• Les sources législatives du droit administratif

    LES SOURCES LÉGISLATIVES  

     

    Qu'est ce que la "Loi" => la loi est l'expression de la volonté générale (Article 6 DDHC). Même si son domaine d'intervention est désormais délimité (§2), les différents types de loi constituent toujours la principale source du droit écrit (§1). Autres sources importantes du droit administratif :

     

    §1. Les normes de références

     

    Par "loi" on vise un ensemble de norme textuelle de valeur législative (A) qui doivent réunir certaines conditions pour produire des effets de droit (B).

     

    A. Les différents types de normes législatives

     

    1) Lois adoptées directement par le souverain ou son représentant

     

    - lois "ordinaires" voté par le Parlement dans un certain domaine définit par l’article 34 de la Constitution.

     

    - lois de pays en Nouvelle-Calédonie

     

    - lois adopté dans le cadre d'un référendum législatif, directement par le peuple souverain, non susceptible de contrôle de constitutionnalité mais oui contrôle de conventionalité.

     

    - lois organiques : préciser le contenu de certains articles de la C, procédure spécifique, contrôle du Conseil Constitutionnel obligatoire.

     

    2)  Actes pris par l'exécutif ayant une valeur législative

     

    a) Période de confusion de pouvoirs

     

    En cas de circonstances délicates, situations exceptionnelle, crise, urgence : l’exécutif doit prendre des mesures qui peuvent porter atteinte à l'exercice des libertés publiques CE 1918 Heyriès. Faisant abstraction de leur auteur, le juge leur reconnait valeur législative. Ont ainsi force de loi :

     

    - lois du gouvernement de Vichy.

     

    - ordonnances du gouvernement provisoire entre 1944 et 1946

     

    - ordonnances de l'Article 92 : mesure nécessaire a la mise en place des institutions / vie et protection de la Nation (protection des citoyens et sauvegarde des libertés).

     

    - dans le cadre de l’Article 16 : pouvoir exceptionnel du Président de la République en cas de crise.

     

    Tout contrôle par voie d'action du Juge Administratif sur ces actes édicté par le pouvoir exécutif est impossible.

     

    b) Ordonnances ratifiées :

     

    L'intervention du G dans le domaine de la loi hors situation exceptionnel est envisageable qu'après une autorisation du Parlement. Ce mécanisme est encadré par l'Article 38C. Le Parlement peut habiliter le G à agir dans le domaine législatif pour un certain délai, en définissant avec précision la finalité et le domaine de l'intervention.

     

    >  Procédure:

     

    -  Adoption de la loi d'habilitation: l'ordonnance est délibérée en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'Etat, signature du Président de la République.

     

    - A l'expiration du délai fixé, le gouvernement perd le droit d'intervenir dans le domaine de la loi et l'ordonnance si elle porte sur des matières législative ne peut être modifié que par le Parlement.

     

    - Un projet de loi de ratification doit être déposé devant les chambre avant la date fixé par la loi d'habilitation => si un projet est déposé l'ordonnance reste en vigueur. La jurisprudence avait admis que sa ratification puisse être implicite mais la réforme de 2008 impose désormais une ratification expresse.

     

    - En cas de refus de ratification du Parlement => l'ordonnance est caduque et les règles législative qu'elle avait voulu modifier redeviennent applicables.

     

    > La valeur de l'ordonnance : est variable selon ces étapes. 

     

    - Durant la période de la loi d'habilitation et tant qu'elle n'a pas été ratifié il s’agit d’un acte administratif réglementaire (pouvant être annulé ou écarté par le Juge Administratif par voie d'exception).

     

    - Une fois ratifié l'ordonnance acquiert rétroactivement valeur législative et ne peut être contesté que par exception d'inconventionnalité ou QPC.

     

    Autre situation envisageable dans laquelle le Président de la République pris des ordonnances ayant force de loi : le peuple avait autorisé le Président de la République à prendre par ordonnances toutes les mesures nécessaire liés à l'indépendance de l'Algérie via un référendum en 1962 Pour le Conseil d’Etat ce sont des actes administratifs susceptible de Recours en Excès de Pouvoir (CE 1962, Canal). Assimilé plus tard par le Parlement à des lois.

    B. Conditions nécessaire pour l'applicabilité de la loi

     

    1)    Contenu normateur- tendance de détournement de l'objet de la loi, qui, au lieu d'énoncer des

    Règles → proclamations philosophique, politique, déclarations de bonnes intentions, rappel de grands principes, exposé de motif, définition d'objectif généraux etc. Alors que la loi doit être un texte impératif !

     

    a) Effet : difficulté de compréhension, contradiction avec l'objectif constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

     

    b) Valeur des textes législatif non normatif : ne sont pas normative. Le Juge Administratif n'est donc pas tenu de les respecter. Non susceptible d'une QPC car ne peuvent être appliqué a un litige. Le Conseil Constitutionnel a longtemps considérer qu'il était impossible de critiquer devant lui la constitutionnalité de ces textes législatif non normatif car seule une norme peut être inconstitutionnelle. Le Président Mazeaud à tenté de lutter contre le déclin de la loi → de telles dispositions sortent de la compétence du Parlement et sont contraire a la Constitution. Sauf si elle se rattache à une catégorie particulière : les lois de programmation déterminant les objectifs fondamentale de l'action de l'Etat.

     

    2) Publication et effet direct: la loi doit avoir été publié, et contenir des mesures suffisamment précises pour produire un effet direct sans texte subséquent ou au contraire d'avoir été précisée par des décrets d'application qui explicitent le dispositif du texte législatif.

     

    CE 2000 Association France nature environnement : prendre des décrets d’application de la loi peut être obligatoire si la loi prévoit elle-même l’intervention du pouvoir réglementaire (1) ou si le juge l’estime nécessaire (2).

     

    La loi est opposable qu’après son entrée en vigueur, le lendemain de sa publication au JO => permettre au gens de prendre connaissance de la loi. En principe, elle ne dispose pas pour l’avenir, elle n’a pas d’effet rétroactif.

     

    §2. Le domaine de la loi

     

    Constitution et droit international => sources essentielles du Droit Administratif => sources relativement concise.

     

    Loi = source première de la production normative. Fonde et encadre l'action administrative.

     

    Quel est son rôle ? Est-ce que l'administration- en tant qu’élément de l'exécutif- ne fait qu'exécuter les lois au sens le plus strict, se contentant de mettre en œuvre les dispositions législative ou est ce qu’il peut au contraire participer a la fonction de règlementation, (alors que le règlement a un contenu matériel identique a priori de celui de loi) ? C’est l’enjeu de la répartition du pouvoir entre le Parlement et le Gouvernement

     

    La Constitution de 1958 (B) a profondément modifié les solutions traditionnelles antérieures (A).

     

    A. La situation antérieure a 1958

     

    1) RF, Constitution de 1791: conception d'une administration sans aucun pouvoir de réglementation. Seul la loi exprime la volonté du souverain et pose des normes a portée générale. Le roi et l’administration pouvait édicter des proclamations en rappelant le contenu de la loi sans rien y ajouter.

     

    2) Constitution de l'an VIII: l'exécutif se vit reconnaitre le pouvoir de faire les règlements nécessaires pour l'exécution des lois. Les règlements restent donc totalement subordonnés à la loi. Pose des normes générales mais assimilé à un acte administratif annulable par une Juridiction Administrative (CE 1907, Cie des chemins de fer de l'Est). But du règlement: précisé la loi. Pas toujours nécessaire, car le L peut aller aussi loin qu'il estime nécessaire dans les détails.

     

    3) Par la suite fut reconnut a l’administration d'un pouvoir réglementaire autonome: l’exécutif fut habiliter à agir en dehors de toute application d'une loi antérieure, pour prendre des mesures nécessaires au fonctionnement des services publics (CE 1936, Jamart) ou à la protection de l'ordre public (CE 1919, Labonne). Ce pouvoir réglementaire est à la fois autonome (n’étant pas fondé sur la base d'une disposition législative précise) mais limité (sans domaine réservé et exclusif, nullement à l'abri d'une intervention législative dans « ses matières »). Avant 1958, la loi était définie uniquement par un critère formel : c’est l'acte voté par le Parlement, selon une certaine procédure. Domaine d'intervention : illimité. Supériorité sur le règlement : absolue. Cependant elle tend de + en + a régir les questions essentielles et laisser au règlement le soin de fixer les modalités précises d'application.

     

    B. La constitution de 1958

     

    Le texte de la Constitution de 1958 renforce le rôle de l'exécutif, et parait bouleverser les règles établies (1) mais ses applications postérieurs et les décisions jurisprudentielles ont largement atténué sa porté, et la révolution s'est transformé en évolution (2).

     

    1) La transformation dues au texte

     

    a) Compétence d'attribution de la loi

     

    Nouvelle définition de la loi : Au critère formel (=la loi est un acte voté par le P, selon certaines procédures d'édiction) s'ajoute le critère matériel (= le domaine de la loi, champ d'intervention limité par l'Article 34).

     

    Le domaine de la loi est définit par l'art 34 : créations de catégorie d'EP, déterminer les principes fondamentaux de l'organisation de la défense, régime de la propriété, droit syndical, organisation des principaux services publics, des principales libertés, organisation de l'administration décentralisé.

     

    b) La compétence de principe du pouvoir réglementaire

     

    La compétence normative de principe semble appartenir au pouvoir règlementaire puisque les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.

     

    De l'Article 37 découle donc un nouveau pouvoir réglementaire autonome. En effet, le règlement dépasse son rôle traditionnel d'exécution des lois (Article 21 de la Constitution) ou d'organisation interne des services. Domaine de plus étendu plus de liberté d'action (mais toujours soumis qu'au respect de la loi et de la Constitution).

     

    c) Mécanismes de sanction

     

    Pour que les prescriptions de la C aient un sens et soient respectées, mécanismes de sanctions sont mis en place : → Faculté d'opposition durant la procédure parlementaire a l'adoption d'une loi/ amendements qui empiéterait sur le domaine règlement = ne fait pas partie du domaine de la loi. Sous le contrôle éventuel du Conseil Constitutionnel (article 41 de la Constitution). Saisine : le gouvernement, et depuis 2008, le Président de l’Assemblée saisie.

     

     Avant la promulgation le Premier Ministre peut saisir le Conseil Constitutionnel pour qu'il sanctionne la sortie de la loi de son domaine (61 de la Constitution).

     

     Après la promulgation la loi contenant des dispositions réglementaire est modifiable par décret après avis du Conseil d’Etat ou du Conseil Constitutionnel dans le cadre d'une procédure de délégalisation (Article 37-2 de la Constitution). Le Recours en Excès de Pouvoir est possible contre le refus du Premier Ministre d’engager cette procédure selon CE 1999 Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire.

     

    2) La révolution est en pratique tempéré et limité

     

    La révolution n'a pas eu lieu. Certains évolution ont limité et atténué la portée du bouleversement de 1958.

     

    a) L’état antérieur de la législation

     

    Le Conseil Constitutionnel et le Conseil d’Etat ont interprété la nouvelle répartition des compétences au regard des attributions précédemment faites, limitant ainsi sa porté. Le pouvoir réglementaire conserve les matières qui lui avaient été transféré avant 1958, car les dispositions de ce nouvel article doivent être appréciées dans le cadre des limitations de portée générale qui y ont été introduites par la législation antérieure.

     

    b) Interprétation unitaire de l'Article 34

     

    L'Article 34 semble conférer au législateur une compétence très étendue quand il fixe les règles alors que pour les principes fondamentaux il n'aurait tracé que les grandes lignes. Or dans les deux cas il y’a de la place pour des règlements d’application des lois.

     

    c) Extension du domaine de la loi (domaine qui s’est révélé être très étendu). 

     

    >  La découverte d'autres chefs de compétence législative : la combinaison de l'Article 34 et d'autres articles du bloc de constitutionnalité vont élargir son champ de compétence. Exemple:

     

    seule la loi peut déterminer les bornes de la liberté (Article 4 de la DDHC)

     

    seule la loi peut porter atteinte à la liberté de communication et d'opinion (Article 10 et 11 de la Constitution).

     

    dispositions de la Charte de l'environnement renvoie a la loi pour la détermination de leur application.

     

    seule la loi peut déroger aux principes généraux du droit (décision du Conseil Constitutionnel).

     

    >  Adoption par le Conseil d’Etat et le Conseil Constitutionnel une conception extensive du domaine de la loi : interprétation des articles de la C dans un sens favorable au législateur. La compétence de la loi s'affirme de + en +, en raison souvent des incidences de certaines dispositions sur les droit constitutionnels des administrés. Incompétence négative : quand l'autorité ne mets pas pleinement en pratique sa propre compétence contraire a la Constitution.

     

    d) Recul du au régime parlementaire

     

    Régime dans lequel le G est le plus souvent soutenu d'une majorité parlementaire stable. Le G n'hésite alors pas pour s'affranchir de la répartition prévue de recourir à la voie législative pour des mesures d'ordre réglementaire.

     

    e) Perte de la force du mécanisme de sanction

     

    Perte de force de la sanction prévue par l'Article 41 pour des raisons techniques (difficultés de distinctions entre catégorie) et politique (phénomène majoritaire).

     

    Saisine du Conseil Constitutionnel dans le cadre de l'Article 61: le Conseil Constitutionnel a jugé qu'une loi qui empiète sur le domaine du règlement n'est pas pour autant inconstitutionnelle ! Ce qui équivaut à une reconnaissance pour la loi de fixer librement son domaine. La loi sortant de son domaine n'est pas entaché de nullité absolue. La définition matérielle de la loi est donc relativisée.

     

    Revirement de jurisprudence: le Conseil Constitutionnel, désireux d'enrayer le développement du déclin de la loi et lutter contre ses intrusions dans le domaine parlementaire a infléchi sa jurisprudence sur la question. Il s'était reconnu le pouvoir de déclarer la nature règlementaire de dispositions contenues dans une loi suite à une saisine en vertu de l'Article 61. Délégalisé de façon préventive, elle pouvait être modifiée par décret pris après avis du Conseil d’Etat. Efficacité douteuse et détournement de l’objet de la procédure de l’Article 61 → abandonnée en 2012.

     

    f) Réduction du rôle du pouvoir réglementaire

     

    La conception du pouvoir réglementaire autonome initialement retenue s'est révélée discutable, dans :

     

     Son statut : le pouvoir réglementaire ne s'est pas hissé au rang d'une véritable loi exempte du respect de toute autre norme que la Constitution, le pouvoir réglementaire s'est trouvé au rang d'un acte administratif, il reste soumis a l'ensemble des normes supérieurs. Autonome dans le sens qu'il n'a pas besoin d'une loi l'habilitant pour intervenir, mais doit se conformer aux normes supérieures.

     

     Son domaine : à l'étendu de son domaine élargit en 1958 à répondu l'intervention constamment accrue de la loi. Le règlement n'est pas une autorité de principe dans l'élaboration des normes a portée générale (hormis organisation administrative, procédure administrative). Dans les autres domaines le R intervient surtout pour exécuter des lois plus ou moins précises.

     

     Son fondement : Il existe 2 type de règlement qui n'ont ni le même fondement ni le même rôle:

     

    >  Le règlement autonome: édicté en l'absence de loi, sur le fondement de l'Article 37, pour régir les matières réglementaires. Le Conseil Constitutionnel le confronte à l’Article 34 et 37 de la Constitution pour vérifier qu'il n'empiète pas sur le domaine de la loi.

     

    >  Le règlement d'exécution de la loi (Article 21 de la Constitution) prise de mesures nécessaire a la mise en œuvre de dispositions législatives. Les mesures vont donc porter sur le domaine législatif, que le règlement viens justement préciser. La loi elle même permet cette intrusion, car elle a implicitement habilité le pouvoir réglementaire à intervenir dans le domaine législatif si cela est nécessaire à sa mise en œuvre.

     

    - La conception du Conseil Constitutionnel sur cette question est différente. Elle marque l’unité du pouvoir réglementaire et tente de gommer cette distinction entre ces deux types de règlement. Pour lui, c’est sur la base de l'Article 37 que la Constitution laisse au pouvoir réglementaire le soin d'édicter les mesures nécessaires à l'application de la loi. Les 2 types de pouvoir réglementaires trouvent leur fondement dans l'Article 37.

     

    Pour le Conseil Constitutionnel = tout les types de règlements (exécution et autonome) doivent respecter les limites du domaine du pouvoir Reglementaire, et la détermination des matières législative.

     

    Récente rupture et revirement de la jurisprudence du Conseil d’Etat en 2008 quant à sa conception traditionnelle et un rapprochement avec le Conseil Constitutionnel. Une loi qui confie a un décret le soin de définir ses modalités d'application n'a ni pour objet ni pour effet d'habiliter le pouvoir réglementaire à intervenir dans le domaine de la loi.

     

    Le pouvoir réglementaire d'exécution doit prendre des mesures d'application de la loi sous réserve de ne pas empiéter sur le domaine législatif. Sauf en cas de loi d'habilitation = le Juge Administratif devra donc vérifier que le pouvoir Reglementaire s'est tenu dans les limites de l'habilitation.

     

    Le règlement est autonome car il peut intervenir dans certains domaine sans qu’une loi l’y autorise expressément mais cette autonomie ne l'affranchi pas du respect des lois, et ne le protège pas des incursions du législateur.

     

    Petite synthèse:

     

    La loi et le règlement avant et après 1958 sont en faite très semblable compte tenu des interprétations imprégné de la tradition républicaine:

     

    Avant comme après 1958: la loi fixe les principes essentiels et le règlement les exécutes, les applique en détails. Loi = maitresse de son domaine, la définition matérielle de la loi est de moindre portée.

     

    Le pouvoir autonome du règlement lié à l'organisation interne des services occupe une place réduite au sein du pouvoir Reglementaire qui se consacre plus a assurer l'exécution des lois.

     

    Distinction : en dernier ressort le G peut faire revivre la distinction des domaines (grâce aux articles 37-2, 41 et 61).

     

    § 3. La sanction de la violation des normes législatives par les actes administratifs (renvoi).

     

    Cela entraine l’annulation de l'acte, compte tenu de sa place supérieur dans la hiérarchie des normes.

     

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