Obligations des fonctionnaires (probité, dignité, obéissance)

Les obligations et devoirs des agents de la fonction publique.

> Aussi bien pour les agents titulaires (fonctionnaires) et non titulaires (contractuels).
 → On peut parler de la déontologie : ensemble des règles qui régissent l’exercice d’une profession et les rapports entre les membres de la profession.
> Déontologie des fonctionnaires :
 → se caractérise par la finalité des obligations qui est l’intérêt du service général.
> Ne seront présentées que les obligations générales.
> Il existe des obligations qui pèsent sur le fonctionnaire non seulement sur l’exercice de sa fonction mais aussi en dehors du service. Voici en résumé les principaux devoirs des fonctionnaires (source : vie-publique.fr)

Section 1 – L’obligation de servir.

Paragraphe 1 – L’obligation de l’exercice exclusif des fonctions.

> Consacrée à l’art 25 du Titre 1 qui évoque l’obligation de consacrer l’intégralité de son activité professionnelle aux taches qui lui sont confiées.
 → Donne lieu à plusieurs règles comme par ex l’obligation d’exécuter personnellement les taches confiées à l’agent.
 → Obligation d’assurer ses fonctions de manière continue.
> Mais l’aspect le plus significatif de cette obligation est l’interdiction de cumul de l’emploi public du fonctionnaire avec une autre activité.

A – L’interdiction du cumul des activités et de rémunérations.

> Jusqu’à récemment, organisé par un décret loi du 29 octobre 1936. Abrogé par loi 2 février 2007.
> Article 25 titre 1

1 – Le principe.

> Il faut distinguer 2 types d’activité.
 → Les activités privées lucratives sont interdites.
 → Les activités non lucratives ne font pas l’objet d’une interdiction générale mais
→ en cas de participation à la direction d’entreprises ou d’association sans but lucratifs lorsque la gestion n’est pas désintéressée, l’activité est interdite.
→ Le fait de donner des consultations juridique, de procéder à des expertises ou des plaidoiries dans un litige contre une personne public est interdit.
→ la prise d’intérêt dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle appartient l’agent ou qui entretient des relations avec celle-ci.. aussi interdit ! Cette prise d’intérêt peut être directe ou par personne interposée!

> La violation de ces interdictions pourra donner lieu à une retenu sur traitement (argent qu’il aurai perçu indument en violant l’interdiction!)

2 – La justification du principe.

> D’abord, comme d’habitude, le bon fonctionnement du service, car l’agent ne peut pas remplir correctement ses fonction dans cette hypothèse de cumul.
> Ensuite, ce Principe et justifié car il s’agit d’éviter que le fonctionnaire privilégie son intérêt professionnel privé avant l’intérêt général du service auquel il appartient. Jurisprudence considère qu’il y a incompatibilité entre activité de commerçant et celle de fonctionnaire.
> Cette interdiction est assouplie ces dernières années.

B – Les dérogations admises au Principe de limitation des cumuls d’activité.

1 – Le cumul d’activités publiques.

> Il y a une autorisation de cumul pour les agents à temps complet si cette activité publique est exercée à titre accessoire.

> pour les agents à temps non complet, le cumul d’activité est autorisé. Seule obligation est qu’il est tenu d’informer les différentes administrations dans lesquelles il exerce ses fonctions.
Jusqu’à quelques moi, la durée totale du travail ne devait pas excéder le temps d’un emploi à temps complet. Mais supprimé par un décret du 20 janvier 2011. Il n’y a plus de plafond.

> Concernant la rémunération, il n’y a pas de plafond quant aux rémunérations que le fonctionnaire peut percevoir.

2 – Cumul d’un emploi public et d’une activité privée.

• Dérogations qui peuvent être admises avec l’autorisation de l’employeur public.
  > S’agit ici des activités qui sont exercées à titre accessoire. Leur régime juridique précisé par décret du 2 mai 2007, il y a notamment une condition : cette activité accessoire ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal du service, à son indépendance ou à sa neutralité.
  > Ce décret fixe une liste restrictive des activités autorisées (expertise, enseignement et formation etc)
• Dérogation sans autorisation de l’employeur public.
   → Gestion du patrimoine privé de l’agent (parts sociales etc).
   → Création des œuvres de l’esprit. Mais limite avec l’obligation de réserve.
   → Pour les enseignants, possibilité pour ces catégories d’agents d’exercer une activité libérale qui découle de la nature de leur fonction (enseignant chercher – avocat par ex).
• Dérogation après déclaration préalable à l’employeur.
  > But est de favoriser la création d’entreprise et la mobilité des agents entre le secteur public et privé.
   → La création d’une entreprise est autorisée pour tout agent public, mais durée maximal de 2 pour l’exercice de cette profession.
   → Pour les agents nouvellement recrutés, si ils étaient auparavant dirigeant d’une entreprise ou d’une association, ils sont autorisés à continuer cette activité privée, mais seulement pendant 1 an.
  > Ces deux dérogations sont soumises à au contrôle de la commission de déontologie.

Paragraphe 2 – L’obligation de désintéressement / devoir de probité.

> Il s’agit pour le fonctionnaire, dans ou en dehors de ses fonctions, de ne pas poursuivre d’autres fins que l’intérêt du service.
> C’est l’indépendance nécessaire de l’agent vis à vis de toute influence extérieur. Il s’agit de prévenir la tentation de corruption.
> Le non respect de cette obligation peut être sanctionné par une sanction disciplinaire mais aussi dans un certain nombre de cas par une condamnation pénale (431-10 et suiv du Code Pénal).

A – Prohibition de la prise illégale d’intérêt.

> Infraction pénale depuis 1919. C’est l’interdiction pour un fonctionnaire de prendre un intérêt quelconque directement ou indirectement dans une entreprise ou une opération soumise au contrôle de son administration.
 → 5 ans prison et 75k euro amende.
> Idem après la cessation des fonctions de l’agent (432-13 du Code Pénal). L’agent public est passible d’être sanctionné pendant 3 ans après avoir quitté la Finance Publique.
 → Cette interdiction peut prendre différentes formes (conseiller, être recruter, acheter des parts sociales etc).
 → 2ans prison et 30k euro amende.
> Ces dispositions sont appliquées par le Juge Administratif (sans pour autant qu’il prononce une sanction pénale). Arrêt Conseil d’Etat Société Lambda 6 décembre 1996.

B – L’encadrement des départs de la Finance Publique vers le secteur Privé.

1 – Le phénomène du « Pantouflage »

> C’est le départ temporaire ou définitif d’un fonctionnaire vers le secteur privé, au besoin en payant une somme d’argent à l’administration.
> Il s’agit d’un phénomène ancien.
> Pratique qui se développe à grande échelle ces dernières années, spécialement depuis 70-80.
> Phénomène qui concerne principalement les hauts fonctionnaires et les grands corps de l’Etat, et de plus en plus jeunes.
> Pourquoi ? Caractère attractif des rémunérations dans le secteur privé !
> Pose un problème de déontologie, d’où la création de la commission de déontologie.

2 – Le contrôle opéré par la commission de déontologie.

> La sanction pénale de la prise illégale d’intérêt à été jugée comme insuffisante pour remédier aux excès. Il a été nécessaire d’instaurer un contrôle préventif.
 → La commission était née ! Loi 29 janvier 1993.

Objet de son contrôle :
 → Lorsqu’un agent a quitté l’administration depuis – de 3 ans pour exercer une activité dans secteur privés, la commission examine la compatibilité de cette activité avec les fonctions qu’exerçait l’agent dans l’administration. Elle examine cette compatibilité au regard du Code Pénal et des critères posés pour cette prise illégale d’intérêt.

Effets du contrôle :
 → Si avis d’incompatibilité rendu, il s’impose à l’administration et l’agent ne peut pas exercer cette activité pendant le délai de 3ans.

Modes de saisine :
 → Loi prévoit que s’il existe un risque de prise illégale d’intérêt, la saisine est obligatoire. Elle peut être opéré par l’agent, par l’administration ou par l’entreprise qui souhaite accueillir l’agent. Loi 2009 admet la possibilité, pour le président de la commission, de s’auto saisir.

> En dépit de cela, l’action de cette commission n’est pas encore assez efficace.

Paragraphe 3 – Les devoirs d’obéissance et de désobéissance.

A – Le devoir d’obéissance.

1 – Le principe.

> C’est l’expression du pouvoir hiérarchique, posée à l’art. 28 titre 1. « Tout fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ».
 → Obligation varie selon le rang hiérarchique de l’agent et la nature des fonctions exercées.
 → Le fonctionnaire ne peut pas contester devant le Juge Administratif la légalité d’un ordre donnée par son supérieur. C’est une Mesure d’Ordre Intérieure.
 → Le non respect de ce devoir pourra donner lieu à sanction disciplinaire.

2 – Les exceptions au principe.

> Le droit de retrait (en cas de danger grave et imminent)
> Les faits de harcèlement sexuelle.
> Harcèlement moral.

B – Le devoir de désobéissance.

1 – Le cas des fonctionnaires civils.

> Ce devoir de désobéissance est prévu dans le statut, art 28 titre 1.
 → Il intervient si deux conditions sont cumulées.
→ Le fonctionnaire devra désobéir si l’ordre est manifestement illégal et si cet ordre est de nature à compromettre gravement un intérêt public.
> C’est la codification d’une Jurisprudence du Conseil d’Etat antérieure à cette loi. Arrêt 10 novembre 1944 Langneur. Agent communal qui avait obéit à un ordre du maire afin de permettre à certaines personnes de percevoir illégalement des allocations chômage.
> La Jurisprudence admet très rarement la réunion de ces deux conditions.
> Si l’agent exécute l’ordre, il peut faire l’objet d’une sanction. C’est un vrai devoir de désobéissance, pas une simple faculté.

2 – Le cas des militaires.

> Loi 1972 complétée par décret 75. Dans l’armée, un subordonné ne doit pas exécuter un ordre pour un acte manifestement illégal ou contraire aux coutumes de la guerre ou conventions internationales.

Section 2 – Les autres obligations.

Paragraphe 1 – Les obligations de secret et de discrétion professionnelle.

A – Le respect du secret professionnel.

1 – Définition.

> C’est le devoir de ne pas divulguer une information à caractère secret concernant un administré, dont les agents ont eu connaissance dans l’exercice de leurs fonctions.
 → Protéger les intérêts privés.
> S’impose à l’ensemble des fonctionnaires avec intensité particulière à l’égard de certains agents (personnel hôpital par ex).
> Cette obligation pèse aussi particulièrement sur les travailleurs sociaux, les policiers, l’administration fiscale, les magistrats etc.

2 – Exceptions.

> dans certains cas, le secret professionnel doit céder devant un intérêt supérieur.
 → C’est le Code pénal lui même qui mentionne plusieurs de ces hypothèses.
Art 226-14 du Code Pénal. Lorsque la loi le dispose, il n’est pas applicable en cas d’obligation de révéler l’existence d’un crime.
Si Le médecin informe le Procureur de la République des violences subies par un mineur ou personne en position de faiblesse, alors le secret médical ne s’applique pas.
La révélation d’une telle information ne peut pas faire l’objet d’une sanction disciplinaire.

B – L’obligation de discrétion professionnelle.

1 – Définition.

> Se distingue sur secret professionnel sur 2 points essentiels :
 → Elle vise à protéger non pas l’administré mais l’administration elle même.
→ Cela vaut lorsque cette divulgation serait susceptible de nuire au bon fonctionnement du service.
 → La sanction du non respect de cette obligation est uniquement d’ordre disciplinaire et non pas pénale.

2 – Limites.

> Dans le cas d’une décision expresse de l’autorité dont ils dépendent, cette obligation tombe.

> Cas dans lesquels cette obligation de discrétion doit être conciliée avec le Principe de liberté d’accès aux documents administratifs.
 → Toute personne a le droit de demander la communication de documents administratifs qui la concerne.
Certains ne peuvent être divulgués tels que les documents nominatifs.

Paragraphe 2 – L’obligation de neutralité dans l’exercice des fonctions.

> Consacrée de longue date par la Jurisprudence

> Les agents doivent s’abstenir d’exprimer sous quelque forme que ce soit leurs propres convictions.
 → Protection de l’usager (égalité de traitement)
 → Protection pour l’agent car ne sera pas victime de discrimination à raison de ses opinions.

A – La neutralité des fonctionnaires en matière politique.

> Stricte neutralité en la matière. Toute propagande est prohibé dans l’exercice des fonctions.

Les propos négationnistes, antisémites et racistes sont un manquement à la neutralité.

B – La neutralité des fonctionnaires en matière religieuse.

> S’agit de l’application du Principe de Laïcité.

> Avis du 3 mai 2000, Conseil d’Etat, demoiselle Marteaux. Il rappelle très fermement que le Principe de laïcité s’oppose à ce que dans le cadre du service pu, les agents manifestent leurs croyances religieuses.
> La mise en œuvre concrète de cette neutralité implique deux types d’interdictions :
 → Interdiction de porter un signe religieux, même discret.
 → Interdiction du prosélytisme des agents publics.

> Mais exceptions dans l’administration pénitentiaire. Traditionnellement, on accepte la présence de surveillants religieux.

> Exception, l’Alsace-Moselle, l’état organise un enseignement religieux public.

Paragraphe 3 – L’obligation de dignité.

> S’impose aussi dans la vie privée du fonctionnaire. Il ne doit rien faire qui puisse porter atteinte à la dignité de ses fonctions et de son administration.

> Légalement disparu mais la Jurisprudence continue de la faire vivre.
> Fonctionnaire + prostitution = manquement à l’obligation de dignité.
> Police de la répression des fraudes + vol = manquement à l’obligation de dignité.
> Gardienne de la paix + film porno = manquement à l’obligation de dignité.