• Les révisions passées et futures de la Constitution

     

    Les révisions passées et futures de la Constitution

     

     On distinguera les révisions contraintes, voulues et souhaitables. 

     

    À plusieurs reprises, parmi les 24 révisions enregistrés, ce sont produites des surprises et il a fallu du temps pour qu'on prenne conscience d'une évidence: chaque fois que l'on modifie la constitution pour renforcer le pouvoir de parlement, ça se traduisait quasiment immanquablement par un renforcement du gouvernement: à cause de la discipline majoritaire. En donnant des pouvoirs au parlement, on donne ces pouvoirs à la majorité parlementaire, celle-ci servilement les met à la disposition du gouvernement.  

     

     Chapitre 1. Les révisions contraintes 

     

     On n’est jamais obligé de réviser la constitution. Cependant quand il existe un obstacle constitutionnel à ce que l'on veut faire, alors on la révision est contrainte.  

     

    • 92: Maastricht 
    • 98: Amsterdam 
    • 08: Lisbonne 

     

     À chaque fois le conseil constitutionnel a conclu qu'il y avait sur quelques points incompatibilité entre le traité et la constitution. Ou bien la France renonce à ratifier le traité communautaire ou bien elle s'oblige à réviser la constitution.  

     

    => on ne révisait pas pour faire du droit constitutionnel mais pour faire du droit communautaire. 

     

     Lorsque la France a signé le traité de Rome de 1998 instituant la CPI le conseil constitutionnel a constaté une incompatibilité entre la CPI et la constitution. Or comme on voulait ratifier ce traité, on a modifié la constitution. 

     

     Sous l'ancien régime, les parlements devaient enregistrer les édits royaux, parfois le parlement refusait d'enregistrer un édit royal, dans ce cas le roi avait la possibilité de s'y résigner ou de convoquer un lit de justice. 

     

    S'il le convoquait: il se rendait au parlement lui-même et disait "l'édit est enregistré", il imposait sa volonté aux juges réticents.  

     

    Ça s'est recrée sous la Vème république: quand le conseil prend une décision dans laquelle il censure une décision du parlement, par des motifs constitutionnels, il est toujours possible de convoquer le pouvoir constituant pour que lui fasse ce que le pouvoir législatif ne peut pas faire, et efface la décision du conseil constitutionnel et permette au souverain d 'agir. 

     

    => lit de justice constitutionnel. 

     

    1993: à propos du droit d'asile. 

     

     Tantôt ratification d'un engagement, tantôt la remise en cause d'une décision du conseil constitutionnel. Ces situations se traduisent par une révision de la constitution contrainte. 

     

     Cette contrainte est la même pour tous, majorité et opposition. Elles sont plus faciles à réaliser, car la contrainte est perçue par tous.  

     

     Au contraire, la révision voulue. 

     

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    Chapitre 2. Les révisions voulues. 

     

     Par un choix délibéré, à un moment, le pouvoir constituant décide d'une modification qu'il est libre d'adopter ou non, pour essayer d'améliorer le système constitutionnel.  

     

     Il y a des lois physiques, mais c'est très complexe. On sait, tendanciellement, ce qui va provoquer à peu près le résultat. On peut seulement imaginer les résultats de la modification de la constitution.  

     

     Si les adaptations sont rendues délicates car la procédure est exigente et parce qu'intrinsèquement les résultats ne sont jamais assurés, il n'en demeure pas moins que les adaptations demeurent souhaitables.

     

     Chapitre 3. Des adaptations souhaitables

     

    Beaucoup ont été faites en 2008. Elle a apporté le plis de modifications au texte (une quarantaine). De plus elle a réglé un certain nombre de questions. Mais il reste du chemin à parcourir, même dans le cadre de la Vème république.

     

     Section 1. Les acquis de 2008 

     

    Elle a été acquise par un mode d'élaboration innovant, aujourd'hui on peut dresser un premier bilan.

     

    Sous-section 1. L'élaboration

     

    Sarkozy a crée un comité, ce n'était pas la première fois qu'on suivait une telle procédure. Ça a été le cas en 1992. mais ce fut onze ans après l'arrivée au pouvoir de F. Mitterrand et quelques mois avant des élections législatives qu'il savait qu'il perdrait. Quelque fussent les résultats de la commission Vedel, on savait que Mitterrand ne serait pas en mesure de les appliquer. Au contraire quand Sarkozy crée le comité, il vient d'être élu.

     

    Cette commission était donc sans précédent réel. Nom du comité: Comité de réflexion et de proposition sur le rééquilibrage des institutions de la Vème république.

     

    Présidence: Balladur, ancien Premier Ministre, ancien parlementaire, etc. Grande expérience des organes de la Vème république, sa présidence était justifiée.

     

     

     

    Il y avait aussi une majorité de profs de droit, (dont Carcassonne), d'anciens responsables politiques, des économistes, un conseiller d'Etat. Ce comité s'est réuni activement et a procédé à de nombreuses auditions mais réunissait en outre des personnes qui avaient réfléchi depuis longtemps à ce qui méritait de faire l'objet d'une révision. Finalement le comité a remis ses propositions en octobre 2007 avec 76 propositions dont beaucoup concernaient la constitution mais dont certaines comportaient des textes qui ne relevaient pas forcément de la constitution.

     

     Ce fut un ensemble complet de propositions. Ce rapport a été bien accueilli, par la droite et la gauche. Une fois ce rapport publié, commenté, c'est ensuite au pouvoir public qu'il appartenait de prendre des décisions. Le Comité n'était là que pour alimenter la discussion, mais ne pouvait en aucun cas prétendre à la moindre participation à la décision. Le produit du Comité n'était pas allé de lui-même. Dès la première séance du comité le président du comité a demandé s'il fallait conserver le régime de la Vème république ou passer à un régime présidentiel. 13 membres du comité: 2 voix pour et 11 voix contre.

     

     Le choix initial voulu par les membres du comité a été de se situer dans la logique de la Vème république et d'améliorer la constitution de la Vème république mais non pas de changer de république.

     

     Une fois donc le rapport remis, il est revenu au gouvernement de transformer cela en projet de loi. Le texte du projet de loi constitutionnelle a procédé a quelques amputations et quelques ajouts. Rien n'a été repris de la proposition du comité du cumul des mandats, par exemple, ni la proposition du comité qui voulait qu'on supprime les membres de droit au conseil constitutionnel. Cependant Sarkozy s'y est opposé.

     

     En sens inverse Sarkozy a tenu à ajouter une proposition : la limitation à deux mandats successifs pour un président de la république. On interdit un troisième manda successif.

     

     Normalement ce projet aurait dû être adopté à un consensus. Cependant une surenchère de maladresse entre le gouvernement et l'opposition a dissipé le consensus. Le gouvernement a été maladroit en ne désignant pas un responsable de l'adoption de ce texte. Nul ne savait avec qui discuter, les groupes d'opposition ne savaient pas qui interpeler, ça compromettait les chances de parvenir à un consensus.

     

    En outre cette absence de chef a fait que personne n'avait la compétence et l'autorité pour calmer les inquiétudes, avec pour conséquence que le Sénat s'est montré remuant, rétif, au point que l'UMP pouvait y craindre de ne pas y avoir de majorité.

     

     

     

    La conjugaison de ces deux éléments:

     

    • ·         l'absence de chef 
    • ·         Les réticences du Sénat 

     

    Ont contribués à un troisième élément désastreux:

     

    L'opposition a été négligée, le PS a voté contre un projet de loi constitutionnel qui matérialisait ce qu'il voulait depuis des années.

     

    •       La QCP 
    •       La réforme du statut du sénat 
    •       La création de commissions d'enquêtes 

     

     La réforme traduisait ce qu'ils voulaient mais ils ont voté contre. Il y avait un réel suspens dans le vote parlementaire.

     

     Ça s'est joué à deux voix près, pour atteindre la majorité des 60%. Le résultat ultime fut après ce vote la promulgation de la loi constitutionnelle de 2008 qui a modifié une quarantaine d'articles de la constitution.

     

     Cette loi est entrée en application depuis presque deux ans, mais il lui a fallu ménager des transitions. Certaines se sont appliquées instantanément. d'autres selon la constitution entreraient en application quand serait adoptée la loi ou loi organique nécessaire. Certaines devaient se trouver appliquées le 1er mars 2009.

     

     Aujourd'hui si l'on fait le bilan des modifications nécessaires, presque toutes ont été adoptée. Ne subsiste qu'une petite partie de dispositions non entrées encore en application:

     

    • ·         l'article 11: référendum d'initiative minoritaire, or la loi organique n'a pas encore été présentée.  
    • ·         Conseil Supérieur de la Magistrature  
    • ·         Défenseur des droits 

     

     

     

    La mise en œuvre de la révision a pris du retard.

     

     Le parlement pour la première fois en septembre 2008 a eu l'occasion de débattre de l'engagement des forces françaises, et de voter. Ce qui auparavant n'était pas le cas. Plus significativement, autant que ça ne soit pas sans portée, le fonctionnement même du parlement a beaucoup évolué. La commission prévue par la constitution a été mise en place et a donné son avis sur le nouveau découpage. l'essentiel s'est manifesté dans le travail parlementaire. Désormais c'est le texte adopté par la commission qui sert de base au travail parlementaire. Avant tous les amendements faits par la commission était réexaminés. Aujourd'hui ils sont intégrés au texte. Lorsqu'on parvient à obtenir un amendement en commission, on augmente les chances qu'il figure dans le texte définitif. Les parlementaires sont plus actifs en commission. La séance publique peut se concentrer sur les débats de fond et non le travail rédactionnel.

     

     Il y a d'autres changements au moins aussi importants. Parmi ceux-ci, la formation des études d'impact.

     

    Article 39, al 3: les projets de loi doivent être accompagné d'une étude d'impact. Les objectifs de la loi doivent être présentés. Cela conduit les administrations a resserré le dispositif car elles doivent être capables de justifier tous les alinéas, et les auteurs pensent donc plus les lois qu'auparavant. On découvre aussi que l'exigence d'étude d'impact conduit parfois à supprimer la loi qu'on envisageait.

     

    Il s'est déjà passé qu'à la suite d'annonce précipitée, ensuite l'administration au moment de l'étude d'impact, elle n'y arrivait pas et qu'il n'y avait pas matière à faire une loi.

     

    De plus le temps global décidé par la conférence des présidents empêchent l'obstruction.

     

     

     

    Il y a d'ailleurs un délai minimum de six semaines entre la proposition de loi et l'ordre du jour, sauf en cas de procédure accélérée. Ça a pour conséquence la précipitation.

     

    Mais les conférences des présidents ont témoigné de mauvaise humeur et protestation envers l'usage abusif de la procédure accélérée et le gouvernement est revenu à une utilisation plus normale.

     

     

    Une semaine sur quatre est réservée au contrôle, mais les majorités et opposition n'ont pas pris l'habitude, du coup les séances étaient trop figées: les parlementaires posent des questions de façon mécanique, sans pour autant que ça soit un véritable débat.

     

     Ensuite du point de vue de la reconnaissance de droits spécifiques à l'opposition, on reste sur sa faim.

     

    L'opposition peut faire des propositions par droit de tirage, cependant la majorité amende ces propositions. Elle devrait décider seule de l'objet de la commission d'enquête.

     

     

    L'ensemble est plutôt positif mais ça s'accompagne sur des disfonctionnements que rien ne justifie.

     

     Après cette révision de 2008, après l'adoption des lois organiques qu'elle impliquait, la constitution est-elle pure et parfaite, évidemment non.

     

    La révision de 2008 a fait l'essentiel des révisions indispensables, mais elle n'a pas fait tout et d'autres éléments mériteraient d'être valorisés.

     

     

     

    Section 2. Le chemin qu'il reste à parcourir

     

     Ce n'est pas le même selon qu'on est favorable à la Vème république ou acquis à la VI ème.

     

    Deux versions de la 6ème république:

     

    • ·         De type présidentiel: plus de Premier Ministre, plus de dissolution 
    • ·         De type parlementaire: arriver à limiter le pouvoir du chef de l'Etat, faire ressembler la France à l'Espagne, l'Allemagne, ou l'Autriche, où le véritable chef du pouvoir exécutif est le premier ministre. 

     

     

     

    Cependant les tenants d'une 6ème république présidentiel ou parlementaire est très divisé.

     

    La 5ème république a sans doute la chance de vivre encore longtemps.

     

     

     

    Il reste pour autant des progrès dans la république actuelle.

     

    • ·         Urgent: le mandat unique 
    • ·         Périodiquement évoqué: les initiatives citoyennes 

     

     

     

    Sous-section 1. Le mandat unique 

     

     Ce n'est pas le droit de faire qu'un seul mandat. Nul ne doit exercer simultanément plus d'un mandat.

     

    Il serait vraisemblablement temps que la prohibition du cumul qui est une originalité française, il serait temps que cette interdiction intervienne pour assainir un fonctionnement politique qui en a besoin. On sait par expérience qu'aussi longtemps qu'il n'est pas juridiquement interdit, il est politiquement obligatoire. Soit pour consolider leur situation électorale, ou parce que leurs amis leur demandent. Donc on ne peut efficacement protéger contre le cumul qu'en l'interdisant de manière radicale.

     

     Si en 2007 un candidat s'engage à mettre fin au cumul et que l'élection s'annonce serrée, l'autre devra prendre le même engagement, c'est possible. Ça fait des années qu'elle est attendue.

     

     Il est clair que la possibilité d'une information instantanée ouvre des perspectives considérables. On peut utiliser internet, et on peut imaginer des référendums instantanés et répétitifs, concevoir une cyber démocratie. Lorsque va sortir le projet de loi à initiative minoritaire, il serait possible de collectionner les signatures par internet. Certains envisagent la possibilité de voter sur internet, pour remédier à l'absentéisme.

     

     Rien ne serait plus insupportable que de menacer la liberté du vote. L'isoloir est un lieu de liberté. L'utilisation d'internet dans le débat publique peut être une excellente chose pour alimenter le débat mais pas pour le trancher.

     

     La démocratie, c'est quand des citoyens éclairés prennent des décisions au terme d'un débat.

     

     

    Depuis la révision du 23 juin 2008 existe la QPC. Un rôle important est confié au conseil d'Etat et à la cour de cassation qui doivent filtré les requêtes. Or depuis mars 2010, l'on constate que le conseil d'Etat joue le jeu mais la cour de cassation ne le joue pas et elle a pris des décisions incompréhensibles.

     

     Par un arrêt du 18 avril 2010 la Cour de cassation a déféré au juge européen la décision constitutionnelle française avec la QPC, et elle l'a fait dans des conditions troublantes. En effet il s'agissait d'un ressortissant étranger contrôlé à la frontière belge, et dans une situation irrégulière, a été placé en détention, l'avocat a soulevé la QPC transmise à Cassation: l'intéressé a été placé en rétention à la frontière belge, alors que le droit communautaire affirme le principe de libre circulation. La loi qui autorisait ce placement en rétention est contraire au principe de libre circulation, donc contraire à l'article 88-1.

     

    La cour de cassation aurait du dire que la question n'est pas sérieuse: le conseil n'exerce pas de contrôle de conventionalité, et que violer le droit communautaire n'est pas violer la constitution, en conséquence la cour de cassation aurait dû rejeter cette question. 

     

     La cour de cassation conteste devant le juge européen la question française de constitutionnalité. Il s'agit du refus pur et simple de la part de la cour de cassation. Et il y a eu récidive dans un arrêt du 7 mai 2010: QPC sur la loi Guessot (loi de 1991) qui sanctionne pénalement le négationnisme.

     

    Elle pose un problème de liberté d'expression. La cour de cassation a déclaré que ce n'était pas sérieux car pas contraire à la liberté d'expression: or ainsi la Cour décide à la place du conseil constitutionnel. Elle fait du contrôle de constitutionnalité. Si la cour de cassation devait persister dans ce type de comportement alors c'en serait fait de la QPC. c'est troublant à constater que la Cour de cassation semble agir comme les parlements d'ancien régime avant 89 quand ils refusaient d'enregistrer les édits du souverain.

     

     La cour de cassation s'arroge le droit de résister à la révision constitutionnelle et finalement se met en travers d'une capacité nouvelle que la révision de la constitution a entendu offrir.

     

    Le conseil constitutionnel n'a pas les moyens de se superposer à la cour de cassation et au conseil d'Etat mais cela montre que rien n'est jamais acquis qui reste une œuvre humaine, assujettie aux aléas de l'histoire.

     

     

     

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