• Les recours devant les juridictions administratives

    Les recours devant les juridictions administratives 

    Section 1. La procédure administrative contentieuse 

    Les règles de procédures administratives diffèrent des règles de procédure judiciaire et pénale.  

     §.1. L’introduction des recours 

    Le recours ne sera valablement exercer que s’il est porté devant une juridiction compétente pour en connaitre. Par ailleurs le recours doit respecter certaines conditions de recevabilité et ces conditions de recevabilité concernent d’une part la requête elle-même et d’autre part la personne du requérant.  

    Remarque : la recevabilité de la requête s’apprécie au jour de l’introduction du recours. C’est au jour de l’introduction du recours, en déposant la requête au greffe… que les conditions doivent être remplies.  

     Les conditions tenant à la présentation de la requête  

    La requête doit être signée par le requérant ou par son avocat, la requête se fait par papier libre, elle doit indiquer le nom et le domicile des parties, et la requête doit contenir l’exposé des faits et des moyens ainsi que l’énoncé des conclusions. Le requérant doit déposer ou envoyer sa requête au greffe du Tribunal. Et on doit le faire en autant d’exemplaires, de copies que de parties au litige, + deux. Ex : s’il y a que deux parties, un requérant et un défendeur, la requête doit être déposée ou envoyé avec 4 copies (+pièces justificatives en autant de copies que la requête elle-même).   

    La règle de la décision du préalable  

    Le Juge Administratif ne peut être saisi que par voie de recours formée contre une décision. Sauf exception en matière de contentieux de dommage. Faute de décision le contentieux n’est pas lié, le juge n’as pas valablement saisi. Si l’administration n’a pas envoyé la décision, le requérant doit provoquer une décision préalable avant de pouvoir s’adresser au juge. Par ex si vous voulez obtenir l’indemnisation d’un préjudice causé par l’administration on doit d’abord s’adresser à l’administration pour obtenir une décision préalable (permet d’éliminer un certain nombre de contentieux) et c’est l’éventuelle décision de refus que vous pourrez contester devant le juge. Si l’administration refuse  de réponde lors d’une demande d’indemnité, la règle c’est que le silence gardé par l’administration pendant 2mois vaut décision implicite de rejet. Si cette décision implicite de rejet invocable devant le juge entendu que le requérant devra joindre sa copie de la demande faite à l’administration ainsi que son acte de réception. Il y a des exceptions où la loi a prévu que le silence de l’administration valait acceptation de la demande (ex : en matière de permis de construire).  

    Le recours administratif préalable obligatoire (RAPO)  

    Il faut savoir que dans certains cas seulement la saisine du juge doit être obligatoirement précédée d’un recours administratif. Il faut savoir aussi que ces dernières années le juge a multiplié les cas de figure parce que c’est un moyen d’alléger la charge de travail qui pèse sur le juge. C’est un moyen de dissuader les administrés de saisir le juge.   

    Ex : un recours administratif préalable est prévu dans la procédure d’accès aux documents administratifs, on doit donc saisir la CADA (commission d’accès aux docs administratifs). Depuis janvier 2001 un RAPO est prévu pour presque tout le contentieux des décisions individuelles concernant les militaires. On envisage cette procédure RAPO en matière civile (expérimentation prévu pour les fonctionnaires d’Etat civil comme les militaires). On a envisagé la même procédure pour le contentieux du permis à point, mais ils y ont renoncé.   

    Le délai de recours  

    Le délai de droit commun c’est un délai de deux mois à compter de la notification de la décision individuelle ou de la publication de l’acte réglementaire. Il s’agit d’un délai franc : ne sont comptés ni le dies a quo (le jour à partir du quel) ni le dies a quem (jusqu’à). En réalité le dies a quo c’est le jour de la notification ou de la publication de l’acte et le dies a quem c’est le jour du terme du délai. Ex : en clair, si la décision est reçue un 1er juin le délai ne commencera à courir que le 2juin à 0h, on ne compte pas le dies a quo. Le délai s’achèvera 2mois plus tard, quelques soit le nombre de jour dans le mois, soit le 2 aout à minuit. Lorsque le délai s’achève un jour non ouvrage (jour férié, dimanche), son expiration est reportée au premier jour ouvrage qui suit. Le délai peut être prorogé par un recours administratif à condition que celui-ci ai lui-même été formé dans le délai de 2mois. 

    Il y a plusieurs types de recours administratif : il peut s’agir soit d’un recours gracieux lorsque vous vous adressez à l’autorité même de cette décision. Il peut s’agir aussi d’un recours hiérarchique souvent plus efficace puisque là on s’adresse au supérieur hiérarchique de l’autorité qui a pris la décision. Dans les deux cas, le délai du recours contentieux ne court qu’à compter de l’intervention de la réponse donnée par l’administration. Le délai sera également prorogé si le requérant a porté son recours devant une juridiction incompétente. Il existe de nombreux délais spéciaux qui sont en général plus courts que le délai de droit commun. Ex : on n’a que 5jours pour contester les résultats des élections municipales et cantonales. Certains recours sont recevables sans délai (cas rare, qui concerne essentiellement les recours exercés en matière de dommages de travaux publics). Le délai n’est pas opposable au requérant si l’administration n’a pas respecté certaines obligations imposées par la loi. En effet, l’administration doit désormais accuser réception des demandes qui lui sont adressées en mentionnant deux précisions. D’une part, le délai à l’expiration duquel la demande sera implicitement rejetée ou acceptée et d’autre part elle doit préciser aussi les délais et voies de recours ouverts contre sa décision. Loi DCRA du 12 avril 2000, art 19, qui impose ces obligations à l’administration. Les effets de l’expiration du délai de recours, le requérant est forclos et ne peut plus exercer ce délai de recours contentieux. Si le recours a été formé à temps, il faut savoir que l’expiration du délai fixe définitivement le cadre de l’instance Cela signifie que le requérant ne peut plus ajouter de demandes nouvelles à sa requête initiale.  

     

    Les conditions tenant aux requérant 

     La capacité à agir  

    Le requérant doit disposer de la capacité à agir en justice. Pour les personnes physiques, cette capacité est régie par les règles de droit civil. Et pour les personnes morales, la capacité est subordonnée à la possession de la personnalité juridique.  

     Le mandat pour agir  

    Lorsque c’est une personne physique, qui exerce le recours pour le compte d’une personne morale elle doit bien sur justifier être mandatée pour agir. Devant les Cours administratives d’appel le requérant doit toujours être assisté d’un avocat. Par ex : pour les demandes d’exécution d’une décision d’une juridiction administrative. En revanche, le ministère d’avocat n’est pas requis pour exercer un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif.  

     L’intérêt à agir  

    Le requérant doit justifier d’un intérêt suffisant pour agir. Enfin le recours pour excès de pouvoir a pour but dans l’intérêt général d’apurer l’édifice juridique (c'est-à-dire de supprimer les actes administratifs irréguliers). Il a un but d’intérêt général. Dans ces conditions on pourrait penser que n’importe quel citoyen a qualité pour contester n’importe quel acte administratif. La jurisprudence a trouvé une solution de compromis qui consiste à admettre le plus largement possible l’intérêt pour air sans aller toutefois jusqu’à l’universalité des citoyens. D’où l’emploi d’un critère réducteur, en effet l’intérêt doit être direct et personnel. L’acte attaqué doit porter atteinte aux intérêts du requérant. En plus il doit exister une certaine relation entre l’acte attaqué et la qualité dont se prévaut le requérant pour l’attaquer. Par ex la qualité de contribuable local lui donne un intérêt à agir chaque fois que les finances locales sont en jeux, Arrêt Casanova 29 mars 1901. En revanche la qualité de contribuable national est jugé insuffisante parce que cette qualité se confond purement et simplement avec celle de citoyen. Le juge administratif se prononce au cas par cas sur cette condition de l’intérêt à agir du requérant qui doit admettre le plus largement possible. A propos des personnes morales, le Juge Administratif admet largement l’intérêt collectif des personnes morales (28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, CE). Ici, le Conseil d’Etat considère que les personnes morales peuvent agir pour défendre l’intérêt collectif de tous leurs membres mais aussi pour défendre l’intérêt d’un seul dès lors qu’il s’agit d’une question de principe qui intéresse tous les autres. Donc il adopte une conception large. Ici l’intérêt doit être né et actuel ce qui signifie qu’il s’apprécie au moment où le juge se prononce.  

     

    §.2. Le déroulement de l’instance 

     La fixation du cadre de l’instance  

    Ce sont les parties qui fixent le cadre du procès par les conclusions et les moyens qu’elles présentent au juge. Les moyens d’ordre public ce sont des moyens, des arguments juridiques qui contrairement aux autres peuvent être invoqués à tout moment de l’instance (y compris en appel ou en cassation). De plus ils peuvent être soulevés d’office par le juge, même si un requérant n’y a pas pensé, et à tout moment. Cet spécificité repose sur l’importance des moyens concernés. Par ex sont considérés comme des moyens d’ordre public l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée. Et il en va ainsi de la méconnaissance du champ d’application de la loi.  

     Les caractères généraux de la procédure administrative contentieuse  

    Devant le Juge Administratif la procédure est essentiellement écrite donc on n’a pas de longue plaidoirie, on peut avoir de brefs observations orales qui se contentent de reprendre le contenu des mémoires écrites. Il s’agit d’une procédure de type inquisitoire ce qui signifie que c’est le juge et non les parties qui dirigent le procès. Par ex on n’envoie pas d’insignation à la partie adverse, c’est le juge qui va transmettre cette requête. La procédure doit naturellement respecter le principe du contradictoire, consacrée par l’article 6 de la CESDH, toutes les pièces du dossier doivent être communiquées à toutes les parties. Enfin, les audiences sont publiques.  

     

    §.3. Les procédures d’urgence 

    Devant le Juge Administratif les recours présentent un caractère non suspensif, ça veut dire que si on conteste la régularité d’un acte administratif ce recours n’aurait pas d’effet suspensif de la décision jusqu’à que le juge ait tranché. L’administration est présumée avoir raison : c’est ce qu’on appelle le privilège du préalable.  

    Une conséquence en matière de droit du requérant : un requérant doit pouvoir obtenir des mesures provisoires dans l’attente du règlement au fonds du litige. Donc pour préserver ses droits il doit pouvoir obtenir des mesures provisoires. Ces mesures de procédures d’urgence sont le référé suspension le référé liberté et le référé conservatoire.  

     Le référé suspension  

    Il est régit par l’article L 521-1 du code de justice administrative. Le référé de suspension doit toujours être accompagné d’une requête tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision administrative. Il ne sera recevable que s’il est accompagné d’un recours. Il vise donc à obtenir la suspension provisoire de cette décision en attendant que le jugement sur le fond soit rendu. Il y a des conditions pour en obtenir la suspension : la mesure de suspension est soumise en effet à la réunion de deux conditions :  

    L’urgence  

    L’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée  

    La suspension n’est pas un droit pour le requérant, elle relève de l’appréciation souveraine du juge des référés. Même si les deux conditions sont remplies le juge peut estimer qu’il n’est pas important d’accorder la suspension de l’acte. Le juge des référés c’est soit le président de la juridiction soit un magistrat désigné par le président et qui en général a une certaine ancienneté, il statut seul.  

     Le référé liberté  

    Il est régit par l’article L 521-2 du code de justice administrative, et il permet au juge d’ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle il est porté une atteinte grave et manifestement illégale par une personne publique ou une personne privée gérant un service public. Là aussi la demande doit être justifiée par l’urgence et le texte précise que le juge doit statuer dans les 48h de sa saisine. La notion de liberté fondamentale au sens de ses dispositions est interprétée de façon large par la jurisprudence, cela veut dire qu’il s’agit certes des libertés individuelles classiques, mais il s’agit aussi par ex de la libre administration des collectivités locales, ainsi une collectivité locale peut utiliser ce principe de référé de liberté si elle estime qu’il y a une atteinte grave et illégale à la libre administration. En revanche il a été jugé que les droits créances tel que le droit au logement sont exclus de cette procédure.  

     Le référé conservatoire  

    Régit par l’article L 521-3 du code de la justice administrative et va permettre au juge d’ordonner toute mesure utile sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative. Cela veut dire que le juge des référés ne va pas pouvoir suspendre l’exécution d’une décision administrative. Les conditions d’utilisations du référé conservatoire sont l’urgence, et la mesure demandée doit être utile. Ce n’est pas la procédure la plus utilisée, on l’utilise surtout pour obtenir la communication d’un document administratif ou encore pour obtenir l’expulsion d’occupant sans titre du domaine public.  

     

    §.4. L’exécution des jugements 

    Il est vrai que parfois l’administration traine des pieds pour exécuter les décisions de justice qui lui sont défavorables. Et une telle mauvaise volonté de l’administration n’est absolument pas admissible dans un Etat de droit. Pourtant longtemps le Juge Administratif s’est trouvé démunit dans un tel cas de figure. Le législateur est intervenu à plusieurs reprises et désormais il existe plusieurs moyens de contraindre l’administration à respecter l’autorité de la chose jugée. D’une part la possibilité d’engager la responsabilité de l’administration pour faute. Il y a une autre possibilité c’est celle d’inscrire d’office au budget les sommes mises à la charge des personnes publiques par décision de justice (ne concernant que les collectivités locales et les établissements publics). En l’occurrence la loi du 8 février 1995 portant réforme du contentieux administratif, constitue une avancée importante, cette loi a reconnu au JA le pouvoir d’adresser une injonction à l’administration. le Juge Administratif peut donner des ordres à l’administration ce pouvoir figure dans les articles L 911 -1 et -2 du code de la justice administrative.  

    Deux possibilités pour le juge : d’une part le juge peut ordonner à l’administration de prendre une mesure d’exécution dans un sens déterminé. D’autre part, le juge peut ordonner à l’administration de statuer à nouveau dans un délai déterminé. C’est pour cette raison que le juge peut également condamner à astreinte une personne publique récalcitrante (L 911-3 du code de la justice administrative). L’astreinte c’est une condamnation au versement d’une certaine somme fixée par le juge par jour ou par semaine de retard à exécuter le jugement. L’astreinte est en principe provisoire c'est-à-dire qu’elle est susceptible de révision. Et elle ne devient définitive que si le juge en a décidé ainsi, ce qui est rare.  

     On peut ajouter que l’article L 911-4, permet au requérant d’adresser une demande d’exécution au Tribunal d’exécution ou à la Cour administrative d’appel qui a rendu le jugement. Alors le juge administratif d’appel va définir dans un document les conditions en termes de délai et pourra prononcer une astreinte. Sachant que la juridiction saisie peut également renvoyer la demander d’exécution au CE lui-même. Malgré tout cela l’administration pourra refuser de payer l’astreinte.  

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    Section 2. La typologie des recours devant la juridiction administrative 

     Il faut savoir que le juge administratif a établi une classification des recours juridictionnels, qui est forte ancienne et remonte à un décret du 2 novembre 1864, qui est le premier texte qui dote le recours pour excès de pouvoir d’un régime spécifique. Dès l’adoption de ce décret il apparait que le contentieux administratif se compose de deux voies distinctes. Deux branches dans le contentieux administratif avec d’une part le plein contentieux (ou contentieux pleine juridiction) ou le juge a le plus de pouvoir, et d’autre part on a le contentieux de l’excès de pouvoir.  

    Dans le contentieux de pleine juridiction la question porte sur la réalité ou l’étendu d’une situation juridique individuelle, par ex la question porte sur l’étendue des obligations du contractant. Autrement dit, il s’agit d’un contentieux subjectif, portant sur une situation individuelle, qui n’est ouvert qu’aux personnes alléguant la violation d’un droit. Le juge dispose ici des pouvoirs les plus étendus. Il va pouvoir annuler un acte administratif, attribuer des dommages et intérêt et même pouvoir substituer sa propre décision à celle de l’administration. Ex du contentieux électoral, si on saisit le Juge Administratif en considérant qu’il y a une irrégularité dans les élections, le juge va pouvoir modifier le résultat de la consultation et déclarer élu le candidat qui aura recueilli le plus de voix après cette modification. Cela étant dans le contentieux de pleine juridiction les effets du jugement se limite aux parties.  

     Il y a aussi le contentieux contractuel ou encore le contentieux de la responsabilité du contentieux de l’administration.  

    Quant au contentieux de l’excès de pouvoir il désigne donc le recours pour excès de pouvoir qui est une action en annulation dirigé contre un acte administratif unilatéral. On peut dire que ce contentieux est un procès fait à un acte. Cette formule est celle d’Edouard Laferrière, vice-président du Conseil d’Etat, à la fin du 19e siècle et professeur d’université. C’est un recours objectif par excellence, ce qui a pour conséquence qu’il est ouvert à tout intéressé et qu’en cas d’annulation le jugement va s’appliquer à l’égard de tous. On peut préciser que le contentieux objectif englobe non seulement le recours pour excès de pouvoir mais aussi le recours en appréciation de légalité porté devant le Juge Administratif. Dans ce cadre, le Juge Administratif ne peut pas annuler l’acte administratif qu’il estime illégal mais s’il déclare l’acte illégal le juge civil devra l’écarter.  

    Enfin, il existe deux autres types de contentieux susceptibles d’être traités par le Juge Administratif : d’une part le contentieux de l’interprétation, et d’autre part le contentieux de la répression, qui correspond aux poursuites exercées devant le Juge Administratif contre une personne afin que lui soit affligée une sanction.  

    « Le recours pour excès de pouvoir L’évolution de la théorie des actes de gouvernement »