• Participation et représentation des états dans l'organisation internationale

     PARTICIPATION ET REPRÉSENTATION DES ÉTATS AU SEIN DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

        Contrairement aux Etats, les Organisations Internationales ont des statuts qui dépendent de leurs actes constitutifs. Une Organisation Internationale est une association d’Etats, avec des institutions, pour résoudre ou agir ensemble dans un domaine et selon des moyens d’action déterminés.


     

      Les Organisations Internationales sont un phénomène relativement récent (XIXe siècle) : lorsque les Etats se sont rendus compte qu’ils ne pouvaient pas isolément résoudre certaines difficultés, des domaines dans lesquels ils avaient des intérêts communs (les premières Organisations Internationales sont des commissions fluviales), puis pour résoudre des problèmes impossibles à résoudre seuls.

     Petit à petit, plus il y avait d’interdépendance, plus les problèmes à résoudre étaient nombreux. L’Organisation Internationale intervient pour palier les insuffisances de la coopération internationale traditionnelle (coopération au cas par cas) --> D’où l’importance de l’institutionnalisation de l’Organisation Internationale, qui va pouvoir encadrer l’action des Etats et par suite leur coopération, voire canaliser celle-ci, et éventuellement l’orienter. Toute coopération internationale ne se fait pas par le biais d’Organisation Internationale. Cette institutionnalisation permet de différencier les Organisations Internationales, qui disposent de moyens d’action, de simples forums de coopération internationale (G20).

    Résultat de recherche d'images pour

     Ces Organisations Internationales sont très différentes des Etats, car elles n’ont pas de territoire ni de population ; ce sont des créations des Etats. Elles relèvent davantage du droit des associations et du droit des sociétés que du droit des personnes. La doctrine a au début eu du mal à appréhender le phénomène des Organisations Internationales. Il y avait une conception constitutionnaliste ; on parlait par exemple d’ « union d’Etats », pour la Société Des Nations. On faisait alors appel à la théorie de l’Etat. Après l’avis de 1949 de la CIJ (personnalité juridique de l’ONU), on fait plus appel au droit des associations. On crée une personne morale, qui se superpose à l’action des Etats et ne s’y substitue pas. Le rôle que peut avoir une Organisation Internationale va dépendre de ce que veulent les Etats Membres.

     D’autres cours de DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

    Cours de droit international public

    Cours d'Institutions internationales

    Institutions Internationales

    Droit international public

     

     Une Organisation Internationale ne fait que ce que les Etats Membres lui permettent de faire, que ce soit à l’origine, domaine de compétences, moyens d’actions, mais également en termes d’actions pratiques. Il ne faut pas voir dans ces Organisations Internationales une sorte de parlement mondial, mais ce n’est pas non plus des gouvernements mondiaux qui dictent totalement aux Etats ce qu’ils doivent faire. La place que prennent les Etats dans les Organisations Internationales est extrêmement importante.

     

    §1 Participation des Etats au sein des Organisations Internationales

     La participation est principalement ouverte aux Etats, même s’il ne faut pas exclure ce qui arrive parfois, que d’autres entités puissent participer. C’est le fait de participer aux travaux de l’organisation ; on peut constater une tendance très nette à élargir les hypothèses de participation. 2 types de participation (selon la charte constitutive) :

    • -          Participation plénière : réservée principalement aux Etats et parfois à certaines Organisations Internationales (ex de l’UE)
    • -          Participation restreinte

     

    A. La qualité de membre

     Comment acquière-t-on cette qualité ? Comment la perd-on ?

    1.    Acquisition

     On avance souvent une distinction entre les membres originaires et les membres adhérents. Les membres originaires sont ceux qui ont participé à l’élaboration du traité constitutif et qui l’ont ratifié dès le départ, créant l’organisation. Les membres adhérents sont ceux qui sont rentrés dans l’organisation après.

    Il faut être conscient de la portée de cette différence, quasiment nulle : les membres originaires ont l’avantage d’avoir déterminé les objectifs de l’organisation, les moyens d’action etc., surtout, ils ont posé les conditions pour que d’autres Etats rejoignent l’organisation. Mais juridiquement, ce n’est pas une distinction opérationnelle : un Etats Membres originaire a par la suite les mêmes statuts, droits et obligations.

     C’est simplement le mode d’acquisition qui change. Les autres Etats devront se plier à des conditions de fond et de procédures, inscrites dans le traité constitutif, qui sont de ce fait extrêmement variables.

     

    ---    Les conditions de fond

     Les conditions de fond vont dépendre de la vocation de l’organisation. Certaines ont des vocations universelles, potentiellement doivent accueillir tous les Etats du monde. D’autres organisations ont une vocation régionale, des organisations de type « restreint ». Elles ne sont pas prêtes à accueillir l’ensemble des Etats (ex : OCDE). Il faut donc appartenir à la région, qui fait débat à propos de l’Union Européenne (qu’est-ce qu’un Etat européen ? Ex du Maroc), notamment à propos de la Turquie. Pour les juristes, plusieurs organisations régionales européennes, telles que le Conseil de l’Europe, comptent l’Islande et la Russie. Pour les Nations-Unies, la Turquie fait partie de l’Europe. Si l’Union Européenne l’accepte en son sein, elle fera donc partie de l’Europe.

     L’objectif fixé, la nature de l’Organisation Internationale = c’était le cas quand on était dans un monde bipolaire, il y avait comme condition de fond l’adhésion d’un Etat à certains principes politiques, économiques (ex : pour l’Union Européenne, il fallait adhérer au principe d’une économie libérale et de la libre concurrence). Ces conditions sont très générales. Il faut distinguer ces conditions générales des critères d’adhésion. On peut aider un Etat à atteindre ces critères.

     Il y a aussi parfois des conditions politiques qui sont posées = appartenance à un certain bloc par exemple avec d’un coté l’OTAN et de l’autre le Pacte de Varsovie.

     Selon le degré d’exigence de ces conditions, une organisation va être qualifiée « d’ouverte » ou de « fermée ». Une commission fluviale va forcément exiger que les membres soient des Etats riverains du fleuve, c’est une Organisation Internationale fermée. On a aussi des Organisations Internationales dont les conditions d’adhésion sont souples.

    Ex : adhésion à l’ONU = article 4 charte des Nations Unies énonce que peuvent devenir membres tous les Etats pacifiques qui acceptent les obligations de la charte et, au jugement de l’organisation, sont capables de les remplir et disposés à le faire. L’interprétation de cet article a longtemps dépendu de la procédure. Qu’est ce qu’un Etat pacifique ? C’est à l’origine un Etat qui était du coté des vainqueurs ou qui était neutre. La question qui s’est posée était de savoir s’il y avait des conditions d’admission à l’ONU. Les Etats étaient-ils prêts à mettre en œuvre les principes ? La question s’est posée au moment de l’indépendance des « micro-Etats » (archipels du pacifique). Ils n’ont pas normalement les moyens de remplir les obligations de la charte. La pratique de l’ONU montre que les conditions de fond sont devenues très vite accessoires, le principal enjeu reposait sur les conditions de procédure d’adhésion. L’art 4§2 prévoit qu’il faut une recommandation du Conseil de sécurité pour laquelle les membres permanents du Conseil de sécurité peuvent exercer leur droit de véto. C’est sur cette recommandation que va se prononcer l’Assemblée Générale. Pendant longtemps, l’adhésion à l’ONU a été paralysée par la bipolarité du monde, par l’exercice de vétos qui préservait l’équilibre au sein des Nations Unies. La situation s’est débloquée après la mort de Staline en 1953 (début de dégel des relations). Il n’y a plus vraiment à partir de là l’exercice de vétos pour les adhésions. N’étaient alors pas membres des Nations Unies les Etats qui ne le souhaitaient pas ou les entités à statut controversé. Désormais, l’adhésion à l’ONU est quasi automatique (première chose que fait un Etat qui devient indépendant). Taiwan, à l’heure actuelle a un statut controversé. Une question pendante est celle de l’autorité palestinienne. Il y aura surement blocage, celui-ci est plus procédural que lié aux conditions de fond.  Le Kosovo n’a pas encore fait sa demande.

     La plupart du temps, c’est l’organe plénier (Assemblée Générale aux Nations-Unies) qui statue, mais seulement sur la demande d’adhésion. Un Etat fait acte de candidature (spontanément ou s’il est sollicité). L’organe plénier se prononcer avec une majorité variable. Ce n’est que l’acte de l’Organisation Internationale qui accepte la candidature. Ca ne suffit pas pour faire de l’Etat un membre de l’Organisation Internationale. L’Etat candidat doit ensuite ratifier le traité constitutif, ça finalise l’adhésion à l’Organisation Internationale. C’est un acte complexe. Il y a rencontre de deux volontés = celle de l’organisation qui s’exprime à travers un acte unilatéral voté par l’un de ces organes et ratification du traité constitutif par le candidat.

    Il peut aussi y avoir des procédures particulières. C’est par exemple le cas à l’OCDE. A l’OMC, avant d’accepter la candidature, il y a des négociations sur les conditions d’adhésion.

    ---  Les procédures sont quant même similaires = deux actes unilatéraux se rencontrent.

     Pour l’Union Européenne et l’OCDE c’est différent. Il va y avoir négociation sur un traité d’adhésion (sur les conditions d’adhésion = ce que l’Etat accepte pour l’OCDE, sur le degré d’intégration progressif pour l’UE). Il faut retenir la particularité de la procédure = Ces négociations sont entreprises entre l’organisation et le candidat mais, le traité qui en résultera sera un traité d’adhésion qui devra être ratifié par tous les Etats membres et l’Etat candidat. L’acte d’adhésion est en fait un traité international conclu entre les Etats membres et le candidat. Chaque Etat membre dispose d’un droit de véto, peut s’opposer à une adhésion.

      --- C’est une procédure strictement conventionnelle, on ne fait pas se rencontrer deux actes unilatéraux.

     

    2.    Perte de la qualité de membre

    Il y a deux hypothèses :

    -          Disparition de l’Organisation Internationale = si elle disparait, il n’y a plus de membres. C’est très rare. Ce fut le cas de la SDN, du pacte de Varsovie, de l’Union de l’Europe Occidentale, de la CECA (= elle avait été prévue pour durer 50 ans, elle a été absorbée par l’Union Européenne en 2002, elle n’avait plus d’autonomie institutionnelle depuis 1965 avec le traité de fusion).

    -          Disparition de l’Etat = l’Etat qui disparait n’est plus membre de l’Organisation Internationale (pareil que pour les particuliers avec le décès). Ces hypothèses sont rares. Il y a eu création de la république Arabe Unie et donc disparition de la Syrie et de l’Egypte. Quand la république a disparu, elle a perdu sa qualité de membre mais l’Egypte et la Syrie ont été considérées comme n’ayant jamais perdu la qualité de membre.

     

    Hormis ces deux hypothèses, on se retrouve en droit des traités d’une part ou en droit de l’organisation. La perte de la qualité de membre peut soit provenir d’une décision de l’Etat, on raisonne alors en droit des traités. Si l’Organisation Internationale est à l’origine de la perte de la qualité de membre (« expulsion »), on raisonne alors en droit de l’organisation.

     

    o   Cas de l’Etat à l’origine de la perte de la qualité de membre : il y a deux hypothèses :

    -              Le retrait est prévu

    -             Le retrait n’est pas prévu

     

    Très peu d’Organisation Internationale contiennent des clauses de retrait. Par exemple, le traité constitutif de l’UNESCO contient une clause de retrait, l’Union Européenne aussi (avec Lisbonne).Lorsqu’il y a un droit de retrait qui est prévu, il est inconditionnel, l’Etat doit juste notifier qu’il se retire (délai entre l’émission du souhait de l’Etat et la mise en œuvre = pas de retrait immédiat). Dans l’Union Européenne, les conditions du retrait sont négociées (pour gérer les situations d’interdépendance, les répercussions du retrait) pendant deux ans. La négociation n’a trait pas au retrait lui-même. L’Etat exerce son droit de retrait quand il est en opposition frontale avec les orientations de l’Organisation Internationale. C’est tout de même rare. Les USA se sont retirés de l’UNESCO en 1984 et le Royaume-Uni en 1985 (opposition frontale avec le secrétaire général de l’UNESCO). Le Royaume-Uni revient en 1995 et les USA en 2003. C’était la manifestation d’une opposition aux orientations générales de l’Organisation Internationale. Ces clauses de retrait sont rares en raison du traumatisme fondamental de la SDN. Le pacte de la SDN contenait une clause de retrait. Dès lors qu’elle prenait une position qui déplaisait fondamentalement à un Etat dans la conduite de ses RI, il quittait la SDN. L’Allemagne, le Japon (condamnation de l’invasion de la Mandchourie), l’Italie (quand elle a envahit l’Ethiopie) ont quitté la SDN. Les Etats qui constituent une Organisation Internationale sont réticents à inclure de telles clauses, c’est contre productif. Les autres membres de l’Organisation Internationale perdent alors tout moyen de contrôler, de faire pression sur l’Etat récalcitrant.

     

    S’il n’y a pas de clause de retrait, l’article 56 de la convention de Vienne du 23 mai 1969 prévoit qu’un Etat ne peut se retirer d’un traité à moins que cela rentre dans l’intention des parties ou que cela puisse être déduit de la nature des traités. On ne fait que faire reculer la question. Cette question s’est posée principalement pour deux organisations :

     

    ·         CEE = on disait que l’union était trop étroite pour qu’on la quitte. D’autres disaient que, parce que cette union était étroite et qu’il y avait trop de modes d’exercice des compétences en commun qu’on ne pouvait pas admettre qu’un Etat puisse revenir sur son engagement. Depuis, on sait qu’il entrait dans l’intention des parties qu’un Etat puisse se retirer. Il y a même aujourd’hui une clause.

    ·         Pour l’ONU la question a été plus délicate = à priori, on supposait qu’on ne pouvait pas quitter l’ONU. La question s’est posée concrètement en 1965. Cette année là, l’Indonésie, fort mécontente des positions de l’ONU, se retire de l’organisation. Le pouvait-elle ? Le service juridique des Nations Unies va plutôt vers une réponse négative. Il n’y a pas vraiment eu de réponse apportée puisque l’Indonésie a « réintégré » l’ONU en 1966. Elle est en fait revenue siéger à l’ONU sans faire de demande de réadhésion. L’ONU a refusé de considérer qu’elle s’était retirée. L’ONU n’a pas demandé à l’Indonésie de refaire une procédure d’adhésion, on a juste considéré qu’elle n’avait pas participé aux travaux pendant un an. La question reste donc toujours ouverte. On peut considérer qu’une réponse négative s’impose aux vues du seul précédent dont nous disposons. Finalement, lorsque les Etats sont mécontents de l’organisation, ils préfèrent manifester leur mécontentement à l’intérieur de l’Organisation Internationale. Ils peuvent être en désaccord sur les orientations générales mais d’accord sur l’utilité du travail en commun. Le meilleur moyen de peser sur les orientations est d’y rester = participer de manière limitée ou rester dans la communauté et utiliser un pouvoir de nuisance (cas de la France en 1965 qui a pratiqué la politique de la chaise vide au CUE, la CE a alors été paralysée).

     

     ---  Le retrait est contre productif tant pour l’Organisation Internationale que pour l’Etat lui-même.

     

    o   L’expulsion = elle est prévue dans certaines organisations. C’est la sanction suprême, on est en droit des Organisations Internationales. En droit des Organisations Internationales, lorsqu’un Etats Membres manque à ses obligations en vertu du traité constitutif, il peut faire l’objet de sanctions internes à l’organisation (rien à voir avec les sanctions prises par le Conseil de sécurité dans le cadre du chapitre 7). Ce sont des sanctions institutionnelles (interdiction de siéger dans certains organes, privation du droit de vote…). La sanction suprême est l’exclusion de l’Organisation Internationale. Il faut des manquements graves et permanents à des obligations. Là encore, l’Organisation Internationale n’est pas forcément gagnante quand elle exclut un Etats Membres puisqu’au final elle libère de ses obligations l’Etat Membre qui ne le respecte pas. L’Organisation Internationale préfère en général garder la main sur l’Etat réticent, faire pression sur lui plutôt que de l’exclure pour qu’il revienne sur sa position et qu’il s’acquitte de ses obligations. Les clauses d’exclusion n’ont été mises en œuvre que peu de fois. On retrouve l’exemple de la SDN = en 1939, quand l’URSS envahit la Finlande, elle est exclue. C’est l’exemple le plus parlant. L’autre cas d’exclusion est celui de la Tchécoslovaquie exclue du FMI en 1954 (car devenue Etat satellite de l’URSS). C’est davantage un accident de l’histoire, elle ne correspondait plus au FMI.

     

     ---  La perte de la qualité de membre à l’initiative des Etats et de l’Organisation Internationale est très rare.

    Il est intéressant de souligner que la CEE et l’Union Européenne ne connaissaient pas de procédure de sanctions internes (notamment car il y avait un mécanisme juridictionnel). Mais, ont été introduites par les traités d’Amsterdam et de Nice des procédures de sanction pour les Etats qui menacent (Nice) ou violent de manière grave et persistante les droits fondamentaux ou les principes démocratiques (Amsterdam). Ce sont des mécanismes qui ne sont pas sanctionnables par la CJUE.

     

    B.  Participation restreinte

     Elle va permettre deux choses :

     ·         Intégrer partiellement des Etats souhaitant participer à certains travaux sans les intégrer complètement dans l’Organisation Internationale. Ca a été le cas de la Suisse pendant longtemps au sein des Nations Unies.

    ·         Mais c’est aussi la manière d’intégrer d’autres entités comme des Organisations Internationales ou des entités qui ne sont pas sujets de Droit International (mouvements de libération nationale et représentants de la société civile internationale)

     

    Ces entités qui participent aux travaux n’ont jamais le droit de vote, c’est un attribut de la qualité de membre. Ces entités vont pouvoir être tenues au courant, partager leur point de vue, orienter les travaux de l’Organisation Internationale. C’est important car depuis longtemps l’autorité palestinienne participe aux travaux de l’ONU. Elle n’a que la qualité d’observateur. Les usa avaient fait savoir qu’ils n’accepteraient pas que l’autorité palestinienne soit reconnue en tant qu’Etat, qu’elle puisse être membre mais pas Etat.

     

    Les Organisations Internationales font aujourd’hui preuve de pragmatisme, d’une plus grande ouverture. Des statuts d’observateurs très encadrés sont prévus. Il y a une procédure d’admission pour les observateurs. L’AFO a un statut d’observateur au sein de l’Union Européenne. Les Organisations Internationales intègrent de plus en plus la société civile internationale car elle se fait de plus en plus entendre sur la scène internationale. Il y a deux possibilités :

     --    Soit cela est prévu statutairement = au conseil éco et social des Nations Unies, il est prévu que certaines ONG puissent se voir octroyer le statut d’observateur auprès de ce conseil. Ce statut est limité dans le temps.

     --    Mais, de plus en plus, une pratique non textuelle se développe. Cela fait que des ONG sont associées aux travaux, invitées par l’Organisation Internationale à assister à ces travaux, à participer à des forums dans lesquels elles peuvent s’exprimer sur certains aspects de la politique de l’Organisation Internationale. C’est juste une consultation mais ça reste important.

     Les Organisations Internationales essaient d’intégrer de plus en plus ce dialogue avec cette société civile internationale qui se manifeste de plus en plus. Il y a une grande variété de participations. Chaque Organisation Internationale va encadrer et prévoir comment la collaboration doit se faire.

     

       §2 Représentation des Etats au sein des Organisations Internationales

     Quelles sont les personnes qui peuvent intervenir au mieux au sein de l’Organisation Internationale ? Cette question se pose pour les membres principalement et donc pour les Etats.

    Il est important de comprendre que ce sont les Etats qui sont membres et que, par conséquent, lorsque l’on parle d’Organisation Internationale on parle d’organisations interétatiques même si on trouve souvent le terme d’organisations intergouvernementales (organisations intergouvernementales qui justifie l’appellation ONG = association de droit privé). La plupart des Organisations Internationales sont des organisations intergouvernementales, on met l’accent sur la modalité de représentation. A priori, ce sont des représentants de gouvernement qui siègent. Mais, plusieurs Organisations Internationales prévoient des modalités de représentation étatiques, mais, en fonction de l’objet de l’Organisation Internationale ce ne sera pas forcément exclusivement des représentants de gouvernement qui siègeront.

     

    A. Le principe de la représentation gouvernementale

     Le gouvernement a le monopole de la représentation extérieure de l’Etat. Chaque Etat va désigner ses représentants. La plupart du temps, ce sont des ambassadeurs permanents (à supposer que l’organe soit lui-même permanent, c’est le cas du Conseil de Sécurité). Mais, la représentation gouvernementale peut varier selon les ordres du jour. Parfois, la représentation va se faire à d’autres niveaux. Il peut par exemple y avoir représentation ministérielle. Dans le cadre de l’Union Européenne, il y a représentation par les ambassadeurs permanents appelée « CO RE PER » doublée d’une représentation des ministres. On peut envoyer des missions spéciales selon l’ordre du jour. Par exemple, lors de la séance d’ouverture de l’Assemblée Générale des Nations Unies, le représentant est traditionnellement le chef d’Etat ou de gouvernement qui vient représenter l’Etat Membre.

     Ce principe de la représentation gouvernementale peut soulever des difficultés car normalement il appartient à l’Etat de choisir qui va le représenter (en vertu du principe d’autodétermination) auprès de l’Organisation Internationale. Mais, en cas de situation exceptionnelle (ex = gouvernements concurrents), c’est l’Organisation Internationale qui va choisir quel gouvernement sera représentant de l’EM. Ex : en Haïti, le président Aristide avait été choisi comme représentant de 1991 à 1994 à l’ONU alors même qu’il n’avait plus la maitrise effective du territoire. De même, l’ONU avait choisi le gouvernement de Taiwan pour représenter la Chine au Conseil de sécurité jusqu’en 1971 (deux gouvernements concurrents prétendaient représenter la Chine en 1949).

     

    B. Exceptions au principe

     Il y a des exceptions au principe de la représentation gouvernementale = en raison de l’objet de l’Organisation Internationale, on va choisir une base supplémentaire, des modalités supplémentaires de représentation de l’Etat.

     ·         Il y a une modalité que l’on retrouve dans quelques organisations = au moins un organe doit assurer une représentation parlementaire. Via cet organe, c’est le peuple qui est représenté. On retrouve cela principalement dans les institutions européennes (il y a une assemblée parlementaire au Conseil de l’Europe, à l’OTAN, dans le cadre de l’Union Européenne).Les parlementaires européens représentent les peuples des Etats Membres et non le « peuple européen ». Les élections se font à l’intérieur de chaque Etat Membre, et, chaque Etats Membres envoie un certain nombre de parlementaires.

    ·         Au sein de l’Organisation International du Travail (créée en 1919 et qui avait pour objectif de proposer une alternative au modèle socialiste d’organisation du travail), on signe des conventions qui ont pour particularité de retranscrire au plan international les dialogues sociaux présents à l’intérieur des Etats. Chaque représentation nationale est composée de 3 personnes = un représentant du gouvernement, un représentant des organisations des travailleurs et un représentant des organisations d’employeurs. L’Etat envoie 3 représentants mais le gouvernement n’en envoie qu’un.

     

    « La souveraineté des EtatsStructure et composition des Organisation Internationales »
    Blogmarks