• Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

    Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

    Décret 31/05/1862: Principe de séparation généralisé à tous les rapports entre ordonnateur et comptable public.

    Reconnu par d'autres textes: article 20 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE. Reconnaissance que PG du droit financier dans Cour des Comptes, 1972, Delsuc.

    Application stricte mais certains aménagements. Large remise en cause depuis le mouvement de modernisation de la gestion publique, sous impulsion de la LOLF.

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    1: Le contenu du principe.

     A) L'incompatibilité des fonctions; 

     Article 20 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Affirmation incompatibilité entre ses 2 fonctions. De même, les conjoints des ordonnateurs ne peuvent pas être comptables dans le même organisme public.

    Principe de dualité: L'ordonnateur, celui qui décide, ne manie pas les fonds. Le comptable, qui ne décide pas, manipule les fonds sous sa responsabilité et contrôle la régularité financière de l'opération.

    Par extension, dualité des comptes. Celui administratif décrit l'exécution du budget (engagement et conso des crédits et mandatement adressés au comptable). Celui de gestion décrit à la fois la situation patrimoniale de l'organisme et l'exécution budgétaire.

    La confrontation entre les deux comptabilités permet le règlement définitif du budget. Les deux compta permettent également de constituer le cpte général de l'Etat soumis au Parlement par le biais de la LR.

     

     

    B) L'indépendance des autorités: 

     

    Le statut du comptable public assure son indépendance à l'égard de l'ordonnateur. L'Etat gère sa carrière et le ministère des finances assure la partie disciplinaire. Indépendance assurée par plusieurs facteurs, notamment:

    Incompatibilités et les inéligibilités posées par C. électoral, ainsi que des garanties déontologiques exigées du comptable et qui se manifestent notamment par le serment.

    Responsabilité personnelle et pécuniaire en cas d'irrégularités. Cela le délivre parfois de son devoir d'obéissance à l'égard de l'ordonnateur.

    =>Article 1617-2 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: Possibilité pour le comptable de soumettre des actes de l'ordonnateur au contrôle de légalité. La jurisprudence a précisé que le comptable n'est pas tenu d'obéir à un ordre de l'ordonnateur qui est de nature à engager sa responsabilité.

    Le comptable est tenu d'obéir au comptable lui étant hiérarchiquement supérieur. Ce dernier endosse automatiquement sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

     

    2: L'aménagement au principe: les régies financières.

     

    Article 18 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les comptables publics peuvent charger des régisseurs d'opérations de paiement ou d'encaissement. "Régie d'avance" pour  les opérations de paiement &"régie de recettes" pour l'encaissement.

    Aménagement rendu nécessaire qd multitude d'opérations financières quotidiennes à mener pour le comptable. Ex: un comptable va nommer un régisseur pour récupérer les droits d'entrée pour les piscines municipales.

    Ces régies font l'objet de règles d'organisation et de fonctionnement spécifiques. Idem pour le régime de responsabilité des régisseurs.

     

    A) Les règles d'organisation des régies. 

     

    L'institution de la régie: 

     

    Au niveau de l'Etat:

    2 décrets 22/07/1992: Les régies sont instituées dans les conditions fixées par arrêté conjoint entre le ministre des finances et le ministre intéressé.

     

    Au niveau local:

    Article 1817 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: L'autorité compétente est l'organe délibérant de la commune. Possibilité pour lui également de déléguer au pouvoir exécutif la compétence de créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services de l'organisme.

    Création d'une régie suppose l'avis conforme du comptable assignataire, le régisseur exerçant en son nom. Son refus fait qu'il n'engage pas sa responsabilité pour les actes du régisseur et ce dernier est considéré comme un gestionnaire de fait.

    Acte créant la régie au niveau local doit être transmis au contrôle de légalité et doit faire l'objet d'une publicité suffisante. Acte institutif doit définir tous les éléments permettant d'identifier la régie et doit fixer les conditions de fonctionnement. Doit notamment déterminer l'objet, la durée, l'indemnité attribuée au régisseur; le service bénéficiaire.

     

    La nomination du régisseur: 

     

    Article 3, décrets 1992:  Le régisseur, qui doit être une personne physique, est nommé par arrêté de l'ordonnateur de l'organisme auprès duquel la régie est instituée. Doit se faire avec l'accord du comptable. Exception: si le préfet a créé une régie, il procède lui-même à la nomination.

    Le régisseur est un agent public qui dépend de la collectivité intéressée. Cependant, certains ne peuvent pas devenir régisseur: ordonnateur, ordonnateur délégué, comptable…

    Doit être doté d'un suppléant qui le remplace pour un délai maximum de 3 mois. Ou plus si congé maternité ou absence.

     

    Le régisseur peut être secondé par deux types de collaborateurs:

    Sous-régisseur, lorsque la complexité de la régie le justifie. Institution et nomination dans les mêmes conditions que le régisseur. Il agit au nom et sous la responsabilité du régisseur mais tient 1 compta propre.

    Préposés (seulement pour les régies de recettes). Ne peuvent encaisser que des montants limités. Agit au nom du régisseur et sous sa responsabilité exclusive. Ne tient pas de compta propre et transfert tous les jours les sommes encaissées au régisseur.

     

    B) Le fonctionnement des régies: 

     

    Les régies de recettes: 

     

    Elles permettent d'encaisser certains produits. Se fait en principe à titre définitif mais peut se faire à titre provisoire, notamment pour des cautions. Deux modes classiques d'encaissement des recettes:

    Perception au comptant: où simultanéité entre liquidation et encaissement.

    Encaissement de droit constaté: où l'ordonnateur établit les recettes et la liquidation et charge le régisseur de l'encaissement. Ex: le loyer des charges locatives.

     

    Article 7, décrets 1992: Les régisseurs encaissent les recettes dans les mêmes conditions que les comptables publics.

    Implique qu'ils doivent impérativement exercer les contrôles imposés aux comptables par article 12A RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.

    Nécessité de tenir une compta qui fait apparaitre la situation de l'encaisse.

    Article 18 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Le régisseur n'a pas l'exclusivité pour encaisser les recettes de la régie. Le comptable au nom duquel il agit peut également le faire.

     

    Art 9, décrets 1992: Les régisseurs doivent périodiquement "se vider les mains" auprès du comptable. Ils doivent verser et justifier des sommes encaissées par leur soin, selon les conditions fixées par l'acte constitutif de la régie. Minimum 1/an.

     

    Les régies d'avance; 

     

    Permettent de faire certains décaissements à partir d'une avance de trésorerie opérée par le comptable. S'ils sont reconnus réguliers, ces décaissements sont portés au budget grâce à un mandatement.

    "Régie d'avance" = paiement avant mandatement ; "Régie de Dépenses budgétaires" = paiement après le mandatement.

     

    Art 12, décrets 1992: Sauf dérogation accordée par le ministre du budget, seules 7 types de dépenses peuvent être payées par une régie ; seules 5 sont possibles pour celles locales.

    Celles de matériel ou de fonctionnement. Montant maximal fixé par décret.

    Celles de secours urgents ou exceptionnels.

    Celles de frais de mission et de stages.

    Pour l'Etat: toute dépense d'intervention et de subventions (montant maximal fixé par ministre des finances) et toute dépense nécessaire au bon fonctionnement d'un Service Public à l'étranger.

    Pour les Etablissements Publics nationaux à mission bancaire et financière: toute dépense nécessaire au fonctionnement normal de ses services, en France ou à l'étranger.

    Au niveau local: Le 1er et le dernier mois de traitement ou salaire des agents entrant ou quittant le service des Collectivités Territoriales, dont leurs établissement.

     

    Les régisseurs d'avance effectuent les dépenses dans les mêmes conditions que les comptables publics. Nécessité de faire 1 contrôle sur la régularité des opérations effectuées.

    Vérification validité des créances et exactitude calcul des liquidations, à partir des pièces justificatives requises.

    Seuls les paiements en numéraire, chèque, mandat carte et carte bancaire sont autorisés. Toute autre modalité de paiement doit avoir l'accord préalable du comptable supérieur.

     

    C) Le régime de responsabilité des régies: De manière générale, régime assez flou.

     

    La responsabilité du régisseur: 

     

    Trois types de responsabilités pour le régisseur et son suppléant:

    -       Responsabilité administrative devant l'ordonnateur dont ils dépendent. Est limitée: le régisseur ne peut pas être sanctionné s'il a refusé d'engager d'accomplir des actes qui auraient engagé sa responsabilité perso et pécuniaire.

    -       Responsable devant le juge pénal en cas d'infraction. Si suspicion d'infraction, le procureur doit être immédiatement saisi, notamment par l'ordonnateur.

    -       Responsable devant le juge financier si participation à une gestion de fait ou en cas de détournement de deniers publics.

     

    Décret 15/11/1966: Les régisseurs chargés pour le compte des comptables publics d'opérations d'encaissement ou de paiement: même régime juridique de responsabilité que les comptables, dans les limites posées par ce décret.

    Grande différence entre la responsabilité du comptable et du régisseur: la mise en œuvre de la responsabilité des régisseurs est uniquement administrative. Pas d'intervention du juge des comptes pour le régisseur.

     

    Quand la responsabilité du régisseur est ou parait engagée, l'ordonnateur émet, après avis comptable, un ordre de versement. Cela ouvre la phase amiable de l'opération.

    Régisseur peut solliciter à l'ordonnateur 1 sursis à versement. Durée limitée à 1 an, sauf prolongement du ministre des finances ou de son délégué.

    Si, suite à l'ordre de versement, absence de paiement ou de sursis, mise en débet du comptable assignataire. On parle d'arrêté de débet. Assez rare en pratique.

     

    La responsabilité du comptable assignataire: 

     

    Article 60-5, loi 23603/1963: Seuls le ministre dont il relève, le ministre des finances et le juge des comptes peut engager la responsabilité pécuniaire du comptable public.

     

    Devant le ministre:

    Article 60-10: Les régisseurs agissent pour le compte des comptables publics.

    Article 60-3: La responsabilité pécuniaire des comptables s'étend aux opérations des régisseurs.

    - Responsabilité qui présente un double caractère:

        - subsidiaire, lorsque les sommes en cause n'ont pas pu être recouvrées. Autre possibilité, quand elles ont fait l'objet d'une décharge ou d'une remise.

    Pour faute ou négligence caractérisée du comptable.

     

    Devant le juge financier: Régime beaucoup + sévère.

    CE, 1981, Rispail: Deux portées:

    =>La responsabilité du comptable devant le juge financier est       - objective. L'absence de faute n'est pas susceptible d'atténuer sa responsabilité.

    =>Toute mesure de remise ou décharge accordée au régisseur ne bénéficie pas automatiquement au comptable. Pour voir son débet remisé, le comptable doit demander 1 décharge de responsabilité pour lui même.

     

    3: Une remise en cause progressive de cette séparation. 

     

    Tendance à une atténuation croissante du principe de séparation car mise en application LOLF et collaboration accrue des acteurs au niveau local. Possible que tende vers 1 disparition du principe.

     

    A) Une gestion publique marquée par la collaboration des agents: 

     

    A l'origine, principe qui ne connaissait d'exceptions que pour la mission d'assistance et de conseil du comptable.

     

    Instruction M14: réformes juridiques et techniques qui ont entrainé une plus grande collaboration entre comptable et ordonnateur.

    Promotion d'une gestion + patrimoniale de la collectivité. D'où plus de collaboration entre, d'une part, l'ordonnateur en charge de la gestion du patrimoine et, d'autre part, le comptable en charge de la tenue de la comptabilité patrimoniale.

    -       Favorisée par des conventions de partenariat entre eux pour formaliser et mettre en œuvre les objectifs déterminés en commun pour la gestion du patrimoine.

    -       Favorisée par les progrès techniques d'exécution et de tenue de la compta.

     

    B) La LOLF et la remise en cause du principe: 

     

    Depuis instauration LOLF et introduction de nouvelles pratiques liées à sa mise en oeuvre, principe de séparation ordonnateur/comptable de + en + critiqué.

    Deux grands reproches: lenteur dans la mise en œuvre des opérations et excès de juridisme de ces procédures. D'où, nuisance à la bonne gestion comptable.

    C'est surtout la fonction de payeur du comptable qui est critiquée. Il s'agit du contrôle de la régularité des opérations. Trop d'importance accordée à la régularité financière, au détriment d'une efficacité de gestion prônée notamment par la LOLF.

     

    Le nouveau cadre de l'exécution des opérations budgétaires: 

     

     

    La déclinaison opérationnelle des programmes: 

     

    Avec mise en application de la LOLF, on a mis en place de nouvelles modalités de gestion. Objectif est d'opérer 1 transition entre le niveau décisionnel (programme) et celui opérationnel qui met en place les politiques publiques (gestion concrète des crédits et réalisation des actions avec respect des objectifs assignés).

    Les programmes sont déclinés en Budgets Opérationnels de Programme en même déclinés en unités opérationnelles.

     

    BOP = Segmentation d'un programme en prenant en compte le contexte local pour permettre leur exécution. Adaptation selon l'activité et/ou selon le territoire.

    Nomination d'un responsable des actions qui doit atteindre les objectifs fixés, selon les indicateurs du programme auquel le Budgets Opérationnels de Programme se rattache.

    BOP = base pour la gestion des crédits. Est le cadre à partir duquel sont mises en œuvre les politiques publiques. Mise en place d'objectifs opérationnels qui concourent à la réalisation des objectifs définis dans le programme.

     

    Unités Opérationnelles : Est l'unité d'exécution du budget, alors que les Budgets Opérationnels de Programme sont plus des unités de gestion.

    Permet d'engager des actions concrètes à mener par la mobilisation des moyens financiers nécessaires et par la réalisation des opérations de dépenses requises.

    Volonté d'avoir une bonne gestion. Attribution d'une enveloppe financière pour l'action et technique de la fongibilité asymétrique des crédits.

     

    Les nouveaux acteurs et la spécialisation des tâches: 

     

    Mise en œuvre de la LOLF a profondément changé le schéma d'exécution budgétaire. Apparition de nouveaux acteurs, même si pas remise en cause direct de la distinction ordonnateur / comptable.

     

    - En théorie, les ordonnateurs sont responsables des Unités Opérationnelles. Mais en réalité, émergence d'un ensemble d'acteurs dans la déclinaison opérationnelle des programmes. Eclatement de la fonction d'ordonnateurs entre des acteurs à différents niveaux de déclinaison. Ex: Responsable de programme; de Budgets Opérationnels de Programme; d'UO.                    -   Responsable de programme: N'est pas le gestionnaire des crédits mais approuve toute la chaîne de dépense. Il arrête à l'échéancier des mises à dispo des crédits; fixe les règles financières pour les modalités de gestion à l'intérieur du programme (mise à dispo, fongibilité asymétrique; répartition des crédits au sein des Budgets Opérationnels de Programme). Intervient aussi de manière accessoire dans la gestion des crédits.

    Responsabilité des Budgets Opérationnels de Programme: Rôle primordial. Il définit les différents éléments qui composent le Budgets Opérationnels de Programme, ainsi que leur gestion. Fonction de programmateur et de répartiteur de crédits entre les différents Unités Opérationnelles qui composent le Budgets Opérationnels de Programme.

    C'est au niveau des Budgets Opérationnels de Programme qu'on réalise les objectifs opérationnels de performance. Répartition en prenant en compte ces objectifs.

    Qualité d'ordonnateurs secondaire accordée par le préfet. En principe, il n'exécute pas les dépenses, sauf s'il est aussi responsable d'une Unités Opérationnelles.

    Responsabilité des Unités Opérationnelles : Est le vrai gestionnaire des crédits. Est seul chargé de l'exécution des dépenses. Cependant, le responsable du programme peut faire évoluer à tout moment la procédure d'exécution des dépenses.

    - Idée que la parcellisation des tâches entraine des économies d'échelle et une meilleure gestion, dans le cadre général de modernisation initiée par la LOLF.

    - On est encore au stade de la réflexion. Cette chaîne d'acteurs est loin d'être appliquée.

     

    L'évolution des contrôles comptables: Passe par la mise en œuvre de 2 nouvelles procédures.

     

    - Objectif commun est de rapprocher les deux acteurs et de créer une confiance mutuelle.

     

    Le contrôle hiérarchisé de la dépense: (CHD).

     

    Passage d'un contrôle a priori exhaustif à 1 contrôle + modulé, évolutif et proportionné aux risques liés tant à la nature de la dépense qu'aux pratiques de l'ordonnateur.

    Modulations sont de plusieurs sortes: moment d'intervention du contrôle ; champ d'application et intensité du contrôle…

    Le Comptable va examiner tout ou partie des points de contrôle listés par le RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.

     

    CHD dépend des risques inhérents à chaque catégorie de dépenses. Pour chaque catégorie, le risque est calculé par le comptable selon la nature et les enjeux financiers de la dépense, selon un référentiel national modulable à sa guise.

    Possibilité d'effectuer des contrôles plus poussés si l'ordonnateur est considéré comme pouvant être défaillant.

    Induit 1 relation de confiance entre l'ordonnateur et le comptable. Les règles de contrôle sont élaborées d'un commun accord par les deux acteurs.

     

    Le contrôle allégé partenarial: (CAP)

     

    Indissociable du CHD car sont tous deux fondés sur l'identification des risques liés à la dépense. Objectif est de responsabiliser l’ensemble des acteurs de la dépense.

    En amont, mise en œuvre d'un audit des procédures d'exécution du budget pour vérifier leur fiabilité. Collaboration du comptable et de l'ordonnateur.

    Diagnostic des procédures pour les rationnaliser et les adapter aux risques et difficultés concrètes. Contrôles seront allégés si risque faible; contrôles accrus si risques forts.

    Permet d'orienter le contrôle sur les points sensibles et de créer une démarche de confiance entre l'ordonnateur et le comptable.

     

    Via ces contrôles, atténuation d'une séparation stricte ordonnateur/comptable.

    En réalité, ces contrôles sont exercés par les deux acteurs. Ainsi, dans la fonction de payeur du comptable, on a une immixtion de l'ordonnateur.

     

    Cependant, ces contrôles soulèvent des problèmes :

    Ils ont été mis en place par la pratique et aucun texte juridique formalise l'exercice de ces contrôles. D'où deux problèmes majeurs.

    Ces contrôles doivent se combiner avec l'application du RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE. Or incompatibilité ! RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE appelle à un contrôle a priori, exhaustif et sur tous les points mentionnés à article 12. De plus, seul le comptable est compétent pour contrôler la dépense ! Pratique contra legem.

    Problème dans le contrôle financier effectué par le juge car ne prend pas en compte ces contrôles qui ne sont pas textuellement consacrés. Donc, un comptable qui pratique le CHD et le CAP sera mis en débet par le juge financier car n'aura pas respecté les règles du RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.

    Il applique en fit les procédures imposées par le ministère. Souvent, le ministre accordera la remise gracieuse à un comptable mis en débet pour avoir respecté les procédures de contrôle imposées par ses services.

    Le rôle du juge financier est détourné car le véritable juge des comptes sera le ministre. Donc théorie du ministre-juge. Discutable...

     

    Ordonnateur est associé à cette mission de contrôle car le comptable adapte son contrôle selon les pratiques et selon la confiance qu'il a envers l'ordonnateur.

    Si contrôle assoupli et que dépense irrégulière, responsabilité ne pèse que sur le comptable public car l'ordonnateur n'est pas un justiciable de la Cour des comptes. Grave paradoxe entre la pratique et l'état des textes applicables.

    Par ailleurs, disparition programmée de la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE car inefficace. Transfert du contentieux à la Cour des comptes. Serait une atténuation forte d'une séparation stricte entre ordonnateur et comptable. Plus de dualité de compétences juridictionnelles. Cependant, réforme au point mort pour l'instant.

     

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