Les pouvoirs propres du Président de la République

Les pouvoirs propres du président

On distingue les pouvoirs propres au Président de la République et les pouvoirs partagés. Ces derniers nécessitent un contreseing ministériel. La prééminence présidentielle se traduit d’abord par l’attribution de pouvoirs propres, c’est-à-dire qu’il s’agit de pouvoirs qu’il exerce seul de façon autonome sans contreseing ministériel (signature ministérielle). Mais cette prééminence s’exprime aussi à travers les pouvoirs partagés, c’est-à-dire les pouvoirs soumis à contreseing (éfudié dans le chapitre suivant).

Il faut cependant préciser, que l’exercice des pouvoirs du président est conditionné par l’interprétation, par l’application qui est faite des dispositions de la constitution. Si on adopte une interprétation présidentialiste des textes, le président se voit incontestablement renforcé. À l’inverse une lecture parlementariste de la constitution, c’est-à-dire l’application des principes de base du modèle parlementaire, conduira à accroître les pouvoirs du premier ministre. Cette lecture parlementariste prévaut en période de cohabitation. Pour prendre la mesure de la prépondérance présidentielle, il convient de distinguer des pouvoirs propres exercés de façon autonomes et des pouvoirs partagés qui sont soumis à contreseing.

Nous étudierons dans ce chapitres, les pouvoirs propres qui sont :

• la nomination du Premier ministre (>> art. 8)
• le recours au référendum (>> art. 11) sur proposition du gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées.
• le droit de dissoudre l’Assemblée nationale (>> art. 12)
• la mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 (>> art. 16)
• le droit de message aux assemblées parlementaires (>>art. 18)
• la nomination de trois des membres, et du président du Conseil constitutionnel (>> art. 56)
• le droit de saisine du Conseil constitutionnel (>> art. 54 et art. 61)

1. A) La notion de pouvoirs propres et la fonction arbitrale du président

1) Une rupture significative avec les républiques précédentes

L’une des innovations de la constitution de 1958 est de prévoir dans son article 19 que certains actes du président sont dispensés de contreseing. L’article 19 énumère la liste de ces articles : article 8 premier alinéa, article 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61.

Il s’agit la d’une rupture avec la règle applicable sous les républiques précédentes qui exigeait que tous les actes du président fussent contresignés par les ministres responsables. Cette contre signature c’est le chef du gouvernement doit apposer la signature du président. En effet, le président est irresponsable politiquement (devant le parlement). Il est donc logique, que son action soit soumise au contrôle et au consentement d’une autorité politique, qui est elle responsable devant le parlement. Cela traduit un transfert de responsabilité. Le ministre ou 1^er ministre endosse la responsabilité. Hors sous la 5^ème république, le président de la république est irresponsable politiquement et il se voit néanmoins confier des pouvoirs importants dispensés du contreseing. Le président dispose donc de pouvoirs exercés sans aucun contrôle et notamment sans l’accord formel du 1^er ministre.

2) La mission arbitrale du président

Les pouvoirs propres se rattachent pour essentiel aux missions assignées au président par l’article 5 de la constitution, qui est fondamental mais pas très précis. Il est ainsi rédigé : « le président de la république veille au respect de la constitution, il assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’état. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités». Ces pouvoirs se rapportent donc à la mission d’arbitrage assignée au président, lequel s’apparente ici à un monarque républicain. Les pouvoirs propres du président sont importants sur le plan politique, car ils sont mis en œuvre lors de moment essentiel de la vie de la nation. Ces prérogatives sont attachées de façon consubstantielle à la fonction présidentielle. Cela signifie que même en période de cohabitation ces prérogatives ne sauraient en principe être remises en cause. Il faut souligné que par définition ces pouvoirs ne sont exercés que de manière ponctuelle. Il correspond ainsi à une fonction présidentielle intermittente. Ce n’est pas au moyen de ces prérogatives que le président va exercer une influence sur les actes quotidiens de la vie politique.

Généralement la mission d’arbitrage va consister pour le président à solliciter un autre pouvoir. Mais cela dépend de la conception que l’on a de l’arbitrage. S’agit-il d’un arbitrage neutre ou un arbitrage au sens actif du terme ? En France le président est considéré comme un arbitre actif.

1. B) Le président et le chef du gouvernement

L’article 8, 1^er alinéa de la constitution dispose que le président de la république nomme le 1^er ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du gouvernement.

1) La nomination du 1^er ministre

La désignation du 1^er ministre incombe au seul président de la république. En rupture avec les républiques précédentes, la désignation du 1^er ministre dépend de la seule volonté du président à l’exclusion de celle de l’assemblée nationale. Selon la pratique suivie depuis 1962, il n’y a donc pas d’obligations pour le chef du gouvernement d’obtenir l’investiture de l’assemblée nationale, c’est-à-dire qu’il n’a pas besoin dès sa nomination du soutien des députés. Le président dispose d’un pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire non soumis à des conditions. Ainsi les présidents ont pu nommé des 1^ers ministres qui n’étaient pas parlementaires. Mais ce pouvoir est nettement moins discrétionnaire en cas de cohabitation, quand la majorité du président ne concorde par la majorité parlementaire, le président se borne à nommer le nouveau candidat adopté par la majorité parlementaire.

2) L’acceptation de la démission du 1^er ministre

En principe, sur le papier, formellement, le président n’a pas le pouvoir de révoquer le chef de l’état. La démission du 1^er ministre doit selon le texte être volontaire. Mais en cas de phénomène majoritaire, le président est considéré comme le chef de la majorité parlementaire c’est pourquoi le 1^er ministre est révoqué par le président lui-même, le 1^er ministre présente donc sa démission mais généralement à la demande du président. Le 1^er ministre ne saurait s’accrocher à son poste sauf à apparaître comme un triste sire selon les propos d’un ancien 1^er ministre (jacques Delmas). Il y a finalement peu de démission volontaire (Chirac en 1976 sous la présidence de Giscard D’Estaing). En revanche, en période de cohabitation, le 1^er ministre est, selon Giscard D’Estaing, indéboulonnable. On en revient ici à l’application littérale du texte de la constitution. Le président n’a pas le pouvoir de révoquer le 1^er ministre sauf à prendre le risque d’entrer en conflit avec l’assemblée nationale. Conflit qu’il faudrait alors résoudre au moyen de la dissolution de l’assemblée nationale.

1. C) Le président et le parlement

Selon l’article 18 et l’article 12 de la constitution.

On ne va pas insister sur le droit de message prévu à l’article 18, ce droit qui permet au président de communiquer avec les 2assemblées du parlement par des messages qu’il fait lire par les présidents des dites assemblées et ces messages qui ne donnent lieu à aucun débat en raison de l’irresponsabilité du président. Il s’agit là d’une survivance historique à caractère protocolaire. L’article 12 prévoit le droit de dissolution de l’assemblée nationale. Cet article prévoit que le président de la république peut après consultation du 1^er ministre et des présidents des 2assemblées peut dissoudre l’assemblée nationale. C’est la fin du mandat des députés. Le remplacement a lieu au moins 20 et au plus 40 jours après la dissolution.

1) Le cadre juridique de la dissolution

Le droit de dissolution est le pouvoir du président de mettre fin prématurément à la durée du mandat de l’assemblée nationale et donc de provoquer des élections législatives anticipées. Le sénat ne peut pas mettre en jeu la responsabilité du gouvernement mais en contre partie il est soustrait à la dissolution. On remarque que le droit de dissolution appartient au président de la république et non au 1^er ministre, car cela est contraire à la plupart des régimes parlementaires des autres pays où le droit de dissolution appartient au 1^er ministre ou appartient au chef de l’état mais est très encadré. Le président peut donc en principe agir à tout moment et pour tout motif qu’il juge utile ou opportun. La logique de ce caractère discrétionnaire c’est qu’il devrait en assumer la responsabilité politique et en tirer les conséquences en cas de désaveux des électeurs. Les conditions de formes sont très limitées, il suffit d’une consultation du 1^er ministre et des présidents des assemblées. Il y a quand même certaines garanties ainsi le droit de dissolution est neutralisé dans 3 circonstances particulières :

Tout d’abord les dissolutions à répétition sont prohibées. Selon l’article 12, une nouvelle dissolution ne peut intervenir dans l’année qui suit une dissolution.

En outre, la dissolution est interdite dans l’application de l’article 16.

En outre, la dissolution est prohibée en cas d’intérim de la présidence de la république.

2) La pratique de dissolution

C’est sans doute le pouvoir propre du président le plus important virtuellement, mais en réalité les présidents n’en ont fait qu’un usage modéré. La dissolution est en réalité une arme de dissuasion politique. Il s’agit de régler une crise institutionnelle, par exemple parlementaire. Il peut s’agir d’une crise sociale (après les évènements de mai 1968 il y a eu dissolution). La dissolution permet au président nouvellement élu de faire coïncider la majorité parlementaire avec la majorité présidentielle (Mitterrand en 1981 et 1988, élu il a fait la dissolution pour obtenir une majorité parlementaire en phase avec la majorité présidentielle qu’il a élu). Enfin la dissolution est parfois conçue comme une arme qui se veut tactique. Elle vise à permettre au président de conforter sa majorité au parlement. C’est aussi une arme qui se retourne contre son utilisateur. Par son effet dissuasif à l’égard de députés trop critiques, la dissolution constitue un facteur de stabilité gouvernementale lorsque la majorité qui soutien le gouvernement est fragilisée. On peut penser qu’avec le quinquennat, qui veut faire coïncidé majorité parlementaire et majorité présidentielle, que le droit de dissolution devrait se raréfier encore d’avantage.

1. D) Le président et le conseil constitutionnel

L’article 56, 54 et 61 de la constitution.

Gardien de la constitution en vertu de l’article 5, le président entretient des relations privilégiées avec l’autre gardien de la constitution, le conseil constitutionnel. À l’issu de son mandat, le président devient membre de droit du conseil constitutionnel. On notera surtout que le président de la république désigne 3 des 9membres du conseil constitutionnel dont le président du conseil constitutionnel. Le président peut saisir le conseil constitutionnel afin de déférer un texte de loi non encore promulgué selon l’article 61 de la constitution. Il peut également déférer un engagement international non encore ratifié selon l’article 54 de la constitution. Pour l’instant, le président s’abstient de déférer une loi mais se concentre sur les traités internationaux.

1. E) Le président et la nation

Le chef de l’état peut recourir à l’arbitrage du peuple par le référendum. En tant que représentant de la nation, il peut dans des circonstances exceptionnel s’afficher comme défenseur de la patrie et comme garant de l’indépendance de l’état et de ses institutions.

1) Le référendum législatif

Selon l’article 11 de la constitution : « le président de la république sur proposition du gouvernement pendant la durée de session ou sur proposition conjointe des 2assemblées, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics sur des réformes à la politiques économiques ou sociales de la nation et sur le fonctionnement des institutions publiques, et tendant à autoriser la ratification d’un traité qui sans être contraire à la constitution aurait des incidences sur la constitution.

1. a) Les autorités compétentes

Le pouvoir de décision appartient évidemment au seul président de la république. Selon la lettre de l’article 11, l’initiative n’appartient pas au président de la république, mais au gouvernement ou au parlement qui propose le référendum. Mais en réalité, dans les faits en situation normale hors cohabitation, le référendum est bien un moyen d’action du président. Le 1^er ministre se borne à intégrer le choix du président. En revanche en période de cohabitation, on pourrait en revenir à l’application stricte de l’article 11, ce qui permettrait au 1^er ministre de proposer un référendum pour s’opposer à un projet du président. Mais il n’y a pas d’exemple de référendum en période de cohabitation. Le parlement n’a jamais fait usage de sa faculté de proposer un référendum.

1. b) L’objet ou le champ d’application du référendum

Le référendum permet aux électeurs de faire ponctuellement, exceptionnellement, œuvre de législateurs. Les électeurs vont ainsi adopter un projet de loi ordinaires ou organiques en lieu et place du parlement. Le champ d’application du référendum est très étendu. Cela concerne surtout l’intégration européenne.

1. c) La pratique du référendum

Huit référendums ont été organisés selon la procédure de l’article 11 de la constitution. Il faut avouer que cet article 11 est pour le président un instrument politique difficile à manier, car les citoyens doivent répondre par oui ou par non à la question posée sur des textes ou des sujets souvent trop complexes pour qui n’a pas de formation juridique. C’est pourquoi le référendum peut se transformer en instrument plébiscitaire ou à l’inverse devenir un moyen commode pour le peuple d’exprimer son désaccord envers la politique générale du président et du gouvernement. Ainsi 2référendums ont d’ailleurs été un échec pour le président. En 1969, le général de Gaulle propose un référendum sur la création de région et la transformation du sénat. Il veut moderniser les institutions françaises. Ce référendum sera un désaveu pour le général et celui-ci en tire les conséquences juridiques, il démissionne. Le 29 mai 2005, le référendum sur l’autorisation de ratifier le traité établissant une constitution pour l’Europe a donné un échec à la surprise générale des médias, le président Chirac n’en a pas tiré les conséquences politiques et juridiques et n’a pas démissionné.

On ne peut pas non plus oublier les référendums qui ont eu une majorité de oui mais qui ont suscité un fort désintérêt des électeurs et un fort taux d’abstention (abstention de 63% sur le référendum sur la Nouvelle-Calédonie). Le référendum sera utilisé 4fois par le général de Gaulle qui engageait sa responsabilité devant le peuple mais le référendum sera délaissé par les successeurs du général de Gaulle au point de devenir une branche morte de notre constitution. L’échec de 2005 n’est pas de nature à revitaliser l’institution référendaire.

2) Les pouvoirs exceptionnels de crise du président de la république

Article 16 de la constitution.

Le président est habilité par la constitution lorsque la nation est en péril à exercer provisoirement une dictature républicaine afin de sauvegarder l’état et les institutions.

Article 16 : « Lorsque les institutions de la république, l’intégrité du territoire, l’indépendance de la nation ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et institutionnels est interrompus, le président prend les mesures d’urgence. Ces mesures doivent être inspirées par l’intérêt d’assurer aux pouvoirs publics les moyens d’accomplir leurs missions. »

1. a) L’origine du texte

Le général traumatisé par la déliquescence de l’état de la république et par l’incapacité juridique et politique du président de l’époque à faire face aux évènements qui ont conduit à la venue au pouvoir du général Pétain. C’est pourquoi les rédacteurs de la constitution de 1958 ont conçu une mini constitution applicables dans les cas de crises extrêmes et confiant au président les pouvoirs nécessaire pour faire face à la situation.

1. b) Les conditions d’application de l’article 16

Il y a des conditions de formes, le président doit consulter le 1^er ministre, les présidents des assemblées et le conseil constitutionnel. Il y a aussi des conditions de fonds, 2 conditions cumulatives. Il doit s’agir d’une menace grave et immédiate sur les institutions de la république, l’indépendance de la nation, l’intégrité du territoire ou les engagements internationaux. Il faut aussi l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Le président ne saurait évidemment utiliser l’article 16 pour s’opposer au gouvernement ou au parlement. Il y a des conditions de formes, il faut consulter le 1^er ministre, les présidents des assemblées et le conseil constitutionnel.

1. c) Effet de l’article 16

Le président prend les mesures nécessaires pour assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Le président se voit attribuer des pouvoirs considérables, il peut intervenir dans le domaine du gouvernement mais peut intervenir surtout dans le domaine de compétence du parlement. Autrement dit, il y a une confusion des pouvoirs exécutifs et législatifs au profit du président de la république. Cependant les actes du président restes soumis à un certain contrôle du conseil d’état lorsque ces actes relèvent du domaine du pouvoir règlementaire. Le parlement est réuni de plein droit mais il ne peut rien faire qui puisse entraver l’action du président. L’article 16 n’a été utilisé que par le Général de Gaulle d’avril a septembre 1961 à la suite du Putsch des généraux en Algérie. On envisage d’abroger cet article mais aucun mouvement de la constitution n’a été fait dans ce sens. Lors des émeutes des banlieues on a utilisé la loi sur l’état d’urgence et l’article 16 a été envisagé pour résoudre le problème.