• Les principes du Service public : égalité, neutralité...

    Principes fondamentaux du Service Public 

             Ces principes fondamentaux du Service Public sont appelés les lois de Rolland (Louis Rolland, disciple de Léon Duguit). Dans les années 1930, il a essayé de faire la théorie des lois du Service Public (au sens scientifique). Ce seraient des lois qui s’imposeraient en ce le Service Public serait public. Il y a des lois qui régissent la nature, d’autres régissent le Service Public selon Rolland.

    Le principe d’égalité

    Il y a plusieurs lois, dont le principe d’égalité : il faut rester sceptique sur cette loi, c’est un principe que l’on aménage. Ce principe consiste à dire que les personnes se trouvant dans la même situation doivent être traitées de la même façon. À situation identique, traitement identique. Comment identifier une situation identique à une autre ? Qui le fait, et à l’aide de quel critère ? Ce principe a été érigé en un principe général du Droit (découvert par le juge). Arrêt CE sect., 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire. Il a aussi été reconnu par le Conseil Constitutionnel. 

             Ce principe découle directement de la Constitution. Il y a un article qui interdit à la loi de se fonder sur certains critères pour établir des différences de situation entre les individus (ex. une loi pour les blancs, et une loi pour les noirs). La Constitution interdit à la loi d’établir des distinctions sur le sexe, la race. La religion n’est pas non plus un critère, ni les opinions politiques. Le législateur ne peut pas tout faire. Cet article vient de l’article 1 de la DDHC. Ces dispositions constitutionnelles ayant été rappelées, on n’a pas attendu 1958 pour imposer à l’Administration de respecter des règles d’égalité dans la gestion des Services Publics. 

             Il faut étudier la façon dont ces principes sont appliqués et comment on peut y déroger. 

      

             Il y a plusieurs cas dans lesquels une collectivité peut déroger au principe d’égalité dans la gestion d’un Service Public : 

      

             -  Lorsque la loi autorise la dérogation, cela vaut pour les Service Public rendus obligatoires par la loi elle-même (ex. toutes les collectivités ont l’obligation de permettre aux enfants d’aller à l’école municipale, et peuvent dans certains cas déroger au principe d’égalité en matière d’accès à l’école, et c’est ce qui autorise la carte scolaire). 

      

             -  Un cas plus facile à utiliser pour les collectivités : lorsque la collectivité responsable du service parvient à justifier d’une différence de situation entre les usagers. Cette différence de situation doit en vertu de la jurisprudence administrative être objectivement appréciable, ou justifiée au regard des finalités du service. Une fois que l’on a posé cette règle, les problèmes commencent. Comment apprécie-t-on, dans quelle mesure justifier d’une différence de situation entre plusieurs personnes ? On peut tirer plusieurs objets de la nature même du service, mais il faut justifier de la pertinence du critère choisi. Cela peut justifier une limitation dans l’accès au service, soit une différenciation au regard des tarifs de ce service lui-même. 

             - Les différences de situation et l’accès au service : une ville met en place un service d’allocations familiales, « congé parental d’éducation », et établissant une différence quant à ce congé (une somme) entre les Français et les étrangers. Une telle discrimination ne paraitrait pas justifier au regard du but du service, qui est d’aider les parents à éduquer leurs enfants. En 1990, la ville de Paris a eu cette idée. Seuls les Français avaient droit à cette allocation. La décision est apparue illégale et a été annulée. Percevoir ou non une allocation c’est accéder ou non à un service public. Distribuer de l’argent à ceux qui en ont besoin est aussi un Service Public. 

             Ex. un service d’aide à domicile est mis en place par une ville. Cette ville réserve les bénéfices à ses seuls administrés, aux Nanterrois. Ce service établirait une discrimination entre des habitants de Nanterre et ceux n’y habitant pas, mais y travaillant. Mais, si c’est un service à domicile, il n’y a pas de raison pour que les autres puissent en bénéficier. Il y a une différence objective. Le critère du lieu de résidence peut être dans certains cas pertinent, mais tout dépend de la finalité du service. Mais peut-on utiliser une périphrase pour désigner le critère de la résidence : toutes les personnes ayant un lien particulier avec la commune pourront accéder à un conservatoire/école de danse… C’est ce que la ville de Dreux a imaginé en 1984, dans une délibération qui organisait une école de musique, l’accès était réservé à tous les enfants et adultes ayant un lien particulier avec la commune. C’est extrêmement vague. Ce peut être un lien de type ethnique, un critère historique… Plutôt que de parler des résidents de Dreux, elle a parlé de ce lien particulier. « Le lien particulier » cachait un critère de résidence. Le Conseil d’Etat a censuré cette décision tout en reconnaissant la pertinence du lien géographique particulier. L’exception est acceptable par le Conseil d’Etat, à la condition qu’elle ne soit pas un déguisement du seul critère de la résidence, non pertinent pour justifier d’une situation appréciable au regard de l’objet du service. In abstracto, le lien du critère particulier avec la commune est utilisable s’il ne masque pas un critère de résidence. Les commerçants, les parents qui n’habitent pas à Dreux se trouvent au regard de l’école de musique de la même situation et pourraient en bénéficier. Il y a des cas de limitations en matière de tarification du service. 

             - Le critère géographique peut-il justifier une différence de tarif ? Dans les cantines scolaires, une commune peut-elle établir un régime différent en fonction des gens qui déjeunaient à la cantine ? Ceux qui ne vivent pas à Nanterre ne paient pas d’impôts locaux et ne financent pas la cantine à long terme. Inversement, ceux qui ont besoin de déjeuner à la cantine, ce sont ceux qui ne vivent pas à Nanterre, donc il serait anormal de les faire payer. 

             Le juge administratif dans un arrêt CE sect., 5 oct. 1984, Commune de Lavelanais. Il y avait un tarif différent pour les gens qui habitaient la commune et les autres. Le commissaire du gouvernement trouvait que cela pouvait se justifier très largement. Pour éviter que le service de cantine devienne un restaurant de luxe pour privilégiés, le Conseil d’Etat a admis une différence de tarifs fondée sur le critère géographique, mais a exigé que le prix le plus élevé ne doit pas excéder le prix de revient du service. 

             - La question du critère des ressources des usagers : peut-on établir une différence de tarifs fondée sur les revenus ? Le Conseil d’Etat semble avoir toujours refusé ce critère et on cite : CE, 26 avril 1985, ville de Tarbes : une différence de tarif fondée sur une différence des ressources n’est pas légale. Pour les services de loisirs (poterie, danse…), on ne pouvait pas se fonder sur le critère des ressources. Mais, pour les services sociaux (not. crèches), peut-être qu’une différence tirée des ressources pouvait se justifier. Pour le reconnaitre, on est passé par un intermédiaire, qu’est la reconnaissance d’un intérêt général. 

      

             -  La troisième dérogation est celle tirée de la présence d’un intérêt général qui justifie une dérogation au principe d’égalité. La reconnaissance par le juge de l’existence d’un intérêt général permet d’établir des différences de tarifs en utilisant le critère des ressources. CE, 1989, Centre Communal d’Action Sociale (CCAS) de la Rochelle : la crèche est largement financée par les usagers, et il apparait justifié d’établir des différences de tarifs selon les revenus des usagers, mais non pas parce que cette différence de revenus en elle-même serait constitutive d’une différence de situation appréciable au regard de l’objet du service, mais parce qu’il y a un intérêt général de permettre au plus grand nombre de profiter du service. 

             Même biais utilisé dans deux arrêts de section importants : CE sect., 29 décembre 1997, Ville de Nanterre et Ville de Gennevilliers. Dans ces deux affaires rendues sur les conclusions du commissaire Stahl, le Conseil d’Etat affirme donc qu’il est « de l’intérêt général qu’une école de musique puisse être fréquentée par tous ceux qui le souhaitent sans distinction selon leurs possibilités financières ». Le Conseil d’Etat admet alors des différences de tarifs qui varient selon les revenus des usagers. Il maintient la règle posée dans l’arrêt Commune de Lavelanais, à savoir que le prix le plus élevé ne doit pas permettre le financement indirect du service ou un profit. Il explique le prix le plus élevé doit être inférieur au prix de revient du service. 

             Il reste un problème : tous les usagers se trouvant dans la même situation doivent-ils être traités de manière identique ? On ne voit pas pourquoi il y aurait un traitement indifférent. CE, 10 juillet 1995, Contremoulin : M. Contremoulin demandait à bénéficier d’une dérogation dont avait bénéficié d’autres personnes étant dans la même situation que lui (à propos de la carte scolaire). Il n’y a pas de raisons pour que cette personne n’en bénéficie pas. Le Conseil d’Etat a annulé la décision dont M. Contremoulin était destinataire au motif qu’elle violait le principe d’égalité en n’octroyant pas ce droit au requérant. Contremoulin gagne l’affaire. 

             L’Administration ne doit pas toujours traiter les situations différemment. CE, 28 mars 1997, société Baxter : le principe d’égalité n’implique pas que des entreprises se trouvant dans des situations différentes doivent être soumises à des régimes différents. 

      

    Le principe de l’égalité dans le service 

             - L’égalité dans le service public découle de l’égalité devant la loi. Il y a également l’égalité dans la loi. Cette égalité dans la loi se retrouve aussi dans le service où il ne s’agit plus d’instaurer une égalité dans l’accès au service, mais aussi dans le fait qu’il soit rendu aux usagers. On met en avant un principe de neutralité des agents. Cette neutralité des agents justifie qu’ils ne manifestent pas leurs opinions religieuses, politiques, philosophiques ou morales. Cette neutralité est le corollaire du principe d’égalité. L’idée est d’imposer aux agents qu’ils ne manifestent pas eux-mêmes leurs opinions. Les enseignants du primaire et du secondaire ne peuvent venir avec des insignes religieux. Ce principe a toujours existé, mais il faut le rappeler. Il existe quelques cas où ce principe a été mobilisé pour imposer aux agents du service de la retenue dans la manifestation de leurs opinions. 

    La neutralité du service public

             - Avis du 3 mai 2000 du Conseil d'Etat, Mme Julie Marteaux, permet au Conseil d'Etat d’affirmer que le principe de neutralité qui s’accompagne de la liberté de conscience et de la laïcité de l’Etat s’applique à l’ensemble des Service Public sans distinction, au sein des établissements scolaires entre les enseignants et les autres personnels de l’Administration scolaire. Le fait pour un agent de porter des signes est un manquement aux obligations de l’agent. Il ne faut pas voir de rigidité dans la position française. La CEDH a elle-même dans un arrêt du 15 février 2001, Dahlab c/ Suisse, reconnu que l’Etat suisse pouvait imposer un principe de neutralité à une enseignante qui refusait d’enlever son foulard en cours. La Cour considère qu’il faut concilier liberté religieuse et démocratie, ce qui justifie que des Etats puissent restreindre la liberté religieuse des agents du Service Public. Cette cour applique la CEDH de 1950, dont la Suisse fait partie. 

      

             - Le principe de liberté et d’indépendance : il vaut pour les professeurs d’université, en vertu d’une jurisprudence du Conseil Constitutionnel. Le problème ne s’est pas posé avec la question de la neutralité pour le moment. L’indépendance d’opinion doit pouvoir prévaloir sur la neutralité. 

            Le principe de continuité du service public  

             - Le principe de continuité du service : c’est un principe permettant de justifier la restriction du droit de grève dans les Service Public. Parce que le Service Public est un SP, il doit pouvoir être exercé de manière continue, sans interruption… Il faut concilier le droit de grève et le principe de continuité dans ce pays social. CE assemblée, 7 juillet 1950, explique que le droit de grève pouvait quand même s’exercer, mais dans le cadre de la loi. Cette décision permet en réalité de ne pas dire grand chose, et de permettre d’expliquer une conciliation entre le droit de grève et le principe de continuité. Le pouvoir réglementaire peut restreindre le droit de grève dans les Services Publics, mais pas le supprimer. Ce principe permet-il à des usagers du service d’exercer une action contre les collectivités prenant en charge ce service. Peut-on chercher à engager la responsabilité du service en cas de discontinuité ? Le principe de continuité peut-il être violé par les agents du service ? Le principe de continuité ne justifie aucune action, il ne se viole jamais, et ne permet pas d’envisager une quelconque action en responsabilité pour discontinuité du service. En revanche, le Conseil d’Etat explique que le principe de continuité doit être mis en œuvre par le chef de service. Il existe dans la jurisprudence depuis 1936, arrêt Jamart (GAJA), qui reconnait un pouvoir important au chef du service en matière d’organisation du SP, mais qui doit se situer dans la continuité de la législation en vigueur et qui permet au chef de service d’adapter sa gestion en fonction du cadre légal (cela a peu d’importance en réalité). Le principe reste une sorte de déclaration. 

     Le principe de mutabilité du service public  

             - Le principe de mutabilité (ou d’adaptation du service) : ce principe consiste en une obligation pour l’administration d’adapter le service au besoin des usagers. En réalité, pour bien mesurer la dimension de ce principe, il faut se remémorer que certains Service Public étaient confiés à des Propriété privées. Fin XIX siècle, beaucoup de services de transports étaient confiés à des entreprises privées, cherchant à gagner de l’argent. L’Administration avait du mal à trouver des cocontractants. Une fois qu’un était trouvé, on le laissait agir comme il voulait. Le concessionnaire n’adaptait pas les structures comme il devait le faire, aux besoins des usagers. L’offre restait toujours la même, alors que le nombre d’usagers augmentait. On a trouvé des moyens pour les obliger à moderniser, dont le principe d’adaptation à la demande des usagers. Si, dans un premier temps ce principe a pu servir à justifier une modernisation, il n’a pas bénéficié aux usagers. Aujourd’hui, on peut considérer que ce principe est une justification de ce que les usagers n’ont jamais droit au maintien du règlement du service. Le gestionnaire du service reste libre de changer les modalités d’organisation du service (de la même façon que l’université peut modifier le règlement des examens). Au-delà de ces cas de non rétroactivité, l’Administration peut modifier le règlement du service. Si le règlement ne pouvait changer, le service serait voué à disparaitre. Ce principe de continuité ne joue pas du tout en faveur des usagers. 

    « la création et la suppression d'un service publicLe régime juridique applicable au SPA et au SPIC »
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