• Les tentatives de maitrise des dépenses publiques

    Les tentatives de maitrise des dépenses publiques

      Les dépenses publiques sont l'ensemble des dépenses réalisées par les institutions publiques que sont l'État, les administrations des sécurités sociales, les collectivités territoriales, les administrations et organismes qui leur sont rattachés. Les dépenses publiques sont normalement financées par des impôts, ou autres prélèvements obligatoires. C'est-à-dire qu'elles sont relatives aux recettes publiques.

     "maitrise depense publique"

    §1. Les instruments d’encadrement du montant des dépenses publiques 

    La question qui se pose n’est pas comment on va dépenser, mais combien on va dépenser. Il y a bien deux objectifs différents. On a aujourd’hui en l’état des contraintes qui viennent du TSCG, il nous impose la mise en place d’une règle d’or. Cette règle d’or signifie qu’on n’a pas le droit d’avoir un déficit structurel supérieur à 0,5% du PIB, et elle signifie surtout qu’il faut mettre en place dans notre système juridique interne des outils de contrainte pour respecter cet objectif. On s’est demandé s’il fallait modifier la Constitution, il faut simplement créer une loi organique qui vient encadrer nos lois de programmation déjà existantes.

     

    A)  Une nouvelle loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017

    Cette loi de programmation 2012-2017 anticipe les dispositions du projet de loi organique, elle présente pour la première fois une trajectoire de solde structurel pour l’ensemble des administrations publiques, autrement dit elle se conforme aux dispositions du TSCG. L’idée c’est qu’en 2017 on atteint le quasi-équilibre. Pour garantir le respect de cet objectif, le projet de loi de programmation prévoit des règles, et notamment des règles de dépense pour l’ensemble des administrations publiques. Les institutions communautaires veulent que le déficit public (celui donc de l’ensemble des administrations publiques).

     

    B)  Le projet de loi organique relatif à la gouvernance

    Il précise le contenu des lois de programmations, et il fait en sorte que ce contenu de lois de programmations soit conforme au TSCG. C’est la déclinaison des exigences communautaires. Les lois de programmations doivent comprendre, pour chacun des exercices concernés un montant maximal des crédits du budget de l’Etat, mais en plus on a les plafonds des crédits qui sont alloués aux missions. Grâce à ces lois de programmation, l’évolution des dépenses devrait en principe être contenue.

     

    §2. Les instruments d’optimisation des dépenses publiques

    Il s’agit non pas de dépenser moins, mais de dépenser mieux. Pour cela ils vont utiliser différentes méthodes.

     

    A)  L’échec de la rationalisation des choix budgétaires

    Cette expérience de RCB a commencé dans les années 70 et a duré une quinzaine d’années. Il s’agissait par le biais de cette RCB de planifier des budgets, puis de les évaluer dans le cadre d’une politique de modernisation de l’Etat. Il s’agissait de structurer le budget sous la forme de programmes d’action, et de fonder les décisions de dépenses sur une prévision de leur impact socio-économique. En réalité, ça a été un échec du fait que premièrement le lien entre les études qui sont réalisées, les programmes qui structurent le budget et les décisions n’a pas été trouvé. La logique de programmation n’a pas débouché sur des conséquences concrètes. Deuxième raison de l’échec, les relations avec le ministère des finances et les « ministères dépensiers » n’ont pas évolué, on est resté dans une phase de relations de méfiance. La troisième cause qui peut être avancée c’est que l’on est dans les 70 et il y a eu des crises qui ont émaillé ces années et elles ont contribué à faire perdre de la crédibilité à la RCB. Elles rendaient difficile la programmation budgétaire. Dans les années 90 on a eu différentes démarches d’évaluations qui n’ont pas non plus eu le succès escompté.

     

    B)  La logique de performance insufflée par la LOLF

    La LOLF  a été présentée comme le passage d’une culture de moyen à une culture de résultat. Et cette culture de résultat est particulièrement visible au stade de la décision, puisque les parlementaires débattent non plus seulement sur le montant des crédits, mais aussi sur les objectifs des politiques publiques. Cette logique de performance se retrouve en fin d’exécution, lors de l’adoption de la loi de règlement. A ce moment-là les gestionnaires rendent des comptes par le biais des rapports annuels de performance. La question qui se pose c’est est-ce que la LOLF a réellement permis de faire avancer la démarche de performance ? Est-ce que la décision de dépense se fonde bien sur une démarche de performance ? Il n’y a pas une réponse unanime, mais il reste encore à faire pour la cour des comptes des efforts ;

     

    ·         Mieux hiérarchiser les objectifs ; ce qui permettrait de mieux orienter l’action des gestionnaires, et pour les parlementaires cela permettrait de mieux définir les stratégies à utiliser.

    ·         Les conséquences des résultats devraient être davantage prises en compte par les administrations ; en effet, on ne retrouve pas les résultats dans le suivi de l’action administrative.

    ·         La qualité du service rendu aux citoyens devrait être davantage prise en compte dans l’évaluation des politiques publiques. 

     

    C)  De la revue générale des politiques publiques (RGPP) à la modernisation des politiques publiques

    La RGPP est toujours en place et la modernisation des politiques publiques fait ses premiers pas. La RGPP a été impulsée à l’été 2007 et avait une ambition très forte. La principale visée de la RGPP a été de s’interroger sur la pertinence des actions de l’Etat et donc sur la pertinence des actions publiques. Leur raison d’être. Pour regarder la raison d’être il faut s’intéresser aux moyens utilisés et aux objectifs visés. Concrètement il s’agit d’une mise à plat de toutes les missions de l’Etat pour identifier les réformes susceptibles de créer des économies tout en renforçant l’efficacité des politiques publiques. La RGPP s’intéresse à la totalité des services de l’Etat, c’est une démarche globale et c’est un exercice collectif qui est demandé, tous les ministères participent.

    On a placé le pilotage de la RGPP dans les mains du président de la république qui, lors d’un conseil de modernisation des politiques publiques, donne l’impulsion de la RGPP. Cette démarche d’impulsion ce sont ni plus, ni moins de l’arbitrage, des grandes orientations, et on impose également le rythme des réformes des plans de la RGPP.

    La mise en œuvre de la RGPP est assurée par les ministres, qui traduisent de grandes orientations, de grands choix politiques au sein de leur ministère en travaillant en étroite collaboration avec les services du ministère des finances.

     

    L’ambition de la RGPP s’est déclinée en plusieurs objectifs, réaliser des économies budgétaires notamment deux moyens ont été employés, d’abord en optimisant l’organisation des services, ensuite en réduisant les dépenses de personnels. Pour tout ce qui est les fonctions de support on a tenté de mutualiser et créer un grand service afin de rationaliser l’action de ce nouveau service et réaliser des économies. Ces objectifs ont exigé des restructurations dans les administrations, ce qui a pris un certain temps. La réduction des dépenses de personnel s’est concrétisée à travers la règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux qui part à la retraite. Par ailleurs, la qualité des services publics doit être améliorée, notamment à travers la création de nombreux guichets uniques pour permettre à l’administré d’avoir à faire à un seul interlocuteur plutôt que passer devant plusieurs service ; ex : Pôle emploi fusion de l’ANPE et de l’Assedic.

                Moderniser la fonction publique et notamment permettre une mobilité accrue des fonctionnaires. La RGPP s’est traduite par des choix budgétaires, organisationnels, etc. on voit une diversité des mesures dites « RGPP » une diversité des outils, et on a une diversité des fins.

     

    La démarche est tout de même trop quantitative, on réfléchit trop en terme de chiffres et non pas en termes d’amélioration, de qualité. Les parlementaires regrettent une approche trop centralisée. Beaucoup ont dénoncé cette règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux, disant qu’elle ne correspondait pas à la réalité sur le terrain. Le nouveau gouvernement décide de mener une grande étude portée notamment par l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales, afin de faire le bilan de la RGPP. Ce bilan de la RGPP a été rendu en septembre 2012 et globalement il confirme les critiques qui avaient déjà été formulées. A partir de là, le 1er octobre 2012  un séminaire gouvernemental a été convoqué, et il porte sur la Modernisation de l’Action Publique et sur une nouvelle démarche pour engager une nouvelle réforme et qui vise à définir une nouvelle façon d’engager les réformes.

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