• Les personnes publiques pouvant être propriétaires

    LES PERSONNES QUI PEUVENT ÊTRE PROPRIÉTAIRES

      L'état, les collectivités locales, les personnes publiques…. Bref toutes les personnes publiques ont vocation à être propriétaire. On a vécu pendant longtemps sur le principe selon lequel les établissements publics ne pouvaient pas être propriétaires de dépendance du domaine public.

    A-    Le domaine public des établissements publics

    Traditionnellement, les établissements publics ne pouvaient pas être propriétaires de dépendances du domaine public. Ils ne pouvaient qu'être gestionnaires

    Pourtant dès les années 60, avec la loi de 1966 qui crée les communautés urbaines, établissements publics territoriaux, pose en principe qu'elles peuvent être propriétaires.

     

    Arrêt Montagne du 2/04/1963 : La réunion des Musées de France a un domaine public à elle.

     

    Le Conseil d'Etat avait admis aussi qu'un établissement public puisse être propriétaire dans l'hypothèse où la dépendance publique appartenait à une collectivité territoriale puis transférait la propriété à l'établissement

    Arrêt de 1965, Cie Lyonnaise des Eaux.

     Capital, Bâtiment, Sacramento

    Dans les années 1970, le Conseil d'Etat va émettre, en formation consultative, l'opinion que les hôpitaux peuvent avoir un domaine public propre.

    En 1978, dans les mêmes termes, en même formation, le Conseil d'Etat dit la même chose pour les aéroports.

    Arrêt LECOQ du 3/03/1978, dans lequel le commissaire du gouvernement Mr Labetoule, dit qu'il faudrait abandonner l'interdiction de propriété aux établissements publics. Mais il n'est pas suivi.

     

    Pourtant, le Tribunal Administratif de Paris, dans un jugement du 18/09/1979 EPAD c/ MANSUY, admet comme allant de soit que l'Etablissement Public pour l'Aménagement de la Défense est propriétaire de la dalle de la défense, d'un espace affecté à l'usage de tous et qui accueille des Services Publics.

     

    Le Conseil d'Etat va alors accélérer l'évolution. Mais il va être tempéré.

    Car ce qui était juste c'est que pouvait être propriétaire un établissement public mais pas n'importe lequel ! L'EPAD c'est un regroupement composé d'élus des communes, ce qui ressemble politiquement à une collectivité locale. Donc comme il y a propriété des collectivités locales alors on peut généraliser à l'EPAD !

     

    Mais cela ne veut pas dire que l'on puisse étendre aux EPIC qui sont des établissements commerciaux. En leur imposant cette règle de Droit Public on leur impose une démarche antiéconomique.

    Du coté des auteurs on veut y aller petit à petit sans poser directement un principe général.

     

    Pourtant dans un arrêt du 6/02/81 EPP, le Conseil d'Etat juge qu'un établissement public peut être propriétaire de dépendance du domaine public « sans qu'y fasse obstacle le caractère industriel et commercial de cet établissement ».

     

    Il reste que ce principe est à la discrétion du législateur. Et l'exercice va être de rechercher des dérogations à cette domanialité publique, c'est la voie que choisira EDF.

     

    Les dérogations :

    Le Tribunal Administratif de Limoges, la Cour Administrative d'Appel de Bordeaux conformément la domanialité publique d'EDF sur ses biens. En l'espèce un barrage, affecté au Service Public et donc il s'agit d'une dépendance du Service Public donc inaliénable et EDF ne peut pas le vendre.

    Recours devant le Conseil d'Etat porté par EDF qui se débat pour échapper à cette domanialité publique : Arrêt du 23/10/1998, EDF.

    L'arrêt rappelle la formule de principe de l'arrêt EPP disant que dès lors que les caractéristiques sont présentes, il peut y avoir domanialité publique. Mais le Conseil d'Etat poursuit en disant que cette domanialité publique peut être écartée par la loi. Il consulte la loi du 8/04/1946 de nationalisation de l'électricité et du gaz. Dans cette loi il trouve des dispositions autorisant le Conseil d'administration d'EDF pour aliéner certains biens. Le Conseil d'Etat les estime incompatibles avec les règles de la domanialité publique, donc les biens ne sont pas soumis à cette domanialité parce que la loi a été comprise comme l'excluant.

     

    Pour les Houillère de Bassin et les Charbonnages de France jamais de domanialité car les extractions de mimerais ne sont pas considérés comme des Services Publics.

     

    La loi du 11/12/2001 : Le législateur dispose que les biens immobiliers de la poste relevant de son domaine public sont déclassés et sont rendus au domaine privé. Ils peuvent être librement gérés et aliénés dans les conditions de droit commun. On met juste en place l'interrogation obligatoire du ministre de tutelle qui s'opposera à l'aliénation si elle est contraire à la bonne marche du Service Public.

     

    Il arrive aussi que le juge se contente de dispositions extrêmement ténues de la loi : Le Conseil d'Etat, dans les années 1980 va trouver dans la législation HLM des dispositions dont il déduit que le législateur a voulu que les biens de ces établissements publics affectés à un Service Public ne fassent pas partie de la domanialité de publique.

     

    Donc domaine public de tous les établissements publics mais la loi peut l'écarter et surtout certains de ces établissements publics continuent la lutte pour éviter la domanialité.

     

    Le Cours de droit administratif des biens des biens est divisé en plusieurs fiches :

     

     

    B-    Le domaine public des autres personnes publiques spéciales

    La Jurisprudence a jugé que les institutions pouvaient être des personnes morales de Droit Public alors même qu'elles n'étaient pas d'établissements publics.

    Ces autres personnes publiques ont un régime spécial.

    La Jurisprudence l'a dit à propos de la Banque de France, dans une décision du 22/03/2000 : La Banque de France est une Personnalité Morale de droit publique, elle n'est pas un établissement public.

     

    Idem à propos des GIP, apparus en 1982 : Il faut créer des structures de coopération entre les établissements de recherche public et la recherche privée. Repose sur une convention passé entre les membres : Ces GIP ont la personnalité juridique.

    Le législateur a repris cette formule de Personnalité Morale de droit public. La différence c'est que les établissements publics sont crées par voie unilatérale ! Alors que là c'est une convention !

    Donc le Tribunal des Conflits, arrêt du 17/02/00 GIP HABITAT, a dit que les GIP ne sont pas des établissements publics.

     

    Mais quid des propriétés de ces nouvelles personnes publiques ?

    Pour y répondre, nous disposons d'un avis du Conseil d'Etat du 9/11/1999 concernant la Banque de France. Il y est dit que la Banque de France, étant une Personne publique chargée d'un Service Public et qu'aucune des dispositions qui la régissent ne faisant obstacle à la domanialité publique, ce régime s'applique à ceux de ses biens lui appartenant. En gros et en français, la Banque de France peut être propriétaire comme tous les personnes publiques.

     

    Ces personnes publiques encore moins que les autres ne veulent pas de cette domanialité ! Donc il faudra multiplier les dérogations !!

     

    C-    La répartition du domaine public entre les collectivités territoriales

    L'état est le premier propriétaire domanial : Domaine résultant soit de la loi, soit de la présence des deux critères cumulatifs (propriété et affectation).

    C'est les autoroutes, les routes et chemins de fer (sous certaines réserves), le domaine public maritime, aérien et militaire. Ainsi que le domaine hertzien.

     

    Le domaine public du département est moins important : Il comprend les routes et les chemins départementaux, les chemins de fer locaux, les tramways départementaux, divers édifices. De même une partie du réseau routier a été transférée à la commune.

    Voierie communale, les édifices du culte antérieurs à 1905, les halles, les marchés, les cimetières, toute une série d'équipement (loisir, sport).

     

    Concernant la voierie communale : Une ordonnance de 1959, prise par l'article 92 de la Constitution, réforme la voierie communale.

     

    2 catégories :

    -         Les voies communales : Chemins vicinaux, routes ordinaires

    -         Les chemins ruraux, qui ne sont que dans les communes rurales, et dont l'ordonnance, de 1959 décide qu'ils font partie du domaine privé de la commune

     

    Enfin il y a un domaine public régional qui est très peu important et ne comprend que les bâtiments des services régionaux. Mais on peut se poser la question de savoir si les transferts de compétences ne conduiront pas les régions à acquérir de plus en plus de biens.

     

    D-    Distinction entre propriétaire et affectation

    L'affectation à une Utilité Publique : Cela correspond  à la mise du bien au service de cette Utilité Publique. C'est une décision du propriétaire. On utilise le même mot pour régler l'utilisation à l'intérieur d'une même personne publique.

    Même mot mais deux utilisateurs possibles.

     

    Idem pour le réseau ferroviaire : Les gares appartiennent à l'état. Ce bien est affecté au service ferroviaire mais aussi à la SNCF. Donc le bien est affecté à un affectataire qui lui même va l'utiliser et l'affecter.

     

    Il faut ainsi distinguer entre la propriété et l'affectation et il faut aussi que l'affectataire ait un certain nombre de droit le protégeant et des droits inopposables au propriétaire.

     

    Il peut donc y avoir des changements d'affectation sans changement de propriétaire et inversementÂ…

    Dans le cadre de la décentralisation il y eut de tout : Des transferts de gestion où l'état reste propriétaire mais transmet la gestion ; Mais aussi des transfert de propriété alors que l'état reste gestionnaires.

     

    Cas particulier des concessionnaires de Service Public : Un opérateur doit construire un ouvrage l'affecter, l'entretenir. Péage pour se rémunérer. Donc ouvrage réalisé par un concessionnaire mais dans le cadre d'un contrat de concession pour une Personne Publique.

     

    Quid du statut de ces ouvrages ?

    On pourrait soutenir que pendant la durée de la concession, c'est le concessionnaire qui est propriétaire. Mais on peut aussi souligner que la concession n'est qu'un mécanisme financier et que c'est la personne publique qui a la maîtrise de la chose dès le départ.

    Si c'est la Personne publique qu est directement propriétaire alors domaine public. Si non, propriété privée.

     

    Pour la construction des chemins de fer on estimait que c'était du domaine privé ce qui permettait de concéder des crédits financiers dessus etc…

    Mais dès les années 1950, le Conseil d'Etat change de position et la question se règle sur la base d'une distinction :

    -         Les biens de retour qui reviennent gratuitement au concédant à la fin de la concession. Ils font partie du domaine public de la collectivité délégante dès le jour de leur affectation : Exemple, l'autoroute en elle même

    -         Quand aux autres biens, ils sont qualifiés de biens de reprises et au terme de la concession, le délégataire peut les racheter ou les laisser (exemple : Les aires de repos). Mais pendant la concession, la propriété est privée.

     

    Est-ce que le partage entre bien de retour et bien de reprise, fait par convention de concession, relève de la liberté contractuelle des parties ? Peuvent elles faire reculer par voie conventionnelle la catégorie des biens de retour, gonfler la catégorie des biens de reprise ? Ou bien, la catégorie de biens de retour n'est elle pas celle comportant les biens obligatoire au bon fonctionnement du Service Public et que la liberté des parties ne pourraient modifier.

     

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