• Police administrative : définition, mesures et limites

    LA POLICE ADMINISTRATIVE 

     La police – dans le langage commun – fait référence à l’action des forces de l’ordre. La construction de l’Etat ayant pour objet de monopoliser cette force, elle ne peut être confié qu’a des personnes publiques.


    La police c’est la compétence de certaines autorités publiques, leur permettant d’assurer la sauvegarde de l’ordre public. Pour cela, ils peuvent émettre des actes normateur ou décider d’opérations matérielles. Cette fonction-fin de l’activité adm constitue un enjeu considérable dans un Etat libéral, pour garantir et permettre l’exercice des droits fondamentaux. 

     

    La police administrative se distingue de la police judiciaire par son caractère préventif.

    - la police administrative a pour objectif de prévenir les troubles à l’ordre public, soit par des actes matériels (ex :démolition d’un immeuble insalubre, déploiement de forces de police dans les rues d’une agglomération, octroi d’un titre de séjour à un ressortissant étranger).

    - la police judiciaire, au contraire, est une activité répressive qui a pour objectif d’identifier, rechercher et arrêter les auteurs d’infractions.

    Leur protection suppose une détermination de leur but, étroitement lié à la notion de l’ordre public (I), que doivent poursuivre les autorités de police (II) mais aussi les limites de leurs actions (III).

     

    I – LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

     

    Objet : la police administrative est un service public ayant pour finalité la protection de l’ordre public.  La protection de l’ordre public suppose à la fois que soient prévenues d’éventuelles atteintes et qu’une fois perturbé, l’ordre public soit rétablit, grâce a une prise de sanctions qui doit punir le coupable. Leurs interventions restreignant les libertés, doivent être nécessaires et proportionnées au danger qui menace. 

    Repose sur la répartition des rôles entre l’administration et le juge. L’administration doit édicter rapidement, à titre préventif, les mesures nécessaires pour empêcher les troubles à l’ordre public. Le juge doit les réprimer.

    Police Administrative : fonction de l’administration ayant pour but de faire régner l’ordre public en imposant des restrictions a la liberté pour assurer la discipline qu’exige la vie sociale. Police Administrative --> nature préventive, ce que traduit l’opposition police-administrative / police judicaire (§1). Elle est destinée à assurer la sauvegarde de l’ordre public (§2).

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    § 1. L’opposition police-administrative/ police-judiciaire

    Cette distinction est due au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, et a leurs rôles respectif. 

     

    Police administrative

    Police judiciaire

    Agit au nom de

    Pouvoir exécutif

    Autorité judiciaire

    Régime juridique

    Droit administratif

    Procédure pénale (=garanties)

    Mis en œuvre par

    Autorités multiples (département, commune) par voie réglementaire ou individuelle. 

    Décision individuelles prise par l’Etat

     

    A. Les critères de distinction 

    En raison de la quasi-identité des forces intervenante, l’opposition fondée sur le critère organique est inutile.   La jurisprudence a donc recours au critère finaliste ou seule l’intention poursuivie par l’auteur de l’acte (la police) permet de qualifier l’opération. 

    La Police Administrative a pour finalité d’éviter un trouble général à l’ordre public. Caractère préventif, maintien de l’ordre public.  La Police Judiciaire a pour but de constater une infraction pénale déterminée, d’en rechercher les coupables pour permettre leur jugement. Caractère répressif. Art 14 du Code de Procédure Pénale : la Police Judiciaire est chargée de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs tant qu’une information n’est pas ouverte. 

    CE 1951 Consorts Baud: le but poursuivit par la police est le critère de la distinction entre Police Administrative / Police Judiciaire. 

    CE 1960 Sté Le Monde et Sté Frambard: substitution du critère matériel au critère organique pour distinguer entre Police Judiciaire et Police Administrative. 

     

    B. Le cas des opérations mixtes 

    Il existe des hypothèses ou des opérations paraissent mêler les deux finalités. Une opération de la Police Administrative peut se transformer en Police Judiciaire. Le juge se fonde alors sur l’objet principal, le but essentiel de l’action. 

    Ce fut le cas dans TC 1977 Mlle Motsch ou un acte de Police Administrative bascule en Police Judiciaire et les règles de procédure pénale s’appliquent. Le critère finaliste est prédominant pour déterminé Police Administrative / Police Judiciaire. On peut aussi déterminer la cause principale du préjudice subi par le requérant. 

    Selon la jurisprudence constitutionnelle : l’accomplissement des opérations de Police Judiciaire doit être placé sous la direction ou la surveillance de l’autorité judiciaire. Si l’intervention de la Police Administrative dépasse son régime, l’autorisation de l’autorité judiciaire est nécessaire. 

    Cette jurisprudence se fondait initialement sur l’art. 66 de la constitution (l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle et celle ci est en cause dans toute opération de PJ) aujourd’hui elle est basé sur le principe de la séparation des pouvoirs. 

     

    § 2. La notion d’ordre public

    La Police Administrative intervient pour éviter les troubles à l’ordre public, maintenir la discipline sociale. Cet ordre a un but, il est lié à la construction de l’Etat libéral. Ce n’est pas un ordre totalitaire, l’ordre pour l’ordre, mais un ordre indispensable à la garantie des droits, a la sauvegarde des libertés. Objectif de valeur constitutionnel. Au sein de la police administrative, cet ordre public peut être général (A) ou spécial (B). 

     

    A. L’ordre public général 

    Définition: l’ordre public général correspond au minimum de conditions qui apparaissent indispensables pour garantir l’exercice des libertés et droits fondamentaux.

    Son contenu a un caractère contingent et relatif, variant selon les situations et les conceptions sociales. Les buts de l’ordre public sont aujourd’hui identifié (1), tout autre but est exclu (2). 

     

                    1) Buts reconnus : la police administrative doit protégée - 

                                       > La sécurité 

    Les habitants d’un espace doivent pouvoir y vivre sans menace particulière contre leur sécurité. 

    En pratique cela revient à assurer la police de la circulation, limitations de vitesse afin d’assurer la sureté et la commodité du passage dans les rues. Prévenir et faire cesser les accidents et fléaux calamiteux : mesure de signalisation, d’interdiction d’accès, organise la surveillance et la mise en place de secours. 

                                     > La protection de la tranquillité publique   

    La tranquillité se rapporte à l’absence de troubles (éviter les émeutes, les manifs, mendicité), mais aussi la protection contre le bruit (limiter l’usage des tondeuses a gazon).

                                      > La salubrité publique   

    Garantir une hygiène et la santé publique. Contrôle de la qualité des produits mis en vente sur les foires et marchés, lutte contre les pollutions, les épidémies. 

     

    Le texte parle de bon ordre ce qui donna lieu a une interprétation extensives des prérogative de la Police Administrative qui peut intervenir dans d’autres domaines. Les fins de la police générale sont susceptibles de variations dans le temps ou dans l’espace, en fonction des conceptions de la société. 

    Les autorités de police générale ne sauraient imposer une moralité publique : elles peuvent seulement protéger un certain état des consciences. Empêcher les atteintes publiques au minimum d’idées morales naturellement admises, à une époque donnée par la moyenne des individus. Peuvent limiter ou interdire des activités choquantes.

    Ex  - CE 1959 Societé des films Lutétia : police municipal interdit un film en raison de son caractère immoral. 

    - CE 1995, Commune de Morsang-sur-Orge : interdiction du lancer de nain même consentant, car par son objet une telle attraction porte atteinte à la dignité de la personne humaine. Le respect de la dignité humaine comme but spécifique et autonome de la police générale. C’est une obligation d’ordre public. 

    - CE 1993 Ass. Laissez-les vivre : interdiction du dépôt d’une gerbe de souvenir des enfants tués par avortement. 

     

                    2) Buts exclus :

    Il n'existe pas d'ordre public général que doit assumer la Police Administrative (≠ protéger les RI ≠ but d’ordre économique ≠ la police de l’esthétique).

    Pour agir dans ces domaines n’étant pas considéré comme le minimum social nécessaire, la police général doit agir en vertu d’un texte qui l’habilite expressément a assurer la protection d’un ordre public spécial.

     

    B. L’ordre public spécial 

    Les polices spéciales se fondent sur un texte spécial. Texte généralement législatif car leurs dispositions touchent aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Il agit pour répondre a un but spécifique, la ou la police générale ne parait pas remplir la fonction de sauvegarde de l’ordre. 

    L’intérêt de la création d’une police spéciale pour accroitre les compétences de la puissance publique et assurer la protection globale de l’ordre public est significatif dans 2 hypothèse :

    -                     Soit le texte lui permet d’intervenir dans des hypothèses ou sans cela, aucune réglementation n’est admissible en raison du caractère secondaire des buts poursuivis dans la hiérarchie des valeurs. 

    -                     Soit, dans un domaine ou la police général peut agir, la loi permet de déplacer le point d’équilibre quant aux mesures susceptibles d’être prises. Au delà du minimum exigé par les valeurs libérales qui découlent de l’ordre public général, la police spéciale devient compétente. 

     

    II – LES AUTORITES DE POLICE

     

    La distinction entre les autorités de police générale (§1) et spéciale (§2), suppose la fixation de règles spécifiques pour organiser la concurrence entre les différentes mesures susceptibles d’être prises (§3).

     

    § 1 - Les autorités de police générale

    La police générale ne peut pas être confiée à d’autres personnes que les autorités publiques (sauf circonstances exceptionnelles). 

    Justification : interdiction générale de privatiser les fonctions de souveraineté. De plus, l’article 12 DDHC dispose que la garantie des droits doit être assuré par une force publique. Cet article peut être interprété comme interdisant d’investir des personnes privées de compétence de police générale. 

     

    A. Au niveau local

    1) Le maire 

    Le maire est chargé de la police municipale. Il exerce cette fonction au nom de la commune dans le cadre de ses pouvoirs propres (et non pas en l’exécution d’une délibération du conseil municipal) sur l’ensemble du territoire de la commune. Il agit au nom de l’Etat que pour l’exécution des mesures de sureté générale. 

    2) Le préfet du département 

    Le préfet est compétent pour prendre au nom de l’état toute mesure en matière de salubrité, de sureté et de sécurité publique dont le champ d’application dépasse le territoire d’une seule commune. Et à condition que des circonstances particulières le justifient. Le préfet peut se substituer à une commune pour prendre une mesure de police générale en cas de carence de celle-ci. 

    Il a une fonction générale d’animation et de coordination de l’ensemble du dispositif de sécurité intérieure. Il est compétent pour une partie de la police de la tranquillité. Intervient pour les questions liées aux rassemblements occasionnels (manif, rixes, tapages nocturne, émeutes). 

     

    B. Au niveau national

    Le Premier ministre dispose d’une compétence de police générale. Le Président de la République peut intervenir par décret en Conseil des Ministres ou dans le cadre de l’article 16. 

    CE 1919 Labonne : le Président de la République peut en dehors de toute délégation législative déterminer les mesures de police qui doivent être appliquées sur l’ensemble du territoire. 

    Ces règlements sont assujettis au respect de la loi, et quand le législateur est intervenu dans le domaine de la protection de l’ordre public il incombe au Premier Ministre d’exercer son pouvoir de police générale sans méconnaitre la loi ni en altérer la portée. 

    Le minimum indispensable à l’exercice des libertés et droits fondamentaux est susceptible d’être adopté au nom de la nécessité sans aucune habilitation formelle. 

     

    § 2. Les autorités de police spéciale

    Les autorités d’une police spéciale sont désignées par le texte qui l’institue. Diversité : sont innombrables. 

    Coïncide parfois avec celles compétentes en matière de police générale (maire, préfet), mais il s’agit le + souvent de personnes distinctes (préfet de région, AAI, ministre).

    Départemental : de nombreuses police spéciales (chasse, pèche, cours d’eau). Le Président du conseil général est responsable de la gestion du domaine public départemental. 

    Préfet de région : ont certains pouvoir de police spéciale (monuments historique, espaces culturels protégé). 

    Au niveau central : les différents ministres disposent de compétences en ce sens. 

    Certaines AAI (Autorités Administratives Indépendantes) se sont vu attribuer (outre d’importants pouvoirs de sanctions) certaines compétences dans le domaine économique en particulier. 

    La loi peut conférer des pouvoirs de police spéciale a des personnes de droit privé à condition qu’elle soient agréées et contrôlées étroitement par l’autorité administrative. Dans le domaine de la police économique, les personnes privées ont un rôle certain.

     

    §3. La concurrence entre les autorités de police

     

    A. La concurrence entre deux autorités de police générale  

    Les décisions prises au niveau central pour l’ensemble du territoire s’imposent aux autorités locales. L’autorité locale peut alors aggraver la mesure prise à l’échelon supérieur mais seulement lorsque les circonstances locales l’exigent.  CE 1902 Commune de Néris-les-Bains: définition des rapports entre les règlements de police générale pris par des autorités différentes. Une autorité de police générale peut prendre une règle plus sévère qu’une autorité à compétence territoriale si les circonstances locales le justifient. 

    Les autorités supérieures doivent intervenir en cas de carence locale. Le préfet se substitute au maire qui a la compétence de principe, pour prendre à sa place, après mise en demeure, les dispositions qu’exige la situation dans la collectivité territoriale. 

     

    B. La concurrence entre deux autorités de police spéciale  

    En principe, la concurrence entre 2 autorités de police spéciale est prévue et réglée par les textes qui l’instituent. Ces textes déterminent les compétences respectives des uns et des autres. 

    A défaut de coordination prévue par les textes : s’applique le principe d’indépendance des législations, de non concurrence. Chaque autorité de police prend les décisions qui relèvent d’elles sans avoir a tenir compte des actes d’un autre auteur, alors même qu’ils ont des incidences de ce point de vue. 

     

    C. La concurrence entre une autorité de police générale et de police spéciale 

    Cette concurrence est concevable que si elles ont les mêmes finalités. L’intervention de la police spéciale permet de prendre en compte tous les impératifs de l’ordre public, rendant inutile tout recours a la police générale. A priori, principe d’exclusivité. 

    L’intervention de la police générale, la ou existent des polices spéciales, n’est possible que dans les circonstances ou celle ci ne garantissent pas la sauvegarde de l’ordre public, qu’aucune mesure n’a été prise, ou qu’elle soi lacunaire. 

    Ex : en cas de nécessité on peut agir sur le plan local si la réglementation nationale est insuffisante. 

    CE 2011 Commune de Saint-Denis : le maire ne peut en vertu de son pouvoir de police générale, réglementer l’implantation des antennes de téléphone sur le territoire de sa commune, en vue de protéger le public des effets des ondes émises dès lors que ces dernières font l’objet d’une police spéciale qui vise déjà cet objectif. 

     

    III – LES MESURES DE POLICE

     

    Mesures souvent obligatoires (§1). Leur contenu est précisé par les textes ou la jurisprudence qui déterminent les procédés utilisables (§2) et en fixent les limites (§3).

     

    §1. L’émission obligatoire des mesures de police

    L’intervention de la force de police est souvent obligatoire, elle doit intervenir dans toutes les circonstances ou il est indispensable d’agir, lorsque l’ordre public est compromis.

    Carence de l’autorité de police : sanctionné par l’engagement de sa responsabilité (faute simple/ lourde), ou dans le contentieux de l’excès de pouvoir. 

    L’obligation est certaine pour l’émission des mesures individuelles. La prise de mesures réglementaire initiales ou d’application d’un texte préalable est aussi obligatoire à condition qu’il existe un péril suffisamment grave. 

    Elle garde une marge de pouvoir discrétionnaire d’agir pour l’exercice de certaines polices spéciales qui poursuivent des buts considérés comme secondaires. Elle conserve aussi le choix du moment et des moyens. 

     

    §2. Les procédés de police

    Les mesures de police prennent toujours la forme d’actes unilatéraux (le procédé contractuel est interdit). 

    Indispensable a la vie en commun, les activités de police dans leur dimension normative ou matérielle sont exercées dans l’intérêt de tous et s’impose a des personnes qui ne bénéficie ni d’une prestation ni d’un service rendu.  Financé grâce a l’impôt, exclu toute redevance. Gratuite. La police ne saurait poursuivre un but financier sans détournement de pouvoir.

                  

    A coté des opérations matérielles (maintien de l’ordre, contrôle d’identité, secours aux victimes), les autorités de police peuvent prendre des Actes Administratifs Unilatérales dont la violation est sanctionnée. Ces actes unilatéraux peuvent être réglementaire ou individuelle (c’est à dire a adaptées à chaque circonstance : interdiction, injonction, suspension). 

    En raison des risques pour les libertés de telles interventions, n’importe quel procédé n’est pas admissible. Il existe plusieurs régimes de police. 

                       Régime répressif : l’exercice des activités est libre et peut s’exercer sans avoir a accomplir au préalable des formalités particulières. Cette activité peut donner lieu a des poursuites pénales qu’en cas d’infractions de normes ou du principe de proportionnalité. 

                       Régime préventif : l’activité ne peut s’exercer qu’après une demande d’autorisation préalable de l’administration. C’est le cas lorsque l’administration doit prendre des mesures de contrôle + étroite et + efficace. Ces pouvoirs s’exercent dans le cadre d’une police spéciale (l’autorité de police général ne pouvant adopter que des réglementations minimales : CE 1951 Daudignac). 

    Mesures de police et sanctions administrative : la jurisprudence oppose les sanctions administratives (procédé de répression non pénale) aux mesures de police. Distinction repose sur :

    -  la finalité respective des décisions prises : préventive / répressive. 

    -  le régime juridique distinct : régime juridique des mesures de police est soumis aux exigences de la contradiction, mais ne relèvent pas de l’article 6-1 CEDH (droit au procès équitable) contrairement a nombre de sanctions administratives qui s’inscrivent en + dans un cadre très réglementé. 

    Doctrine traditionnel limite la police aux mesures préventives. Mais les sanctions répressives prises par l’administration lorsqu’elles ont pour but de sanctionner une infraction aux règes de police se rattachent à la fonction globale de protection de l’ordre public. L’administration peut au titre de la Police Administrative recourir aux mesures préventives de police et aux sanctions de police.

     

    § 3. Les limites des mesures de police

    L’importance des mesures de police, les dangers qu’elles peuvent faire courir aux libertés  suppose l’existence d’un contrôle juridictionnel qui assuré par le juge administratif ou le juge répressif dans le cadre de l’exception d’illégalité.  La jurisprudence a fixé des limites précises à l’exercice des pouvoirs de police générale (A) et spéciale (B), dont le champ d’intervention est accru en période de crise (C). 

     

    A. Limite à la police générale 

    La liberté est la règle, la restriction de police l’exception. La police générale dans un Etat libéral ne doit intervenir que dans des rares hypothèses. Il faut concilier l’ordre et la liberté pour que celle ci s’exerce grâce au respect de celui la.  Le juge administratif vérifie que les autorités de police générale n’ont imposé aux citoyens que les mesures strictement proportionnées en fonction des avantages qu’en retire l’ordre public et des inconvénients qui en résultent pour les libertés publiques. Les mesures de polices ne sont légales que si elles sont nécessaires. 

    L’appréciation de cette nécessité se fait selon différents facteurs : 

    -  Du coté de l’ordre : prendre en compte la réalité et l’intensité des menace qui pèsent sur celui ci. 

    -  Du coté des libertés : s’interroger sur l’importance de la liberté mise en cause et le degré d’atteinte qui y est porté.  - En mettant en balance les aspects positifs (sauvegarde de l’ordre) et négatifs (atteinte aux libertés) de la mesure, l’autorité de police puis le juge détermine non plus si la mesure prise constitue une des mesures possibles, mais si c’est la mesure nécessaire, non excessive, celle qui assure le meilleur équilibre entre les couts et les avantages. Dosage méticuleux des sacrifices.

    Sauf en cas de circonstance très grave, les mesures d’interdiction générale et absolue sont interdites car elles sont disproportionnées par définition. Il faut rechercher la mesure la moins contraignante, selon la situation.  CE 1933 Benjamin: les mesures de police doivent obéir à une proportionnalité entre le risque de trouble et la restriction aux libertés. Plus les dangers sont importants plus le contenu de la mesure de police doit être sévère. 

     

    B. La police spéciale 

    Le contenu et les limites des pouvoirs de police spéciale sont fixés par la loi. Le juge administratif ne peut remettre en cause le contenu de ses mesures (sauf inconventionnalité de la loi). Il se contente de vérifier si les mesures prises par l’administration sont régulière au regard de l’ensemble du droit applicable.

    Le Conseil Constitutionnel doit déterminer si le texte adopté par le Parlement concilie à son tour l’ordre public et les libertés. A lui de définir si le point d’équilibre retenu est satisfaisant: prise en compte des nécessités de l’ordre public, degré des atteintes portées à l’exercice des libertés. 

    Le juge européen peu a son tour vérifier si les mesures contenues dans la loi respectent le principe de proportionnalité. Les mesures de la police spéciale sont + contraignants et + précise que celle résultant de la police générale.

     

    C. L’extension exceptionnelle des pouvoirs de police 

    L’objet de la règle juridique est organiser la sécurité des rapports sociaux. Cela suppose donc un minimum de rigidité et de stabilité. 

    Mais ces rapports sociaux sont en mouvement, et le droit évolue avec l’évolution sociale.  

    La stricte application du droit peut avoir + d’inconvénients que d’avantages, elle peut empêcher d’atteindre le but poursuivi par la législation. 

    La faculté d’adaptation du droit est indispensable pour pouvoir faire face a toutes les circonstances. 

     

    1) Mesures dérogatoires prises en vertu de textes spéciaux 

    En dehors de l’article 16 de la Constitution  (pouvoir exceptionnel) ou 36 de la Constitution (état de siège), le législateur, sur la base de l’art 34 de la Constitution est tjrs compétent pour opérer la conciliation entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public ce qui lui permet d’étendre les pouvoirs de police en cas de crise. 2 lois principales sont intervenues:

    -                     Etat de siège : décrété en Conseil des Ministres en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée. Il transfert a l’armée les pouvoirs de l’autorité civile. Autorisation d’une extension exceptionnelle des pouvoirs de police. Principe de proportionnalité fait qu’en période de guerre les intérêts de la défense nationale donnent au principe de l’ordre public une extension plus grande et exigent pour la sécurité publique des mesures plus rigoureuse. 

    -                     Etat d’urgence : décrété en Conseil des Ministres en cas de péril imminent résultant d’atteintes grave à l’ordre public au delà de 12 jours, il permet aux autorités civiles de conserver leurs pouvoirs de police qui font cependant l’objet de plusieurs extensions. 

     

    2) Les circonstances exceptionnelles 

    La jurisprudence a admis des adaptations du droit.

    Ainsi, en raison de circonstances exceptionnelles, l’administration acquiert, au nom de la nécessité, des pouvoirs importants, (surtout en matière de police). 

    En dehors de tout texte, les règles de compétence et la hiérarchie des normes sont bouleversées : l’exécutif peut prendre des mesures qui relèvent normalement du pouvoir législatif ou de l’autorité judiciaire, et des fonctionnaires de fait peuvent se substituer aux autorités publiques défaillantes. 

    Les règles de formes et de procédures sont écartées. 

    L’administration peut prendre des mesures d’extrême urgence pour pourvoir aux nécessitées du moment. En fonction des exigences de la situation, les libertés sont restreintes dans des conditions qui seraient, faute d’une telle situation illégales. 

    Malgré tout, ces décisions n’échappent pas au contrôle juridictionnel. Appliquant toujours le principe de proportionnalité des mesures de police, le juge autorise les dérogations en fonction du degré de l’atteinte apportée aux libertés. La mesure prise doit être strictement nécessaire et il doit y avoir une adéquation parfaite entre la situation et la dérogation. Cette jurisprudence est ambigüe car en même temps qu’elle fixe des limites au bouleversement du droit, elle l’autorise. 

     

     

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