nationales ont le devoir de renvoyer les questions pour que la CJUE assure l’uniformisation du droit de l’union.

     -- Pour les juridictions de droit national de 1er ou 2nd degré il y a une faculté de renvoi. En revanche, lorsque la question apparait devait l’une des cours souveraines d’un Etat membre, elle doit renvoyer la question.

     

    Il y a deux conditions à la question préjudicielle :

    · La question qui se pose doit être essentielle à la résolution du litige

    · Il doit y avoir réellement un point qui présente une difficulté sérieuse : Cela permet à la juridiction souveraine d’en nier l’existence car « l’acte est clair », et de nier donc l’interprétation qu’elle fait. Mais elle ne peut pas abuser de cette qualification. Or le Conseil d'Etat n’a pas joué le jeu pendant longtemps. le Conseil d'Etat allait même parfois jusqu’à donner une interprétation contraire (Exemple : jurisprudence COHN-BENDIT) Mais depuis une dizaine d’année le Conseil d'Etat est rentré dans le rang et pose une question préjudicielle quand il a un doute.

      -- le Conseil d'Etat accepte de transposer des interprétations de la CJUE dans d’autres affaires, même lorsqu’il n’y a pas autorité de la chose interprétée. Plus encore, il a accepté en 2006 de se plier à une interprétation d’un texte européen que lui avait donné la CJUE dans l’affaire en question, mais sur une question non renvoyée.

     

    2- L’utilisation des principes de règlement des conflits de loi dans le temps

      -- Parfois on ne peut pas se contenter d’un effort d’interprétation, le conflit persiste entre la norme nationale et la norme internationale. Dans cette hypothèse, le juge administratif a encore quelques moyens pour faire respecter matériellement l’ARTICLE 55 de la Constitution sans l’utiliser formellement.

     · Lorsqu’on est en présence d’une loi d’apparence contraire à un traité qui lui est postérieur. Une règle existe : lex posterior derogat priori, la loi postérieure déroge à la loi antérieure. Car il suffit de faire comme si le traité était une loi (Vu qu’il a une valeur supra-législative ça ne pose pas de problème), et la loi postérieure annule la loi antérieure.

     · Lorsqu’on est en présence d’une loi d’apparence contraire à un traité qui lui est antérieur, ça ne fonctionne pas. Mais il peut arriver que la loi postérieure doive quand même s’incliner devant le traité antérieur. C’est la règle selon laquelle les dispositions spéciales dérogent aux dispositions générales. Si le traité pose une norme plus spéciale par rapport à la loi, la règle de conflit de loi dans le temps joue pour permettre au traité de l’emporter parce que la loi est plus générale que lui. Si le traité antérieur ne peut pas être considéré comme plus spécial, le mécanisme ne peut pas jouer. On est alors obligé de chercher à appliquer l’ARTICLE 55 de la Constitution.

     

    B) La sanction de la hiérarchie

    1- Le refus initial

      -- CE section 1er mars 1968 SYNDICAT GENERAL DES FABRIQUANTS DE SEMOULES DE FRANCE, ou jurisprudence des semoules. Cet arrêt marque le refus du Conseil d'Etat de veiller au respect des traités internationaux par les lois. Il se refuse à écarter une loi qui serait contraire à une norme internationale dans le cas où la loi est postérieure au traité.

     

    Deux arguments :

    · le Conseil d'Etat appliquait la théorie de la loi écran. Il n’admettait pas d’écarter la loi, ni par rapport à la Constitution, ni par rapport à une norme internationale.

    · S’il avait veillé au respect de l’ARTICLE 55 de la Constitution, il aurait opéré un contrôle de la constitutionnalité des lois, qui était dévolu au Conseil Constitutionnel, donc ça n’était pas de sa compétence.

     

     -- Conseil Constitutionnel 15 janvier 1975, IVG : Le Conseil Constitutionnel se dit lui-même incompétent pour vérifier la conformité d’une loi à une norme internationale. Donc le second argument du Conseil d'Etat ne fonctionnait pas, mais il a continué à refuser (CE assemblée 22 octobre 1979 UNION

    DEMOCRATIQUE DU TRAVAIL, p384)

     

     -- Mais cette interprétation d’incompétence a été fragilisée par le fait que la Cour de Cassation a rapidement considéré qu’elle était habilitée à veiller au respect des traités par les lois : Cour de Cassation mixte 24 mai 1975 VABRE. Elle se reconnait le droit d’écarter une loi au cours d’un litige si celle-ci est contraire à une norme internationale.

     

     -- Le Conseil Constitutionnel 21 octobre 1988 ELECTIONS LEGISLATIVES DU VAL D’OISE a dit que lorsqu’il est juge électoral il n’est pas juge constitutionnel mais une sorte de juge administratif. Il accepte dans ce cadre de quasi juge administratif d’écarter une loi incompatible à un traité international.

     

     -- CJCE 9 mars 1978 SIMMENTHAL : « Il appartient aux juges nationaux d’appliquer intégralement le droit communautaire en laissant inappliquées les normes nationales qu’elles soient antérieures ou postérieures à la règle communautaire »

     

     -- le Conseil d'Etat a fini pas céder.

     

    2- Le revirement

      -- C’est un revirement implicite qui pose l’ARTICLE 55 de la Constitution au visa. Dans les motifs, mais sans aucun considérant de principe, le Conseil d'Etat opère la vérification de la compatibilité d’une loi française avec les stipulations du traité de Rome.

      -- CE assemblée 20 octobre 1989 NICOLO : Cet arrêt ne dit rien sur les raisons qui poussent le juge administratif à opérer le contrôle.

      -- CE 55 janvier 2005 DEMOISELLE DEPREZ ET MONSIEUR BAILLARD : le Conseil d'Etat est venu préciser les raisons du contrôle de conventionalité. le Conseil d'Etat affirme que l’ARTICLE 55 de la Constitution pose une règle solution des conflits de normes. le Conseil d'Etat affirme donc que ce n’est pas un contrôle de constitutionnalité de la loi car en appliquant cette solution il ne fait qu’appliquer une règle posée dans la Constitution.

      -- Le CE, lorsqu’il utilise désormais la jurisprudence Nicolo conserve une certaine prudence dans son contrôle. Il n’père pas un contrôle de conformité de la loi au traité, mais un contrôle de compatibilité. Exiger qu’un acte soit conforme à un autre est beaucoup plus contraignant qu’exiger que deux actes soient compatibles. Cela permet de tolérer une concordance imparfaite. On tolère donc que la loi ne respecte pas scrupuleusement le traité.

    Si la loi est considérée comme incompatible avec le traité, elle sera écartée lors du litige.

     

    La sanction : 

     

     -- La loi incompatible est seulement mise de côté pendant le litige, mais elle reste en vigueur. Il faudra la faire écarter à chaque fois qu’elle sera citée lors d’un litige.

     

     -- le Conseil d'Etat a poussé son contrôle au maximum, il accepte aujourd’hui d’écarter une loi incompatible avec un traité international alors même qu’elle l’était lors de sa publication. Il peut y avoir eu un changement qui lui a fait perdre sa compatibilité. Son inconventionalité postérieure peut être constatée et abouti à la même sanction. Ce principe est affirmé dans l’arrêt CE section 2 juin 1999 MEILLET.

     

    a) La portée du revirement

     

     -- La jurisprudence Nicolo portait exclusivement sur le droit communautaire, mais ce n’est pas l’interprétation qui a prévalu : La solution avait la plus large portée. Elle a conduit le juge administratif à écarte le droit français pour incompatibilité avec des normes internationales autres que le droit communautaire (Notamment avec la CEDH ou alors avec le Pacte International des Nations Unies etc.)

     

     -- Avant la mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité, le juge administratif pouvait écarter des lois françaises en ce qu’elles violaient des droits et libertés consacrée dans les traités internationaux. Cela s’apparentait au contrôle de constitutionnalité mais ça n’était pas tout à fait la même chose car des droits et libertés ne sont pas consacrés dans les normes internationales alors qu’ils le sont dans la Constitution. De plus le contrôle de constitutionnalité est un contrôle de conformité, donc plus fort qu’un contrôle de compatibilité.

     

     

     -- La jurisprudence Nicolo portait sur le droit communautaire originaire, c'est-à-dire le Traité de

    Rome. Mais le droit communautaire dérivé a été compris dans ce contrôle (CE 24 septembre 1990 BOISDET pour les règlements communautaires et CE assemblée 28 février 1992

    ROTMANS INTERNATIONAL FRANCE pour les directives)

     

     -- Par contre, le Conseil d'Etat estime que la coutume internationale n’est pas comprise dans l’ARTICLE 55 de la Constitution, donc il ne contrôle pas la loi par rapport à lui (CE AQUARONE 1997)

     

    b) Les conséquences du revirement

     

    · En principe, le pouvoir exécutif a obligation de prendre des mesures d’exécution des lois. Cette obligation cesse lorsque la loi est jugée incompatible à une norme internationale. En outre il doit même refuser de prendre ces mesures d’exécution, sinon elles seraient elles-mêmes inégales et annulées.

     

    · La jurisprudence Nicolo permet d’engager la responsabilité pour faute de l’Etat en cas de violation d’un règle de droit international par le législateur. Mais le Conseil d'Etat a encore une certaine réserve : dans l’arrêt CE assemblée 28 février 1992 ARIZONA TOBACO PRODUCT, le Conseil d'Etat a engagé la responsabilité de l’Etat français pour avoir pris un règlement incompatible avec une directive européenne. Dans cet arrêt il y avait néanmoins une loi qui était à l’origine de cette violation, mais le Conseil d'Etat n’a pas voulu s’en prendre au législateur. Dans l’arrêt CE assemblée 8 février 2007 GARDEDIEU, le Conseil d'Etat a accepté de mettre en cause la loi en disant que la responsabilité de l’Etat était engagée par la faute du législateur ayant adopté une loi incompatible avec une norme internationale. Mais dans cette hypothèse, le Conseil d'Etat s’efforce d’éviter le mot faute, car il est toujours réticent a admettre que le législateur puisse mal faire.

     

     

     -- La CJCE 19 novembre 1991 FRANCOVITCH a admis que la responsabilité de l’Etat soit engagée du fait d’un acte national, qu’il s’agisse d’un acte règlementaire ou d’une loi contraire au droit communautaire. Le droit français est compatible avec le droit communautaire sur ce point car ce qui importe ce n’est pas le terme de faute, mais la réparation.

     

     -- Il y a depuis peu un rehaussement dans les sources du droit administratif.

     

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