• Les régimes parlementaires (Royaume-Uni, France, Allemagne, Italie)

    Le régime parlementaires dans les différents pays du monde

    Le régime parlementaire se caractérise par le fait que le pouvoir exécutif dépend au moins en principe du pouvoir législatif puisque le gouvernement doit disposer d’une majorité au Parlement. Sans cette majorité, il est exposé au risque de voir sa responsabilité politique mis en jeu.

    Il y a donc séparation entre la fonction de chef de l’Etat (pouvoirs dépendant de considération d’ordre historique) et de chef du gouvernement (chef de l’exécutif).
    Dans les monarchies, le chef d’Etat n’a plus qu’un rôle cérémonial : Royaume-Uni, Suède. Au Danemark, il n’a même aucun pouvoir.
    En revanche, dans les Républiques, il peut avoir un rôle important même si ce n’est pas lui qui conduit la politique de l’Etat. Par exemple, en Italie, le président est important dans la mesure où la formation de gouvernement est toujours compliquée.
    Le chef de l’Etat a un rôle plus important dans les Républiques que dans les monarchies.

    Les partis politiques ont presque mécaniquement un rôle direct important dans le fonctionnement de l’Etat. Ce sont eux qui dégagent des majorités sur lesquelles un gouvernement peut s’appuyer.

    On peut distinguer plusieurs systèmes parlementaires :

    Un premier élément de qualification : les pouvoirs propres dont dispose le chef du gouvernement par rapport aux autres membres du gouvernement. Dans certains pays, il dispose d’une autorité générale de fonctionnement sur le gouvernement (1°). Dans d’autre, son rôle consiste essentiellement à assurer l’exécution d’un accord politique de coalition (2°).

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    1° Là où ils sont le plus important : Royaume-Uni, France, Allemagne, Espagne. L’Italie est un cas particulier.

    Quels sont les éléments favorables à l’autorité du chef du gouvernement ?

    En Allemagne, le chancelier a une position qui procède de dispositions constitutionnelles. Selon la Loi Fondamentale, il est proposé au Bundestag par le président fédéral, est élu seul et sans débat par le Bundestag et ensuite, le chancelier nomme les ministres. Cela permet de donner au chef du gouvernement une autorité particulière qui le distingue des autres membres du gouvernement.
    Cependant, dans le fonctionnement fédéral, la Loi Fondamentale a pris soin de réintroduire des éléments qui impose un fonctionnement collégial. En effet, s’il y a un désaccord entre le chancelier fédéral et un ministre, ce n’est pas le chancelier fédéral qui a nécessairement le dernier mot. Le différend sera réglé par le collège des ministres ; il se peut ainsi que le chancelier se trouve en minorité. En France, s’il y a désaccord, c’est le premier ministre qui arbitre.
    Les ministres disposent de pouvoirs qui sont consacrés par la Loi Fondamentale : il est le chef de son département et a une compétence sectorielle qui est entière (ressortsprinzip). De ce point de vue, le chancelier a moins de pouvoirs que le premier ministre français n’en a sur ses ministres. Il nomme également les secrétaires d’Etat. En France, les directeurs de ministères sont nommés en Conseil des ministres.


    Le système espagnol a été inspiré par la Loi Fondamentale toujours dans le but d’assurer une cohésion du gouvernement et malgré tout un régime parlementaire. Il a repris la défiance constructive : le gouvernement est responsable devant le Bundestag mais ce dernier ne peut voter une motion de défiance et renverser le gouvernement qu’à la condition d’élire un autre chancelier qui suppose un accord politique suffisant. Ce système a aussi été repris en Belgique.


    Au Royaume-Uni, le chef du gouvernement a des pouvoirs extrêmement étendus, voire sans limite puisque le Royaume-Uni n’a pas de Constitution écrite. Il y a simplement des conventions constitutionnelles qui règlent les rapports entre le Parlement et le gouvernement. La reine nomme le premier ministre (chef du parti vainqueur). Le dernier gouvernement est un gouvernement de coalition entre conservateurs et libéraux. Cette situation a bien montré que dans le système britannique, la place de la monarchie était limitée (même avec une division au Parlement). Ce sont bien les partis qui structurent la vie politique, le gouvernement et son organisation.

    Tant que le gouvernement a une majorité à la Chambre des communes, l’autorité du premier ministre est entière. C’est lui qui choisit ses secrétaires d’Etat, qui fixe le format des réunions du gouvernement, qui fixe la date des élections (il n’y a pas de durée fixe de mandat pour la Chambre des communes ; juridiquement c’est la reine qui dissout le Parlement). Dans le système britannique, ce qu’on appelle le gouvernement est un ensemble très nombreux : ce n’est pas seulement les secrétaires d’Etat (nos ministres), ce sont aussi les ministres (nos secrétaires d’Etat) ce qui donne à peu près 100 membres.
    Cela a une conséquence très intéressante pour le premier ministre : tous ces membres sont solidaires ce qui assurent 100 voix à la Chambre. Le gouvernement ne se réunit jamais, c’est le cabinet, qui ne réunit que les secrétaires d’Etat les plus importants. Au sein de ce cabinet, il peut encore y avoir des réunions restreintes décidées par le premier ministre.
    Le premier ministre a donc une autorité considérable sur le gouvernement.

    Le cabinet ainsi formé est soutenu par un appareil administratif assez léger. C’est l’équivalent du secrétariat général du gouvernement. C’est un organe de support au fonctionnement du cabinet : des commissions préparent les délibérations.

    Comme il n’y a pas de Constitution écrite ni de contrôle de constitutionnalité, le chef du gouvernement a les mains libres aussi longtemps qu’il a une majorité. Il concentre de nombreux pouvoirs.

    Le premier ministre perd le pouvoir s’il y a un changement de majorité ou s’il est chassé par son propre parti Ainsi, Margaret Thatcher a été déchargée de sa fonction de chef du groupe majoritaire au profit du nouveau leader John Major.

    Rectificatif : Parlement vient de voter une loi qui fixe le domaine d’action gouvernementale. Cela n’exclut pas la dissolution du Parlement.

    Le Droit constitutionnel britannique relève de prérogatives royales, d’autres sont régies par des lois du Parlement. Cependant, comme c’est le Parlement qui est le véritable siège de la souveraineté, il est toujours possible au Parlement de légiférer sur un point qui relève de la prérogative royale. Ainsi, le contenu de la disposition change et passe sous le contrôle du Parlement.


    Le rôle des parties apparaît bien en Allemagne. Le Bundesrat, représentant les landers, est un corps formé de représentants des gouvernements des landers (très différent du Sénat américain où ils sont élus). Ils disposent de deux à six voix selon la population du land.
    Aujourd’hui, les gouvernements des landers sont aussi élus sur une base partisane. Il y a des partis qui sont dans la coalition gouvernementale au niveau d’un land mais dans l’opposition au Bundesrat. En fonction de la conjoncture politique, si le gouvernement fédéral perd les élections au niveau régional, il va être chassé du gouvernement au niveau régional, des partis d’opposition prennent le contrôle, et sont représentés au Bundesrat où ils risquent de faire du forcing sur les lois fédérales.

    Si le gouvernement du land est une coalition entre un parti majoritaire et un parti d’opposition au niveau fédéral, on neutralise les voix.


    2° Dans certains pays, il est plus difficile de former des majorités : Pays-Bas, Danemark, Belgique, Suède.

     

    Du point de vue constitutionnel, ils satisfont à tous les critères d’un régime parlementaire (chef d’Etat, chef de gouvernement, gouvernement responsable devant le Parlement). Mais les gouvernements sont toujours issus d’une coalition car le Parlement est élu à la représentation proportionnelle.

    Dans ces systèmes, il faut négocier une coalition après les élections. Sur quoi va-t-on se mettre d’accord ? L’arithmétique joue un rôle mais aussi la compatibilité des programmes. On décrit point par point ce qui va être fait. Des ministres sont alors nommés pour réaliser cette coalition.


    Au Pays-Bas, le rôle du chef du gouvernement consiste à veiller au respect de la coalition, à mener des négociations pour prévenir et guérir les désaccords et représenter le gouvernement au niveau européen. Par conséquent, le pouvoir propre du chef de gouvernement est assez restreint. Il est habituel de nommer une commission pour préparer les mesures prévues.

    Ce mode de fonctionnement renforce l’autonomie des ministères par rapport au chef du gouvernement : cela a des conséquences sur la gestion des ministères (chaque ministère est responsable de sa politique en matière de personnel).


    En Belgique, ce mode de fonctionnement se trouve faussé par les divisions qui oppose la Flandre et la Wallonie. C’est plutôt l’opposition régionale que l’opposition des partis qui explique la situation.


    Le cas de l’Italie est assez différent. Traditionnellement, l’Italie est caractérisé par un régime multi-partisan dans lequel le chef du gouvernement est un chef de coalition dont il est tributaire.
    Il y a plusieurs différences avec les régimes vues précédemment. Après la guerre, la Démocratie Chrétienne était le parti dominant. Le Parti Communiste Italien, jusque dans les années 1990 (25 % des voix), était exclu des coalitions. Par conséquent, tous les gouvernements après-guerre étaient dirigés par des démocrates chrétiens (quelques uns par des socialistes).
    Opération mains propres au début des années 1990 a discrédité la démocratie chrétienne. Elle s’est alors divisée en plusieurs groupes. Il y a eu une totale reconfiguration de la vie politique italienne. Le Parti Communiste s’est sabordé.
    C’est dans ce contexte que s’est organisé un nouveau pôle des droites. Il réunit des groupes de la Démocratie Chrétienne, l’Alliance du Nord et la Ligue du Nord (principal soutien de Berlusconi). Il y a un parti d’opposition : le Parti Démocrate.
    L’Italie connaît une stabilité politique qui contraste avec l’instabilité des années 1990 avec un chef de gouvernement assez controversé. Il y a eu une certaine recentralisation du pouvoir.

    Le chef du gouvernement est doté d’attributions administratives importantes. Il nomme les ministres. Le président du Conseil des ministres est nommé par le président de la République. Le conseil des ministres détermine la politique générale du gouvernement. C’est lui qui décide de poser la question de confiance aux chambres (à la Chambre des députés ou au Sénat).
    Le président du conseil des ministres notamment en ce qui concerne le pouvoir de nomination sous réserve d’un avis favorable des commissions.
    Le président de la république signe le décret pour convoquer les élections. Si un chef de gouvernement peut provoquer des élections anticipées, le président doit l’accepter.

    Le Conseil des ministres disposent aussi de deux pouvoirs très importants dans la conduite de son action. Le premier consiste à faire des décrets-lois et le second à faire des décrets-législatif.
    Le décret-législatif, comme une loi, est voté par le Parlement pour habiliter le gouvernement à prendre des dispositions (il s’agit à peu près des ordonnances de l’article 38). Ils doivent être pris conformément à l’habilitation et confirmé par un vote du Parlement. C’est la voie privilégiée pour toutes les réformes récentes.
    Le décret-loi, au contraire, est une mesure de portée législative que le Conseil des ministres prend pour faire face à une situation d’urgence, particulière. La durée de validité de ces décrets-lois est limitée. Ils seront ratifiés par le Parlement.

    Les problèmes ont été résolus par le transfert à des échelons inférieurs. La Constitution italienne prévoyait les régions. Mais elles n’ont été mises en place qu’en 1970. Les pouvoirs importants ont été donnés au niveau régional notamment avec des réformes de 1995 et 2010.

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