Les sources constitutionnelles du droit administratif Fiches/Cours

LES SOURCES CONSTITUTIONNELLES DU DROIT ADMINISTRATIF

L’administration est régie par le principe de légalité. Les personnes publiques agissent sur le fondement du droit et en conformité avec celui-ci. Lorsque l’administration prend un acte, elle doit le faire sur le fondement d’une règle supérieure. Si elle ne respecte pas ça il y a une illégalité.

De façon très générale les sources du droit administratif ont un rang hiérarchique qui leur est propre. Historiquement il y a une source fondamentale de droit administratif, c’est la loi. C’est la source la plus importante. C’est l’héritage de la Révolution, la loi représente l’intérêt général. Il y avait une autre source, le règlement, il y a deux sources historiquement essentielles, ce sont la loi et le règlement.

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Aujourd’hui ça a évolué, la loi et le règlement restent essentiels, ils sont plus nombreux mais elles jouent un rôle moins important d’un point de vue qualitatif. Parce qu’elles subissent la concurrence de nouvelles sources de droit administratif, qui montent en puissance. Ces sources, c’est la Constitution, le droit international et le droit européen

I) La source constitutionnelle

Longtemps cette source constitutionnelle n’a eu qu’une importance secondaire. D’une part la Constitution ne disait pas grand-chose sur l’organisation et le fonctionnement de l’administration c’était particulièrement le cas sous la IIIe république.

La théorie de la loi écran, l’idée est que le juge administratif refusait de contrôler un acte de l’administration par rapport à la Constitution dès lors que cet acte de l’administration était pris sur la base d’une loi. La loi faisait écran entre l’acte administratif et la Constitution. La constitution était secondaire car les citoyens ne pouvaient pas l’opposer à l’administration. Longtemps la constitution fut au sommet mais à part. Cette situation est désormais révolue car des auteurs ont tenté de réhabiliter la source constitutionnelle. Vedel ; «Les bases constitutionnelles du droit administratif» où il a tenté de montrer comment le droit administratif pouvait être à l’ombre de la constitution et du droit constitutionnel.

La QPC va permettre de surmonter les inconvénients de la théorie de la loi écran. La constitution va véritablement être contrôlée grâce à la QPC.

A) Le contenu des sources constitutionnelles

a) La variété des règles constitutionnelles

Ces règles constitutionnelles se sont multipliées à partir du 16 juillet 1971, décision sur la liberté d’association, le conseil constitutionnel a créé le bloc de constitutionnalité avec le préambule de la constitution de 1946, la DDHC de 1789. En plus, il y a les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la république, et aussi les principes constitutionnels. Le bloc de constitutionnalité intègre la charte de l’environnement depuis 2005. C-E arrêt d’Ass, 3 oct 2008 commune d’Annecy, de façon générale ce bloc de constitutionnalité, contient des règles constitutionnelles qui organisent le pouvoir de l’administration et des règles constitutionnelles qui limitent le pouvoir de l’administration.

Qui organisent le pouvoir de l’administration : la constitution organise le pouvoir règlementaire. A travers les articles 13 et 21 de la Constitution, elle répartie la compétence entre le 1^er ministre et le président de la République pour l’adoption des règlements. L’article 37 de la Constitution qui précise le champ du pouvoir règlementaire, « les matières autres que celles relevant de la loi, relèvent du pouvoir règlementaire. » Et ces matières relevant du domaine de la loi sont visées à l’article 34 de la Constitution. L’article 22 de la Constitution qui évoque le rôle des ministres, qui contresignent les actes du Premier ministre. L’article 72 de la Constitution, il évoque les collectivités territoriales. Il décrit l’organisation administrative de la France, il dispose aussi du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il fixe aussi les prérogatives du préfet, et lui permet d’avoir un contrôle sur les actes des collectivités territoriales.
Qui limitent le pouvoir de l’administration : ce sont les règles qui encadrent le contenu des décisions de l’administration. Ces règles sont les droits et libertés constitutionnels qui sont contenus dans la DDHC et dans le préambule de 1946. Arrêt du 7 juillet 1950, arrêt Dehaene, assemblée. Pour la première fois le conseil d’Etat a appliqué le préambule 1946 et vérifié le respect du droit de grève. Le conseil d’Etat a enrichit le bloc de constitutionnalité. Il a dégagé un PFRLR, celui d’interdiction des extraditions à motif politique, arrêt d’ass. Koné 1996.

Toutes les règles constitutionnelles ne peuvent pas être invoquées par citoyen. Pour être invoquée par un citoyen outre l’administration, la règle constitutionnelle doit avoir certaines caractéristiques.

3) Les caractéristiques des sources constitutionnelles

Toutes les normes ne sont pas opposables à l’administration, le juge administratif considère que des règles constitutionnelles sont trop imprécises pour pouvoir être opposées à l’administration. Si la règle constitutionnelle est posée en des termes trop larges, trop imprécis, alors le juge ne peut pas les contrôler. Ces règles seront moins protégées, l’autorité de ces règles sera affaiblie. Cela vaut notamment pour le préambule de 1946. Parce que ce préambule pose des droits sociaux qui peuvent être plus des déclarations d’intentions que de véritables règles. On constate que le juge administratif va faire du cas par cas. Il considèrera certaines règles comme suffisamment précises pour être opposées à l’administration, elles auront ce qu’on appelle un effet direct, inversement d’autres n’auront pas d’effet direct et seront exclues du contrôle du juge. Par exemple, dans un arrêt du 25 septembre 1985, France Terre d’Asile le C-E a estimé que l’alinéa 4 du préambule de 1946 qui évoque le droit d’asile n’avait pas d’effet direct. L’alinéa 12 du préambule de 1946 n’a pas d’effet direct, c’est un arrêt du 29 novembre 1969 Tallagrand, on ne peut pas non plus s’en prévaloir contre l’administration.

Aujourd’hui on essaie de savoir quelles sont les dispositions de la Charte de l’environnement qui ont un effet direct, arrêt association Eaux et rivières de Bretagne du 19 juin 2006.cadot

B) Le rang hiérarchique de la Constitution ; la primauté des sources constitutionnelles

De façon générale il faut conserver en tête le rang primaire de la Constitution, pour le juge français qu’il soit administratif ou judiciaire. La Constitution prime sur toutes les autres règles quelle que soit son origine conventionnelle, légale, ou administrative. Donc tout acte, tout comportement de l’administration contraire à la Constitution doit être considéré comme illégal, puisque contraire à la hiérarchie des normes. Il s’agit là du principe. C’est un principe clair, mais il est relativisé en raison de la spécificité du contrôle du juge administratif du respect des règles constitutionnelles. Ce contrôle est en partie inefficace, du coup la primauté de la constitution est elle-même relativisée.

Une primauté sur la loi contrariée : les limites historiques du respect de la Constitution

Il faut avoir en tête que le juge administratif contrôle les actes administratifs, on saisit le juge administratif pour qu’il déclare un acte administratif illégal. Cet acte peut être soit individuel, soit règlementaire. Dans le cadre de ce contrôle de l’acte administratif le requérant peut invoquer toute règle de niveau supérieur, dont la Constitution. Cependant il est des cas où les règles constitutionnelles ne peuvent pas être contrôlées par le juge administratif. Il le refuse. Dans ces circonstances le requérant ne pourra pas opposer à l’administration la règle constitutionnelle. La situation est donc paradoxale, cela débouche sur une situation paradoxale où la méconnaissance potentielle de la Constitution ne donne lieu à aucune sanction juridictionnelle. C’est pour ça que la primauté de la constitution est relativisée, parce que dans certains cas le juge refuse de contrôler la constitution.

Le principe fondamental est le principe selon lequel le juge refuse de contrôler un acte de l’administration lorsque cet acte a été pris sur la base d’une loi. L’administration a appliqué la loi en adoptant un acte administratif prévu par cette loi. Dans ces circonstances on dit que la loi fait écran entre l’acte administratif et la constitution. Le juge refuse de contrôler la constitutionnalité de l’acte administratif pris sur la base d’une loi parce que dans une telle hypothèse cela reviendrait pour lui indirectement à contrôler la constitutionnalité de la loi elle-même, et cela le juge administratif s’y refuse, le contrôle de la constitutionnalité de l’acte administratif ne doit pas être le prétexte au contrôle de constitutionnalité de la loi appliquée.

Il s’y refuse d’une part à cause de l’argument historique de la primauté de la loi, qui est l’expression de la volonté générale, c’est l’héritage révolutionnaire, la loi représente l’intérêt général elle est incontestable. Ce sont les raisons historique du début du XXe siècle.

Aujourd’hui c’est plus ambigu la loi n’est plus inattaquable, notamment la loi est soumise au contrôle de conventionalité des lois, le juge accepte de contrôler le respect par la loi des traités internationaux. Ce refus du juge de contrôler indirectement la constitutionnalité de la loi découle peut-être finalement d’une répartition des rôles depuis 1958. Contrôler la constitutionnalité de la loi c’est le domaine du Conseil constitutionnel.

Lorsqu’un acte administratif est fondé sur une loi, si cet acte est conforme à la loi mais contraire à la Constitution il n’y a pas d’effets parce que le juge ne peut pas contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif car la loi fait écran entre l’acte et la constitution. C-E 6 nov. 1936 Arrighi; théorie de la loi écran. En revanche, s’il n’y a pas de loi qui s’interpose alors le juge administratif peut contrôler l’acte administratif par rapport à la Constitution. C-E Ass. 11 juillet 1956 Amicale des annamites de Paris. Le conseil constitutionnel n’est pas le seul juge à faire du contrôle de constitutionnalité, le juge administratif fait lui un contrôle de constitutionnalité des actes administratifs. Le juge administratif est un juge constitutionnel parce qu’il assure le respect, par les actes administratifs, de la Constitution. En pratique la très grande majorité des actes administratifs sont pris en application d’une loi, donc souvent la théorie de la loi écran joue.

Une primauté sur la loi confortée

Aujourd’hui les limites au respect de la Constitution par l’administration ont diminué, et ce pour deux raisons ;

a) L’évolution de la jurisprudence administrative

Il y a deux jurisprudences qui ont permis au juge administratif de dépasser la théorie de la loi écran :

La théorie de l’écran législatif transparent ; c’est une hypothèse particulière, c’est lorsque l’acte administratif est fondé sur une loi qui se borne à habiliter l’administration, c’est-à-dire que la loi permet l’administration de prendre un acte mais la loi ne prédétermine pas du tout le contenu de cet acte, parce que la loi ne contient aucune règle de fond. Dans cette hypothèse, le juge administratif accepte de contrôler la constitutionnalité de l’acte malgré l’existence d’une loi. Dans cette hypothèse le juge peut contrôler l’acte sans remettre en cause indirectement la loi. Puisque la loi ne dit rien sur contenu de l’acte alors l’acte peut être inconstitutionnel sans que la loi ne le soit. C-E 17 mai 1991 Quintin.
La théorie de l’abrogation implicite de la loi ; c’est une théorie qui permet au juge administratif de dire qu’une loi qui fait écran entre l’acte et la Constitution est devenue inconstitutionnelle c’est-à-dire qu’il s’agit d’une loi qui est antérieure à la règle constitutionnelle contraire, dans cette hypothèse-là le juge dit que la règle constitutionnelle postérieure a abrogé la loi dans ces conditions-là, l’acte administratif qui a appliqué la loi abrogée est illégal. 16 décembre 2005 syndicat national des huissiers de justice.

Si la loi est écartée par le juge administratif ce n’est pas parce qu’elle est inférieure à la Constitution, c’est simplement parce qu’elle est antérieure. Ce que le juge règle alors ce qu’il tranche ça n’est pas un problème de hiérarchie entre la loi et la constitution, c’est un conflit de type temporaire. L’acte administratif est inconstitutionnel parce qu’il applique une loi devenue inconstitutionnelle.

b) La Question Prioritaire de Constitutionnalité

La QPC ne met pas fin à la théorie de la loi écran, mais elle protège les citoyens des effets négatifs de la théorie de la loi écran. Ce contrôle de constitutionnalité a posteriori, il n’est pas mis en œuvre par le juge administratif, et est mis en œuvre par le conseil constitutionnel. Le juge administratif demeure incompétent pour contrôler la constitutionnalité de la loi.

La QPC est prévue par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, son but est de renforcer l’autorité de la Constitution en faisant disparaitre les failles du contrôle de constitutionnalité. Elle permet donc une meilleure application du principe de légalité, elle va permettre une meilleure protection de la hiérarchie des normes en permettant que la loi soit mieux contrôlée. Jusqu’à la QPC le contrôle de constitutionnalité était imparfait en ce qu’il n’était qu’à priori, avant la promulgation de la loi et une fois promulguée la loi ne pouvait plus être remise en cause. En outre, il n’était pas automatique. La QPC veut répondre à ces limites elle va permettre au juge administratif de poser une question de constitutionnalité au conseil constitutionnel. Cette procédure est prévue à l’article 61-1 de la Constitution. Cet article dispose : « Lorsqu’à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantis le conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du conseil d’Etat.» On constate que ça n’est pas une exception d’inconstitutionnalité parce que le juge administratif ne peut pas lui-même répondre à la question de la constitutionnalité de la loi.

La QPC fonctionne depuis le 1^er mars 2010 après que l’article 61-1 ait été complété par la loi organique du 8 décembre 2009. Cette QPC peut être soulevée devant toute juridiction et à tout moment de la procédure. Elle peut l’être devant le juge administratif qu’il agisse en tant que juge du fond ou en tant que juge des référés. La QPC peut être soulevée en première en instance, devant les Tribunaux administratifs, en appel devant les Cours administratives d’appel, ou même en cassation devant le Conseil d’Etat. Cette question est posée au juge qui doit la transmettre ou au Conseil d’Etat, ou à la Cour de cassation (en cas de juridiction judiciaire). Dans le cadre de son rôle de filtre, le Conseil d’Etat vérifie que les critères du renvoi au Conseil constitutionnel sont remplis, c’est ensuite le conseil constitutionnel qui contrôlera la loi et en prononcera l’abrogation ou non. On transmet la question au conseil d’Etat si trois conditions sont remplies :

La disposition législative contestée est applicable au litige et/ou à la procédure en cours.
La disposition législative contestée ne doit pas avoir été antérieurement déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. (L’exception; on pourra quand même poser la QPC s’il y a eu un changement de circonstances, c’est-à-dire qu’il peut s’agir de circonstances de faits ou de circonstances de droit, cela peut être une évolution des règles constitutionnelles. Il peut aussi s’agir de changement de circonstances de faits, par exemple, il y a eu un changement de circonstances de faits à propos de la loi sur la garde à vue, dans une décision du 30 juillet 2010, le Conseil constitutionnel a déclaré des lois sur la garde à vue inconstitutionnelle (dans le cadre d’une QPC) cette loi avait été déclarée valable auparavant dans le cadre d’un contrôle a priori. La question avait quand même été soumise au conseil constitutionnel puisqu’il y avait eu un changement de faits qui était l’augmentation du nombre de gardes à vue, augmentation considérable qui dans les faits avait conduit à banaliser la pratique de la garde à vue.)
La QPC ne doit pas être dépourvue de caractère sérieux, c’est-à-dire qu’il existe une vraie raison de douter de la constitutionnalité de la loi. C’est le juge à qui on pose la question, et le Conseil d’Etat qui vont vérifier s’il y a un doute sérieux à travers un pré-contrôle de constitutionnalité par le Conseil d’Etat. Parfois ce dernier peut estimer qu’il n’y a pas de doute sur la constitutionnalité de la loi, et dans ce cas, il ne transmet pas au Conseil constitutionnel.

Dès que l’argument est soulevé devant le juge administratif il doit renvoyer au Conseil d’Etat puis devant le juge constitutionnel, immédiatement. Le juge peut répondre simultanément à la question de constitutionnalité de la loi et à la question de la conventionalité de la loi. Il y a un tempérament au principe, avec le droit de l’UE, la QPC n’est plus prioritaire. Par ailleurs, la QPC n’est pas d’ordre public, le juge ne peut pas soulever lui-même la question de la constitutionnalité de la loi. C-E 3 déc. 2009.

L’objet de la QPC; toutes les lois ne peuvent pas faire l’objet d’une QPC. Premièrement les lois référendaires (article 11 de la Constitution) sont exclues de la QPC. C’est la symétrie avec la contrôle a priori. Parce que le Conseil constitutionnel refuse de contrôler l’expression directe de la souveraineté nationale. Deuxièmement, les lois de ratification de conventions internationales sont exclues de la QPC. Le conseil constitutionnel a opéré une extension du champ de la QPC en effet le conseil constitutionnel contrôle la constitutionnalité de la loi, mais aussi la constitutionnalité de l’interprétation de la loi par le juge ordinaire. Décision QPC du 6 oct. 2010 un requérant peut contester la portée effective d’une loi que lui donne son interprétation jurisprudentielle constante. Le conseil peut contrôler par le biais de la QPC une ordonnance à la condition qu’elle ait été ratifiée par le Parlement. Si elle n’est pas ratifiée elle devient règlement, si elle est ratifiée elle devient une ordonnance donc pas de QPC possible C-E 11 mars 2011.
La question de norme ; dans le cadre de la QPC le Conseil Constitutionnel ne peut contrôler que si le requérant atteste que cela va à l’encontre des droits et libertés garantis par le Bloc de Constitutionnalité. La QPC sert à protéger les droits fondamentaux. L’idée n’est donc pas que les justiciables puissent devenir les gardiens de la procédure législative ou les gardiens de la répartition constitutionnelle des compétences. Le conseil ne contrôle pas par exemple l’empiètement de la loi sur le domaine du règlement. Il y a simplement un tempérament, le conseil admet que l’on puisse contester dans le cadre de la QPC la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence. Cela vise le cas de l’incompétence négative du législateur, c’est-à-dire le cas où le législateur n’a pas usé sa compétence. C’est-à-dire qu’il a renvoyé à l’administration le traitement de certaines questions qui relèvent pourtant de sa compétence. En effet dans ces circonstances-là le conseil peut juger que l’incompétence négative a affecté un droit ou une liberté garantie par la Constitution. Autrement dit l’intervention du législateur est vue comme une garantie de la protection des droits et libertés. Dans le cadre de la QPC le conseil constitutionnel n’accepte pas d’être saisi de la question e la compatibilité de la loi avec une règle internationale.

La loi dite inconstitutionnelle est abrogée et elle n’est pas appliquée pour l’instance en cours, dans ce cas-là le requérant a gain de cause, l’acte est supprimé.