• Les sources réglementaires du droit administratif

    LES SOURCES RÈGLEMENTAIRES

     Une fois ces multiples règles posées par les normes supérieures, et dans le respect de ses compétences, l’administration peut édicter les dispositions à portée générale et impersonnel qui se révèlent nécessaires.

     

    Règlement : terme générique qui englobe les décisions de l’exécutif (ordonnances, décrets, arrêtés, circulaires). Acte qui édicte une règle générale et impersonnelle destinée à un sujet de droit indéterminé en opposition à l’acte individuel qui vise une personne nominativement désignées.

    • Les autres sources du droit administratif :
    • 1.      Les sources constitutionnelles du droit administratif

      2.      Les sources législatives du droit administratif

      3.      Les sources jurisprudentielles du droit administratif  

      4.      Les sources internationales du droit administratif 

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    • Ces règlements administratifs qu’il s’agisse d’exécuter la loi ou d’agir à titre autonome, constituent une source subordonnée mais essentielle du Droit Administratif qui s’impose à son tour a la puissance publiques.
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    • De nombreuses autorités sont ainsi titulaire d’une compétence réglementaire (§1), et leurs actes s'inscrivent à leur tour dans une logique hiérarchique (§2).
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    • §1. Les autorités titulaires du pouvoir réglementaire:
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    • Seules 2 autorités administratives sont désignées par la Constitution comme titulaire du pouvoir réglementaire général (A). Un pouvoir réglementaire spécialisé s'est développé et a été attribué à de multiples personnes (B). La jurisprudence a admis que pour l'organisation du Service Public, les chefs de service disposaient d'un pouvoir réglementaire interne spécifique (C).
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    • Définition du pouvoir réglementaire : faculté d’édicter au moyen d’actes administratifs unilatéraux, des règles à portée générale et impersonnelles attribuées à certaines autorités administratives.
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    • A. Le pouvoir réglementaire général
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    • Définition du pouvoir réglementaire général: pouvoir pouvant intervenir dans tout secteur (contrairement au pouvoir réglementaire spécialisé, il n’a pas de champ de compétence prédéterminé).
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    • Depuis 1958 c’est un pouvoir autonome qui ne se limite pas à faire application de la loi (article 37 de la Constitution). Historique : sous la IIIème et la IVème République, une autorité unique était titulaire du pouvoir réglementaire.
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    • Depuis la Constitution de 1958 le pouvoir réglementaire général est confié à deux autorités qui pourront édicter des règlements en toute matière qui seront applicables sur l’ensemble du territoire national.
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    • 1) Les dispositions constitutionnelles attribuent le pouvoir réglementaire au Premier Ministre et, par exception, au Président de la République
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    • - Article 21 : Le Premier Ministre "assure l'exécution des lois" et "exerce le pouvoir réglementaire", ce qui lui accorde une compétence de droit commun pour prendre des mesures réglementaires. Ce pouvoir s'exerce, cependant, sous réserve des dispositions de l’Article 13 « les décrets délibéré en Conseil des Ministres».
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    • - Article 13 : Le Président de la République possède une compétence d’attribution qui porte sur les ordonnances et sur les décrets délibéré en Conseil des Ministres. C’est une partie significative du pouvoir réglementaire, qui peut aussi s’étendre à travers l’exercice de pouvoirs exceptionnels (Article 16).
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    • Un règlement pris par le Premier Ministre ou le Président de la République est un décret.
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    • 2) La jurisprudence a apporté des précisions pragmatiques tout en élargissant le champ d’intervention du Président de la République
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    • Cette répartition, claire en principe, est plus délicate en pratique.
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    • - CE 1962, Sicard : Il est arrivé que le Président signe des décrets non délibérés en Conseil des Ministres. Ces décrets doivent être considérés comme des décrets pris par le Premier Ministre. Ce dernier est le seul compétent pour les modifier ou les abroger.
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    • - CE 1992 Meyet : Il est arrivé que le Président signe en Conseil des Ministres des décrets qui n’avait pas a être délibéré en Conseil des Ministres selon les textes. Ces règlements sont considérés comme des actes du Président de la République et doivent respecter les formes qui y sont relatives : contreseing du Premier Ministre et compétence du Président de la République pour les modifier ou les abroger en vertu du principe de parallélisme des formes. Le Président de la République toujours décider que la réglementation présidentielle pourra être modifié ou abroger par décret du Premier Ministre (CE 1996, Collas).
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    • B. Le pouvoir réglementaire spécialisé
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    • Le pouvoir réglementaire général appartient exclusivement au Président de la République et au Premier Ministre. En revanche, d’autres autorités peuvent disposer d’un pouvoir réglementaire spécial, limité.
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    • De nombreuses lois ont aussi distribué le pouvoir réglementaire à différentes autorités de l'Etat/ personnes morales spécialisées.
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    • Le Conseil Constitutionnel conditionne la constitutionnalité de cette pratique que si l’habilitation ne concerne que des mesures à portée limitée (dans leur champ d'application, contenu).
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    • Exemple: la loi qui confie au Conseil supérieur de l'audiovisuel le soin de fixer seul l'ensemble des règles en matière de communication institutionnelle et de parrainage est contraire a la Constitution en raison de sa portée trop étendue qui méconnait la compétence de principe du Premier Ministre.
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    • Dans le respect de ces principes, de nombreux textes ont conféré une habilitation expresse indispensable et limitée à certaines matières précises, un pouvoir réglementaire spécialisé au niveau national (1) ou local (2).
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    • 1) Le pouvoir réglementaire spécialisé au niveau national
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    • a) Les ministres
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    • > En principe les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire.
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    • Justification : risques de contradictions entre les normes si chaque ministre pouvait édicter sa propre rège.
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    • L’intervention d’une autorité centrale garantie de l'unité de l'action étatique.
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    • -  CE 1954 Institution Notre Dame du Kreisker : possibilité d’un REP contre toutes circulaires à caractère réglementaire (distinction circulaire interprétatives et réglementaires).
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    • -  CE 2002 Mme Duvignères : les dispositions impératives à caractères général des circulaires font grief et doivent être abrogé.
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    • > En pratique cette règle a subit des atténuations.
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    • Les ministres peuvent disposer d’une compétence réglementaire spécialisée dans plusieurs cas-
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    • - L’article 21 de la Constitution autorise le Premier Ministre à déléguer certains de ses pouvoirs à ses ministres. Les ministres reçoivent donc une délégation du pouvoir réglementaire surtout de décrets qui renvoient à des arrêtés ministériels l'exécution de certaines prescriptions de caractère réglementaire (CE 2000 Association choisir la vie). 
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    • - Certains décrets du Président sont contresignés par le ministre responsable, c’est-à-dire celui qui assurent la responsabilité politique devant le Parlement et celui à qui incombe à titre principal l'élaboration et l'exécution d'une mesure.
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    • - Les actes du Premier Ministres sont contresigné par le ministre chargé de leur exécution (= les ministres qui en assurent l'exécution dans un souci de bonne administration).
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    • -  CE 1936 Jamart : en tant que chef de service. 
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    • - Les ministres ont aussi une compétence réglementaire par le biais des circulaires et instructions de service. Censé n'avoir aucune portée normative (mais interprétative, expliquer les dispositions supérieures sans rien y ajouter).
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    • En réalité les mesures qu'elles prennent dans ce cadre risque d'avoir des effets externes, ce qui est illégal et entraine l’annulation de la circulaire. Les limites imprécise de la jurisprudence Jamart permettre de faire passer de véritables règlements à portée externe sous son couvert.
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    • - Le ministre dispose aussi d'un pouvoir d'orientation, infra-réglementaire par le biais des directives ministérielles.
    • b) Les autres autorités
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    • Le Conseil Constitutionnel (1986 Liberté de communication) a admis que le législateur puisse confier à une autorité autre que le premier ministre le pouvoir de prendre des mesures nécessaire pour l’exécution d’une loi. Cette habilitation est néanmoins limitée dans son champ d’application et dans son contenu. Délégation d'un pouvoir réglementaire spécialisé à certains Etablissement Publics, à des AAI, ou à des personnes morales de droit privé.
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    • > Entreprises publics: déterminer les règles d'organisation du service public industriel et commercial. (TC 1968 Cie Air France/ Epoux Barbier). 
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    • > Organismes privé: réglementation nécessaires au bon fonctionnement des services publics administratifs (CE 1942 Mompeurt). 
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    • > Ordre professionnels: codes de déontologie. Violation = passible de sanctions disciplinaires.
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    • 2) A l'échelon local
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    • Le champ d'application du pouvoir réglementaire se limite ici sur le plan géographique. Attribué dans le cadre de la déconcentration à diverses autorités de l'Etat agissant au niveau local (préfets de départements, région).
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    • a) Les autorités concernées : autorités décentralisées
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    • Dans le cadre de la décentralisation territoriale, les collectivités locales ne participent pas à la fonction législative, et reste soumise au Parlement national.
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    • Mais ces collectivités peuvent prendre des mesures réglementaires pour l'exercice de leurs compétences (Article 72C). Mesure édicté par les autorités territoriales ou les assemblées délibérante. Ex : rôle essentiel du maire en matière de police qui par ses arrêtés réglementaires encadre les activités susceptible de troubler l'ordre public.
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    • b) La nature de ce pouvoir règlementaire
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    • Comme toute  l’autorité administrative les organes des collectivités territoriales ne doivent édicter des mesures réglementaires que pour mettre en œuvre les normes contenues dans la loi et précisées par décret.
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    • C. Le pouvoir réglementaire interne
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    • Les chefs de services et les ministres disposent d'un pouvoir réglementaire interne d'organisation des services qu'ils exercent par des notes, instructions ou circulaire.
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    • CE 1936 Jamart : reconnaissance d’un pouvoir règlementaire interne au profit des ministres et plus largement au profit de tout chef de service pour assurer la bonne marche et l’organisation de leurs services.
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    • Ce pouvoir Reglementaire n'a en principe que les conséquences interne, il ne s'adresse qu'aux agents de l’administration, même si il peut produire indirectement des effets a l'égard des usagers qui sont en relations avec ceux la. Pouvoir limité, qui cessent en cas de réglementation (loi, décret): le chef de service n'intervient que pour combler un vide juridique.
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    • §2. La hiérarchie des actes administratifs
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    • Les autorités administratives sont tenus de respecter les normes supérieurs faute de quoi leurs décisions est annulable.
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    • Tant que l’administration n’a ni modifié ni abroger ses actes, elle est tenu de les respecter (=l’Etat de droit). Ce principe est évident mais sa mise en œuvre nécessite la détermination de la hiérarchie entre ces actes.
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    • La hiérarchie des actes semble suivre celles des organes. Ex: les arrêtés municipaux doivent respecter les décrets de l'Etat central (autorité inferieur est soumise aux autorités hiérarchiquement supérieurs).
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    • En réalité, tout dépend de l'étendue des habilitations accordées à chaque organe pour poser des normes. La hiérarchie découle de la répartition des compétences normatives telle qu'elle résulte des textes. Et s’il y'a souvent une coïncidence entre la hiérarchie des normes et celles des organes (ce qui est logique) ce n’est pas toujours le cas. Surtout quand les décisions sont prises par le même organe, la hiérarchie des organes ne peut plus jouer.
    • Le classement hiérarchique des différents actes administratifs est le résultat d’un jeu complexe. Il concerne la hiérarchie des actes réglementaires entre eux (A) puis les rapports entre ceux-ci et les actes individuels (B).
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    • A. La hiérarchie entre les actes réglementaires
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    • 1) Actes pris par des autorités différentes
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    • Leur hiérarchie dépend a priori de l'organisation pyramidale de l’administration.
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    • Ex: pouvoir règlementaire général du Président de la République s'impose aux autres actes R. Ses décrets concernent l'ensemble du territoire et obligent toutes les autorités auxquelles la loi a pu déléguer certains pouvoirs de réglementation.
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    • Mais hors ce pouvoir règlementaire général si une compétence de réglementation est attribué par la loi a une autorité inférieur dans un certains champ d'intervention la personne supérieur ne doit pas agir en ses lieu et place (=substitution illégale). Le principe est simple sous réserve qu’il existe une relation hiérarchique entre les autorités.
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    • 2) Actes pris par des autorités de même niveau
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    • La question de la hiérarchie entre les organes ne se pose plus. Les deux actes sont alors de valeurs égales, elles ne se situent pas dans une relation hiérarchique.
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    • Un classement peut résulter de critère d'ordre procédural (primauté accordé aux décrets pris après avis du Conseil d’Etat qu'a des décrets simple) ou d’un critère d’ordre matériel (un règlement ayant pour objet de faire application d'un règlement préexistant doit s'y conformer, alors même que les deux ont été pris par le même auteur et dans les même formes).
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    • B. La hiérarchie entre l'acte réglementaire et l'acte individuel
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    • 1) Distinction entre l'acte réglementaire et l'acte individuel
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    • Distinction importante vu que ces deux types d'actes ont un régime procédural, de fond et de contrôle très différent. Acte réglementaire : édicte une règle à porté générale et impersonnel, visant une catégorie de destinataire, et dans une hypothèse abstraite. Ex: texte déterminant les procédures et l'obtention d'un permis de construire,
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    • Acte individuel : acte qui vise une ou plusieurs personnes spécifiées, nominativement désignées. Souvent, l’acte individuel mets en œuvre un acte réglementaire, il est donc logique qu’il doit respecter celui-ci. Ex: octroi du refus du permis de construire.
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    • 2) Supériorité de l'acte réglementaire sur l'acte individuel (supérieur dans 3 cas)
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    • Lorsqu’elle découle de la supériorité d’un organe sur un autre.
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    • Lorsque c'est la même autorité qui a pris les deux décisions, individuelles ou réglementaire, dans le même champ de compétence l'autorité doit respecter la norme réglementaire qu'il a posé. Il ne peut l'écarter pour un acte individuel. Il doit changer l'acte réglementaire et ensuite modifier les décisions individuelles.
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    • L'autorité supérieure doit respecter les dispositions réglementaires prise par l'autorité inferieure et qui s'imposent à elle. Conséquence significative du rôle de la répartition des habilitations par les textes au regard de la hiérarchie des organes.
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