• Organes de conseil et contrôle de l’administration centrale

    Les Organes de Conseil et de contrôle de l’administration centrale : Conseil d’État, Inspection générale des finances, Conseil Économique et Social...

     ​ En matière de contrôle, pourquoi a-t-on besoin de contrôler ? Nous avons besoin d’une administration performante. Article n°15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen «  la société a le droit de demander compte à tous agent public de son administration ».

     ​Les organes de conseil ont cet objectif / finalité : Conseiller le décideur sur la légalité de la décision.

    Ces organes de conseil est à la fois un garanti supplémentaire au bon respect de la légalité et de la performance de l’administration.

    Section 1 : Les Organes de Conseil

    §1 Le conseil d’Etat (création de napoléonienne en l’an 8)

    ​Le conseil d’Etat est l’héritier du conseil du roi. Le conseil d’Etat à une particularité. Il a deux missions :

    • - La mission de juge ; c’est une juridiction administratif c’est même le  plus haut degré / forme de la juridiction administratif. Il intervient en tant que juge pour annuler un acte administratif.
    • - Le conseil d’Etat conseil le Gouvernement. Il était tout d’abord conseiller (1800) avant d’être juge (à la fin du 19e siècle). Comment exerce-t-il ? Qui et comment conseil-t-il ?

     

    a) La composition du conseil d’état

    ​ Le conseil d’Etat s’est environ trois cent personnes qui sont tous de niveau très élevé, sorti du conseil d’administration. La possibilité de la nomination aux tours extérieures. Si on veut intégrer l’Etat faut être élève à LENA et arriver dans les quinze premiers. Les tours extérieures qui permet au Président de la République de nommé de manière assez discrétionnaire de nommé qui il veut.

    Pourquoi cela pose un problème ? Un pays qui fonctionne sur le modèle de légalité on a tous le droit de le présenter. Malgré ce modèle, on a cet ancien régime de faire nommer à des fonctions importantes par le Président de la République. Quantitativement limité. Condition de compétences à respecter. Trois cents personnes d’abord là pour éclairer le Gouvernement / demander au conseil d’Etat et organiser par cela que le conseil d’Etat vont se spécialisé dans différent domaine par section. Section du conseil d’Etat permet de spécialisé le traitement des affaires.

     

    ​ Section par domaine d’activité est une section particulière ; une section dite au rapport et des études très importante qui chaque année publie un rapport annuel qui abordent une question de société. Cette section était qualifiée par Chirac qui est véritable bureau d’étude. Intérieur, finance, travaux public et section sociale. Répartition du conseil des membres d’Etat selon leur ancienneté : les auditeurs qui sont les juniors, les maitres de requêtes et enfin les conseillers d’Etat les plus anciens.

    Tous ces membres peuvent se réunir en assemblée. Qui préside le conseil d’Etat ? Qui préside l’ensemble des membres du conseil d’Etat ? Comme le Premier Ministre qui assure la présidence du conseil d’état. Le Premier Ministre n’exerce pas son rôle de pouvoir et le pouvoir est détenu par un vice-président qui est un conseiller d’état.

    Le conseil d’Etat est également juge. Ce n’est plus le Premier Ministre qui préside le conseil d’état. Les Ministres peuvent entretenir avec le conseil d’Etat car ils peuvent assister aux séances de l’assemblée générale en matière consultatif et non juridictionnel, voix délibérative. En pratique, les Ministres ne siègent pas au conseil d’Etat parce qu’il convient de pas porter atteinte à la séparation des pouvoirs.

     

    b) Attribution consultative du conseil d ‘état

    ​ Il est appelé à rendre des avis. Il peut être publiée l’avis mais par le Gouvernement. Il peut y avoir une fuite. Ces avis du conseil d’état, ils sont très intéressants. Un élément important pour la décision du Gouvernement ; consultation juridique de très haut niveau.

    Qu’est-ce qu’on a comme type d’avis ?

    - Ce sont des cas prévus par la constitution et  notamment par l’article 39 alinéas 2 de la constitution. Le projet de loi émane par le Parlement, consulté au conseil d’Etat par le Gouvernement. Conseil d’Etat va examiner les différents projets de loi et la constitutionnalité du texte. Le juge de la loi est le conseil de constitutionnelle.

    - Article n°38 de la constitution : consultation obligatoire pour le projet d’ordonnance.

    - Article n°37 alinéa 2 : texte réglementaire qui modifie une disposition de nature législative antérieure à la constitution de 1958.

    - Ce sont toutes les consultations qui sont imposé par une loi ou un règlement.

    => De toute façon, pas d’obligation, ils peuvent quand même la faire la consultation.

    => Autour de la portée de l’avis. Conséquences ?

    • ​- l’avis simple : un avis qui ne va pas lier le Gouvernement : pas contraignant.
    • ​- l’avis confort : hypothèse dans l’avis que le destinataire doit respecter.

    Le texte doit être conforme à l’avis rendu par le conseil d’état. Obligatoire ou faculté : les règles autour de la vie change. Le conseil d’Etat n’est pas obliger et de suivre ou d’attendre l’avis de l’état.

     

    ​ Avis obligatoire est contraignant quand l’avis n’est pas demandé. Le conseil d’Etat à une position qui est très nette pour le conseil d’Etat lorsqu’il y a violation de la consultation obligatoire cela est assimilé à un vice de compétence. Dans le cas d’organe de conseil il n’y a pas de vice de force. Vice de compétence a été exercé sans respecter dans l’exercice de la compétence et l’exercice de légalité.

    Exemple : il prend un acte à la place de quelqu’un d’autre.

    Pourquoi un vice de compétence conduit à la disparition de l’acte ? Car il considère qu’en cas d’avis d’obligatoire, qu’il est le co-auteur de l’acte avec le Gouvernement et s’il ne l’a pas associé alors un des deux ment donc le conseil d’Etat en tant que juge il va annuler l’acte. Le conseil d’Etat étendue : avis obligatoire ; hypothèse facultative.

     

    ​Il y a deux questions de faits :

    - le conseil d’Etat peut désormais être consulté par le Parlement, c’est une innovation importante. Depuis la loi 2009-689 du 15 juin 2009. Elle permet en effet soit au pouvoir du Sénat ou de l’assemblée nationale de saisir le conseil d’Etat sur un propos de loi émanant d’un Parlementaire. Rien oblige le pouvoir du sénat ou l’assemblée nationale à demander l’avis, c’est une possibilité : avis facultative.

    - Le Parlementaire qui est à l’origine de la proposition de la loi, elle peut s’opposer et défendre son texte devant le conseil d’état. L’avis est secret. Il ne faudrait pas que le conseil d’Etat devienne par l’intermédiaire des avis le principal avis sur le droit, la loi, les règlements => une source d’influence.

     

    ​ La place du conseil d’Etat est dans un environnement démocratique. Le problème est entre la place du conseil d ‘Etat et le conseil constitutionnelle. Que va se-t-il passé en cas de conflit ? Elle peut contribuer à la qualité des lois. Problème de fond.  

     

    ​ L’autre débat est peut théorique c’est celui qui concerne sa double fonction de conseil et de juge. C'est la même structure qui va conseiller et Que se passe t’il lorsqu’un membre du conseil d’Etat rédige un avis et que quelque temps après il est appelé à prononcer en tant que juge ?

    Problème d’impartialité, pas de discussion théorique. Le 28 septembre 1995, la Cour Européenne des droits de l’Homme (CEDH), arrêt Mr Procols contre Luxembourg.

    => Dans le cas du conseil d’Etat de Luxembourg, il faut absolument séparer matériellement la fonction du conseil et de juge.  

    Le problème a été soulevé en 2006 devant la cour le 09 novembre 2006, arrêt Sacilor contre la France. La cour a fait également la même observation à la France. Le conseil d’Etat s’est organisé pour que les membres du conseil d’Etat à rendre un avis qui ne soit pas appeler à devenir un juge d’un texte dans lequel où ils seraient intervenus.

    Le dispositif est efficace puisque à la question d’un prioritaire de constitutionnalité que la double fonction n’est pas au contraire à la séparation des pouvoirs de la constitution. Qui la considère ? C’est le conseil d’Etat lui-même.

     

    §2 : Le Conseil économique, social et environnemental

    ​ Elle a une base sur la constitution (n°69 à 71). Le conseil économique, social et environnemental ne vote pas la loi, pas élu au suffrage universel direct ou indirecte. En revanche le conseil économique, sociale et environnementale est un organe de représentation des intérêts sociaux professionnels.

     

    a) La composition du conseil économique, sociale et environnementale

    ​ Compléter par le décret du 29 juillet 2010. Au conseil économique, sociale et environnementale ont compte 233 membres au maximum et qui représente les principales activités économiques et sociales du pays. Représentation salarié, entreprise, association. Un organe est le reflet des activités économiques et sociales du pays. Ils ne sont pas élus.

     

    ​ En réalité les trois quarts des conseillers sont désignés par les syndicats salariés, les organisations patronales, fédérations des associations. Le quart restant est constitué par les membres nommés par le Premier Ministre pris sur proposition d’un Ministre ou après consultation d’organisme représentative. Ce qui a beaucoup posé problème ces dernières années c’est la représentativité. Pour un organe représentatif, les sociaux économiques, il y avait très peu de femme. En 2009, il y avait que 20% de femme. Autre élément qui posé problème est qu’il y avait pas de jeune et ni de vieux. C’est pour corriger ce problème de représentabilité que le décret du 29 juillet 2010, 2010-890, corrige quelque défaut de la représentativité au conseil économique, sociale et environnementale. Avant,  on ne pouvait pas être nommé avant l’âge de 25 ans maintenant c’est à l’âge de 18 ans.

     

    ​ Jusqu’aux années 2009 / 2010, les questions environnementales n’était pas posé. Le décret de 2010 permet à l’association des protections de l’environnement. Les membres du conseil économique, sociale et environnementale travaille sous la responsabilité d’un président Jean Paul Delevoye. Le problème du conseil économique, sociale et environnementale organise des travaux des conseils. Les conseillers sont désignés pour un mandat de cinq ans et renouvelable. Ils sont répartis en section qui sont spécialisés régit par le décret 2010-1659 du 29 décembre 2010. Il faut respecter les règles d’incompatibilité, on peut ne pas siéger dans deux ou plusieurs endroits en même temps.

     

    b) Les attributions du conseil économique, sociale et environnementale

      C’est un organe de conseil, il ne fait pas de droit, il ne décide pas. Soit attribution obligatoire ou facultative. Article n°70 de la constitution pour les consultations obligatoires, c’est assez large. Tous projet de loi de programmation à caractère d’économie et sociale ou environnementale. Loi de programmation : une loi qui pour une période déterminé identifie des objectifs à atteindre. A partir du moment où l’on va programmer, la loi va identifier les moyens matériels à effectuer pour atteindre ces objectifs.

    Consultation facultative. Qui peut saisir le conseil économique, sociale et environnementale ? C’est le pouvoir exécutif ; sur des projets ou programmation de loi  puis évidemment des actes. La constitution a élargi les possibilités de consultation. En effet, le conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Parlement mais aussi par l’intermédiaire d’une pétition. Les citoyens vont pouvoir le conseil économique, sociale et environnementale sur une question de société. Cette possibilité de la saisine par pétition a été précisée par la loi organique du 29 juin 2010. La loi de 2010-704. La pétition doit rassembler 500 000 signatures et la pétition est adressée au conseil économique, social et environnemental. Le président du conseil transmet la pétition à l’assemblée plénière du conseil qui statue sur les suites de l’avis  à donner. L’avis qui est élaboré à la suite d’une saisine de pétition est transmis au Premier Ministre, initiateur de la pétition.

    Que faut- il penser du conseil économique, sociale et environnementale ? Une institution qui peut progresser. En 2012, suppression du conseil économique, sociale et environnementale ?

     

    Section 2 : Les organes de contrôle 

    ​ L’administration peut contrôler par le juge administratif ou judiciaire. Les moyens de contrôle qui vont être intégré. Au temps, le juge administratif ou judiciaire, il ne juge que la légalité d’un acte et ne va pas au-delà. Ce sont des contrôles de l’acte et des actions mais de contrôle de l’opportunité. Les contrôles internes à l’administration sont organisés de différente façon des instances de contrôle propre spécifique à chaque administration à chaque ministère. Elle va avoir son contrôle. Naturellement cette instance interne permette aux Ministres d’exercer son contrôle. Continuer ces inspections pour pouvoir exercer son pouvoir. Parallèlement propre à ces ministérielles on va trouver des inspections à compétence générale. Des organes de contrôle vont être à la totalité des ministérielles. Typiquement le cas de la compétence des finances.

     

    Paragraphe n°1 : L’inspection générale des finances 

    ​ Organe administratif existait déjà sous l’ancien régime sous Louis XIV. Dans la version moderne l’inspection générale des finances est apparue en 1816. L’ l’inspection générale des finances est composé d’inspecteur de finance recruté à la sortie de LENA. Inspection des finances aux tours extérieures. Les inspecteurs des financements sont chargés  d’inspecter toutes les administrations qui administration de l’Etat qui engage l’argent / les finances de l’état.

    Au début elle s’occupe des sols des finances du Ministre. L’inspection des finances contrôle tous les postes comptables de l’Etat contrôle par l’état. Contrôle aussi certains organismes privés, subventionné de l’état. Contrôle encore les caisses primaires et sociales.

    ​Il y a deux types d’inspections :

    • - le contrôle sur pièce : contrôle à distance
    • - le contrôle sur place : une équipe se déplace et contrôle

    Le comptable doit tout fournir.

    A l’issu de l’inspection, les inspecteurs rédigent un rapport qui fait tous les éléments en légalité et en opportunité. Ce rapport est rédigé de manière contradictoire, elle peut observer puis transmit au supérieure hiérarchique du comptable et aussi pour finir au Ministre des finances qui seule peut sanctionner le comptable de contrôle.

    Un comptable est responsable sous ses fonds personnels, des irrégularités qui peut être commise. Avec une telle inspection des finances : les problèmes sont dans l’inspection des finances. L’inspection des finances  n’est pas exempte de critique. La première différence est ces effectifs qui sont relativement limité.

    Quand on rentre à l’inspection des finances s’est mieux en partir. Corps prestigieux pour les inspecteurs des finances. Il abrite les meilleurs énarques, ils sont très demandés par les cabinets ministériels, entreprise publique, autre administration. Lorsqu’un inspecteur quitte l’inspection des finances ; quels sont les risques ? Le risque qu’il rentre dans une entreprise qu’il a contrôlé. Conflit d’intérêt entre le contrôleur et le contrôlé ; ce qui a conduit à l’Etat d’élaborer des règles strictes. L’Etat a créé une commission déontologie et à fixer des limites temporaires dans un service qu’on a contrôlé.

    Paragraphe n°2 : La cour des comptes 

    ​ Organe administratif inspiré de l’ancien régime, version moderne crée en 1807. Statue constitutionnelle puisqu’on retrouve les dispositifs de l’article n°47 de la constitution celle qui fixe l’existence la cour des comptes.

     a) L’organisation de la cour des comptes

    ​ Double fonction : juge de fonction juridictionnel sur le budget et organe de contrôle. Les membres de la cour des comptes recrutent des élèves de LENA. Il y a trois catégories à la cour des comptes :

    • - auditeurs (juniors)
    • - conseillers référendaire
    • - maître

    Le premier problème de la cour des comptes : chaque chambre à un problème. Elle peut se réunir soit en audience solennel (au complet) soit à la chambre ou inter-chambre.

     

    b) Attribution administratif de la cour des comptes

    ​ Fonction administratif à l’article 47-2 de la constitution qui a été modifié par la révision de la constitutionnelle 2008. Qu’est ce qu’on peut en retenir ? Les contrôles sont menés sur place ou sur pièce en égalité ou en opportunité. La cour des comptes contrôle tous les ministérielles, administration de l’Etat organisme de la sécurité sociale, entreprise publique, organisme recevant des tous et/ou organisme subventionné par l’état. Pas de contrôle comptable. La cour des comptes contrôle la bonne utilisation / gestion des donneurs publics (argent). La cour des comptes lorsqu’elle contrôle rédige un rapport qui est adressé au supérieur des organismes contrôlé. « rédige aussi un rapport public annuel qui met en évidence tous les dysfonctionnement de la gestion de l’Etat ».

    Toutes ces dépenses inutiles  mettent une évidence par la cour des comptes. Depuis 2011, la cour des comptes a vu ces compétences renforcés au profit du Parlement. Loi du 03 février 2011, 2011-140 : que nous dit-elle ? Dorénavant la cour des comptes peut être saisie par le Parlement pour évaluer une politique publique. Soit pour sa propre initiative soit à la demande d’une commission de l’assemblée nationale. La cour rend un rapport dans un délai de douze mois à compter de la saisine. Elle peut être publiée.

    Le contrôle de la cour des comptes est un contrôle important mais elle est limitée. Pourquoi ? Si on dit qu’un Ministre a fait des dépenses inutiles, il n’aura rien. Pas de responsabilité juridique. On n’en peut pas dire que l’administration française fonctionne un degré d’expérience.

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