• Les questions préjudicielles en contentieux administratif

     Les questions préjudicielles 

      C'est une règle de procédure qui prévoit qu'un problème juridique particulier doit préalablement être résolu par la juridiction normalement compétente avant que la juridiction saisie ne statue.   

    Lorsqu’une juridiction compétemment saisie d’un litige estime que celui-ci l’amène à trancher une question qui ne relève pas de sa compétence elle doit surseoir à statuer jusqu'à ce que la juridiction compétente se soit prononcée sur la question préjudicielle, énoncée dans les motifs de cette décision de sursis à statuer.

     

     §1er : Le droit des questions préjudicielles 

     A)            Domaine 

    Distinction entre les questions préalables que le juge règle lui-même et les questions préjudicielles (renvoi à un autre ordre de juridiction).

     

    Le mécanisme des questions préjudicielles est symétriques : juge administratif renvoi des questions au juge judiciaire et inversement.

    Ces questions ne sont pas l’objet, la demande du litige, mais elles sont nécessaires pour répondre à la demande.

     

     B)          Conditions 

    Devant le juge judiciaire, sont considérées comme préjudicielles, les questions relatives à :

    - l’interprétation, à la légalité des actes administratifs (unilatéraux ou contractuels),

    - à la domanialité publique,

     

    Pour le juge administratif :

    - questions sur l’état des personnes,

    - sur la capacité, nationalité

    - sur le droit de propriété : il s’agit de la propriété des personnes privées, mais aussi celle des personnes publiques.

     

    Une évolution s’est produite concernant l’acte administratif :

    La présence d’un acte administratif ne peut pas en soit constitué un renvoi préjudiciel : le juge judiciaire applique des actes administratifs, tout le temps.

    Ex : interprétation des règlements

    Il faut donc faire un tri.

     

    Devant le juge pénal :

    Le juge pénal a une plénitude de juridiction, l’interprétation, l’appréciation de la légalité des actes administratifs, actes individuels ou réglementaires : ne constituent qu’une question préalable, qu’il va régler lui-même.

    Il devient un juge de la légalité administrative. Il peut le faire en contradiction avec le juge administratif.

     

    Ex : une disposition règlementaire qui impose le port de la ceinture de sécurité, par décret .

    Le juge pénal, saisi par des contrevenants, faisant valoir que le décret est illégal, atteinte à la liberté individuelle. Le juge pénal va trancher. Mais tout intéressé peut aussi attaquer le décret devant les TA, le juge administratif peut considérer que le décret est légal et rejette le recours.

    Tandis que le juge pénal, relaxe, considérant que le décret est illégal.

     

    Devant le juge civil :

    Le principe est que la présence d’un acte administratif constitue une question préjudicielle quelque soit la nature de cet acte (individuel ou règlementaire), dès lors qu’il s’agit d’en apprécier la légalité, ainsi que l’interprétation de l’acte administratif individuel.

    Mais pas pour les règlements.

     

     C)   Mécanisme 

    Le juge administratif et judiciaire constate que la question soulevée devant lui est préjudicielle.

    Il ne saisi pas le juge compétent, ni ne fixe aucun délai, ni de saisine automatique.

     

    Pour les actes règlementaires, l’exception de la légalité est permanente, à tout moment, on peut l’invoquer.

     

    Mais l’absence de délai, lorsque le renvoi porte sur un acte administratif individuel, est surprenante, ici, l’exception est enfermée dans les mêmes délais que le REP, pour des raisons de sécurité juridique.

     

    Si renvoi par le juge judiciaire : pas de délai (exception permanente), si devant administratif : délai.

    CE ; 27/09/1985 société Usinor.


      

    D)          Autorité des déclarations d’illégalité 

     

    Le juge administratif est saisi sur renvoi, d’une demande de déclaration d’illégalité ou de légalité de l’acte.

    Son office n’est pas celui du juge pour excès de pouvoir (pas annulation de l’acte).

     

    CE ; 3/07/1996, ministre de l’équipement contre société APC in generi :

    Cette déclaration d’illégalité n’est pas revêtue de l’autorité absolue de la chose jugée, qui se serait attachée à l’annulation du même acte, dans la voie du REP.

    Cette autorité est donc limitée aux parties au litige.

     

    Le juge judiciaire sera, en principe, tenu au renvoi si l’acte se présente à nouveau devant lui, et le juge administratif devra à nouveau déclarer l’illégalité de l’acte.

     

    En effet, les dispositions déclarées illégales ne disparaissent pas de l’ordonnancement juridique. Elles ne sont juste pas appliquées dans le litige en question.

     

    Après une déclaration d’illégalité du juge administratif, on peut faire une demande d’abrogation de cet acte, pour illégalité (recevabilité de cette demande  d’abrogation).

     

    Mais CCass a une approche différente :

    En matière criminelle, puis pour l’ensemble des juridictions civiles (Soci ; 7/12/1993) :

    Toute déclaration d’illégalité par le juge administratif, fût elle décidée à l’occasion d’une autre instance, s’impose au juge civil, qui ne peut plus faire application du texte jugé illégal.

     

    Mais elle vise à donner un effet absolu (autorité absolue de chose jugée) à la déclaration d’illégalité, si l’affaire vient devant le juge. Mais l’acte n’est pas abrogé, ni annulé rétroactivement, juste dans l’avenir.

     

    → Justification pratique, « bonne administration de la Justice », possibilité d’invoquer CESDH, sur le délai raisonnable (mais elle ne l’a pas encore fait).

     

    En pratique :

    Dès lors que le juge judiciaire ne renvoie plus, la véritable portée de l’acte est celle de la CCass, une déclaration d’illégalité d’un acte administratif, interdit de se prévaloir de l’acte illégal, devant le juge civil (moyen réputé inopérant).

     

    De plus, il n’y a aucun effet rétroactif.

     

     

     §2 : Les pratiques contentieuses 

    Les questions préjudicielles créent des situations de complexité, pouvant être utilisées par certains plaideurs, ou au détriment d’autres plaideurs.

     

    Ces situations sont fréquentes : les activités économiques privées, dont le contentieux relève du juge judiciaire (contrat), mais toutes ces activités privées, sont conditionnées par un réseau d’actes administratifs (règlementées).

     

    Ces procédures qui ont leur unité, sont amputées des questions relevant de la juridiction administrative.


     

    A)           Les pratiques préjudicielles « emboitées »  

    Un juge, saisi compétemment, doit renvoyer une question préjudicielle, devant la juridiction administrative, mais celle-ci pour y répondre doit aussi renvoyer une question devant la juridiction judiciaire.

     

    Ex : licenciement d’un salarié protégé et conteste son licenciement, allant devant les Prud’hommes. Le juge civil considère que l’autorisation de l’inspecteur du travail est en cause.

    Renvoi devant le juge administratif, pour déclarer légale ou non, l’autorisation de l’inspecteur du travail. Mais question concerne la légalité de sa nomination, d’où renvoi vers le juge civil.

     

    Le juge administratif répond en général de manière alternative, si l’acte est légal : solution, si ne l’est pas : autre solution.

      

    B)          La bonne administration de la Justice 

    L’incompétence en question préjudicielle : un requérant assigné devant le juge compétent, prend l’initiative d’un recours autonome devant le juge administratif, pour contester l’acte administratif sur lequel repose l’opération litigieuse portée devant le juge civil (procès parallèle).

    Il opposera l’existence du second procès, au principal, le juge civil doit donc attendre que le juge administratif statue.

     

     

    §3 : Evolution et réformes

     

    Réforme possible que si une loi clarifie les choses.

    Le législateur peut le faire, mais même une obligation : principe constitutionnel de bonne administration de la justice. Elle est aussi souhaitable pour la CESDH.

    Cette réforme a été tentée par une loi du 18/01/1979, lorsque soumis à autorisation administrative, le licenciement pour motif économique.

    Les salariés contestaient leur licenciement systématique : renvoi devant le juge administratif.

    Le législateur est intervenu :

    - la juridiction judiciaire des prud’hommes, doit lui-même saisir le juge administratif ;

    - le délai doit être rapide (1 à 3 mois).

    - procédure d’urgence devant le CE, à cette époque (pas de CAA).

    Puis en 1986, on supprime cette exigence d’autorisation.

    Mais il suffirait de donner à cette solution un champ général :

    - saisie automatique

    - délais incitatifs du juge de renvoi, pour limiter les inconvénients de la question préjudicielle.

     

     

    Voici la liste des liens relatifs au contentieux administratif

     

     

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