• Procédure administrative : introduction et déroulement de l'instance

    La procédure devant les juridictions administratives 

    Ce n’est pas l’audience, mais le procès dans son ensemble, du moment où la requête est posé jusqu’à la décision, laps de temps qui varie entre 11 mois pour le Conseil d’Etat et 14 mois devant les autres tribunaux administratifs. Cette instance va constituer entre l’échange d’argument juridique entre deux partis afin de trancher sur le litige qui les opposent. Il y a un différent entre l’administration et un citoyen.  

    A   introduction de l’instance :

     

     

    Pour que l’instance débute il faut tout d’abord que le requérant dépose une requête devant le juge administratif qui n’est pas soumise à une exigence de forme particulière.  Il peut même déposer une requête sur une serviette. La justice administrative à longtemps bénéficier d’un déficit d’image, le législateur a donc mis en avant cette juridiction dans les années 70, c’est pourquoi elle est gratuite. Il n’y a pas de frais de requête.


     

    En 1993 le projet de la loi de finance avait prévu un droit de timbre (environ 100f). Ce qui a était très mal perçu et l’ordonnance du 22 décembre 2003 a supprimé ce droit de timbre. Justice gratuite dans le dépôt de la requête. Il y 3 conditions de recevabilités : la requête doit être déposé contre une décision, règle de la décision  préalable R421-1 CJA. Règle codifié depuis le décret du 11janvier 65. Il doit y avoir outre la requête, la décision administrative contestée. Il faut développer des moyens sur lesquelles se basait et joindre la décision contestée. Si le requérant ne joint pas la requête le juge ne regardera même pas la requête, elle est irrecevable. Cette exigence a une motivation, elle entreprend de provoquer une tentative de conciliation, car le requérant peut demander que la décision soit retirer. L’administration est souvent prête au règlement à l’amiable. Dès lors que la requête semble fondée, les administrations préfèrent le règlement à l’amiable car c’est beaucoup plus rapide et facile, à quelques exceptions prêts, contentieux fiscaux.

    Recours pour excès de pouvoir, n’implique une exigence contentieuse supplémentaire, car on présume que l’acte existe. Cependant pour la demande de réparation, la requête demande une procédure plus complexe Il faut d’abord saisir l’administration fautive, celle-ci doit répondre  et le refus de l’administration des réparations qui permet au requérant de saisir le juge administratif. Il est possible que l’administration ne réponde pas à la demande, ce silence est alors une réponse négative, L’administration a deux mois pour répondre, R421-2 du CJA, le silence pendant 2mois de l’administration équivaut à un refus. Il y a un domaine pour laquelle la règle de la décision préalable n’est pas nécessaire, travaux publics, R421-1, héritage de la loi du 28 pluviôse an VIII, ce qui permet de garantir une grande souplesse en matière de travaux public. Certaines procédures d’urgences (référé liberté), il n’y a pas besoin de cette demande préalable, pour une meilleure souplesse et rapidité.

     La requête est soumise à des délais de recours,  il a deux mois pour attaquer un acte administratif. Ce délai peut paraître cours, le temps d’être informer, d’introduire l’instance… . C’est une vrai garantie pour l’administration, elle a la certitude qu’au bout de deux mois son acte est inattaquable par voie d’action (seule possibilité : action par voie d’exception). Article 421-1. Mais s’il existe un acte administratif individuel qui vous interdit quelque chose sur la base d’un décret en vigueur de plus de 2mois, il sera possible d’attaquer ce décret par voie d’exception. Si le juge constate que les décrets sont en effet illégaux, il le fera tomber, il sera abrogé, retirer de l’ordre juridique pour l’avenir et il n’y a aura pas de sanctions. Il y a des exceptions et des aménagements. Il y a des cas où l’administré n’est pas soumis à un délai de contentieux, lors de travaux public, quant l’acte est inexistant (un maire qui interdit à des Roms de circuler, celui-ci se base sur une loi ou un décret qui n’existe pas).  Il y a aussi les actes obtenus par fraude, les décisions implicites de rejet en plein contentieux (non réponse de l’administration lors d’une demande en réparation). Les décisions prises sur demande d’un administré lorsque l’accusé de réception de la demande ne comporte pas les délais et voie de recours, ces décisions là sont attaquables sans délai. (Refus de naturalisation, le requérant a deux mois pour attaquer, mais il peut faire un recours gracieux, cette réponse doit comporter les délais et voies de recours, sinon l’acte est attaquable sans limite.) Jusqu’en 1983 il n’y avait aucune exigence formelle depuis un décret du 28 décembre 1983, l’administration doit inscrire les délais de voies de recours. Ces délais peuvent être aménagé, ils peuvent être raccourcis, exigence de délai plus court, en matière électoral, de 10jours (régionale) et 5jours (municipale et cantonale). Ces deux mois pour déposer la requête, elle doit comporter les moyens et conclusion (il suffit de les mentionner non pas de les développer). Il peut y avoir des délais qui sont allongés, étrangers qui posent une requête devant le juge administratif en métropole, il y a deux mois supplémentaires.

    Ce délai part dès que l’acte a été rendu public. L’acte règlementaire : il doit être publié dans un support officiel variant, décret JO, arrêté JO ou bulletin officiel et il existe des supports officiels ad hoc, où figurent les actes règlementaires. Pour les actes non règlementaires (individuels) : le tiers peut avoir un intérêt à agir contre l’acte individuel concernant une autre personne, dans le délai où par la publication de l’acte. Pour l’intéressé le délai ne débute qu’à notification de l’acte. Cette réponse individuelle dans laquelle figure la décision doit comporter les délais de recours.

    Décision implicite sont plus difficile que les décisions expresses : en plein contentieux il n’y a pas de décision implicite, que des décisions expresses. En excès de pouvoir le délai va courir à partir de la notification implicite, l’administration doit accuser réception de la demande, si ce n’est pas le cas l’acte est attaquable sans limite. S’il n’y a pas d’accuser de réception  ou s’il est incorrect le délai courre indéfiniment. Si l’administration se rend compte de son erreur elle peut renvoyer une décision avec un accusé de réception correcte et le délai courre de nouveau normalement. Ce délai se calcule de quantième en quantième (non pas en jour mais en mois). C’est un délai franc : il n’inclus pas le dies a quo (jour le délai commence à courir) et e dies ad cuem (le jour où le délai se termine). Exemple : acte publié au JO le 1er février, donc à partir du 2 février à minuit il est attaquable jusqu’au 1er avril à minuit, donc on admet la possibilité de l’attaquer jusqu’au 2avril. Délai favorable au requérant, il existe quelques délais en heures (référé). Il peut être prorogé, c'est-à-dire prolongé. Ce sera l’obtention d’un nouveau délai de deux mois, mettre en œuvre certains dispositifs qui vont rallonger le délai de recours, il en existe 4. Un recours administratif préalable : soit le recours gracieux ou recours hiérarchique (s’adresser au supérieur de l’auteur de l’acte). Si ce délai échoue par refus, il y a deux mois pour attaquer cet acte. Il y a aussi la saisine d’une juridiction incompétente. Disposition textuelle, aide juridictionnelle par exemple, on attend la décision de l’aide juridictionnelle pour relancer les délais. Et enfin il y a la demande de déféré provoqué. On demande au préfet de déféré un acte territoriale ce que le préfet refuse, le requérant a alors deux mois pour attaquer cet acte. 

    Si M X reçoit une notification individuelle le 1er février, le 15mars il demande un recours gracieux, le 15avril on lui répond par un refus, le délai coure encore jusqu’au 15juillet. Le 10juillet il saisie le TGI qui met deux ans à statuer, quant l’acte d’incompétence sera rendu (car le TGI n’est pas compétent), le délai de deux mois pour attaquer l’acte du 1er février courre encore pendant deux mois.

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     Conséquence du délai de recours :  lorsqu’il a expiré, l’acte en cause devient définitif, il n’est plus contestable par la voie de recours pour excès de pouvoir. Si un requérant veut tout de même l’attaquer le juge refusera. Il existera une exception. Exception d’illégalité contre les actes règlementaires : après deux mois on ne peut pas contester l’acte mais on peut contester par exemple un refus fait en conséquence de cet acte, et par la suite l’acte pourra être déclaré illégal et être exclu des débats mais il ne peut l’abroger. Pour qu’il le soit il faudrait que le requérant demande directement à l’auteur de l’acte d’abroger l’acte règlementaire illégale. L’administration a depuis un décret du 28 décembre 89 et depuis un arrêt de février, elle doit le faire. Si ce n’est pas le cas on peut attaquer ce refus d’abrogation, et le requérant fait parvenir une injonction pour que le juge ordonne à l’administration d’abroger son acte, abrogation qui ne vaut que pour l’avenir.

    L’expiration du délai va lier le contentieux, au moment où le délai est expiré aucun nouveau moyen ni conclusion ne sont invocables. Il y a consolidation des moyens.

    2mois après on ne peut donc pas invoquer de nouveaux moyens lors de l’instance.

    Dernière condition de recevabilité : la requête va être soumise à l’exigence du ministère d’avocat, la requête (document initiale) doit être par principe signé par un avocat, les mémoires sont également signés par un avocat. Tous les avocats ne peuvent plaider devant le Conseil d’Etat, seul sont compétence les avocats devant le Conseil d’Etat et la Cour de Cassation. Il existe des exceptions, l’Etat est toujours dispensé du ministère de la défense, pas d’avocat, mais un ministre ou préfet… qui signe les actes. Certaines catégories de litiges sont exemptées du ministère de l’avocat : le recours pour excès de pouvoir, en matière de travaux public (souplesse recherché), les litiges individuels concernant les agents publics. Cette souplesse quant à l’exigence du ministère de la défense, est du à) la souplesse du juge il est moins formaliste, en excès de pouvoir il essaie de faciliter les requêtes, il refuse l’action populaire, la faculté de quiconque en sa raison de citoyen de contester un acte mais l’excès de pouvoir montre que chacun doit être la vigie de la légalité. Principaux acteur du contrôle de la légalité. Donc la conséquence est que la procédure d’instance soit facilité.

     

     B-   Le déroulement de l’instance 

     1)    la formation de jugement :  

    La formation contentieuse est normalement collégiale (article L3 CJA), allant de 3juges, 5juges et plus. Cette collégialité est exigée car elle est une garantie de l’impartialité du jugement. Débat entre des membres égaux ce qui oblige chaque membre à motivé juridiquement ces délibérations. C’est un processus démocratie et garantie procédurale. Il y a aussi le secret délibéré. Cette collégialité doit comprendre la moitié de ses membres. Moitié des membres de formation de jugement. Il doit n’y avoir personne dans la formation de jugement qui remette en cause son impartialité, CE sect, 2mars 1973, Delle Arbousset. Le Conseil d’Etat va poser comme principe que l’auteur d’une décision ne peut pas siéger comme juge. En rapport avec la fonction consultative. Car s’il rend une décision consultative pour un acte lors d’un contentieux il ne changera surement pas sa décision, ce qui peut remettre en cause son impartialité. C’est pourquoi le Conseil d’Etat a décidé d’interdire à une personne de participé de manière consultatif à la création d’un acte et à la d »libération finale. Si le Conseil d’Etat n’avait pas fait cela, après la création de la CEDH, la France aurait était sanctionné.

    Exception collégialité : juge unique, loi de 95 pour accélérer les affaires réputées simples, en matière de pension, permis de construite. C'est-à-dire tous les litiges avec un faible enjeu financier. Il  y a aussi les affaires urgentes.

     

    Rapporteur public : avant le commissaire de gouvernement. Depuis décembre 2009.

    Il a été défini dans deux arrêts, CE 10juillet 1957 Gervaise et CE 29 Juillet 1998 Mme Esclatine. C’est un membre de la formation de jugement, participe à la fonction juridictionnelle. Il prend la parole en public, c’est le seul qui lors de l’audience prend la parole. Il va s’intéresser essentiellement aux questions juridiques. Ses conclusions sont utiles pour comprendre les motivations des juges. C’est typique des juridictions d’origine anglo-saxonne, alors que le Conseil d’Etat est très bref. Lors de revirement de jurisprudence, le Conseil d’Etat ne le dit pas clairement. Il a similarité entre les propositions du commissaire du gouvernement et les décisions du Conseil d’Etat. Lorsque ce n’est pas le cas, on parle d’arrêt rendu sur décision contraire. Ce rapporteur public a une voie importante a fait l’objet de deux polémiques, à partir des années 2001. Tout d’abord le statut des conclusions du commissaire du gouvernement à l’instance, CEDH 7juin 2001, Kress. Le commissaire du gouvernement parlait en dernier, après les partis, et ensuite la formation de jugement allait délibérer. Kress a demandé à ce qu’il lui soit communiqué les conclusions du commissaire du gouvernement, pour violation d’égalité des armes (non égalité entre partie et juge ce qui n’a pas à se faire). Ce que la CEDH n’a pas suivie, en revanche ce qui était problématique c’était en cours d’instance l’impossibilité de répondre au commissaire du gouvernement, cela donné l’impression qu’il rendait le jugement. CE 12 juillet 02, M et Mme Leniau et CE Sect, 11 février 05, Commune de Meudon C, Pace.

    Les parties puissent par un acte commenté les conclusions du commissaire du gouvernement. La difficulté a été de savoir ce que signifier le terme commenter, est ce répondre ? Et le Conseil d’Etat n’était pas chaud pour ça mais il étendra ce terme à répondre lors de l’arrêt 2005.  Depuis le rapporteur public donne ses conclusions et après les parties continues à débattre au delà de l’instance. Mais il faut savoir mettre fin à une instance, ce qui a été fait par le décret du 7janvier 09.Le rapporteur public commence à prendre la parole et à l’oral les partis peuvent répondre, c’est donc lui qui commence. Cela permet de concrétiser à l’instance la poursuite du débat contradictoire.

    Le commissaire du gouvernement avait posé un deuxième problème : le fait qu’il était membre de la formation de jugement et faisait parti des délibérer. Ce membre qui a l’instance avait dit devant tout le monde, dit la voie de la puissance public, donc pendant le délibéré il ne changerait pas sa position. Ce qui apparaissait comme partial. La CEDH dans l’arrêt Kress et dans l’arrêt du 12 avril 06, Martinie, porte atteinte de la théorie des apparences, elle ne doit pas seulement être rendu mais être perçu comme rendu. Il faut croire à la justice. La cour va aussi estimer, aménagement du commissaire durant les délibérer. Il n’assiste plus aux délibérés devant les TA et CAA. Devant le Conseil d’Etat le rapporteur public sauf si une partie s’y oppose il assiste aux délibérés mais n’y participe pas et n’y vote pas. C’est une solution pour sauver les apparences. La CEDH a validité le dispositif du décret de 09 dans l’arrêt du 15 septembre 09, Yvonne Etienne c. France.

     2)    L’instance organise le débat des moyens soulevés 

    Elle organise le débat contradictoire des moyens soulevés, L5 du CJA. Le caractère du débat contradictoire est normal, sinon procès de Moscou. Le Conseil d’Etat y est attaché, cela implique que chaque partie doit prendre connaissance de toute les pièces de l’instance (égalité des armes). Le contradictoire va être des échanges (mémoires). Les résultats des mesures d’expertises par exemples doivent être connus par les juges mais aussi par les partis. Dès que le juge a connaissance d’un nouveau moyen, détail, il devra le dire aux partis. C’est un corolaire du principe des droits de la défense.

    L’audience est publique. En revanche tout le reste de la procédure n’est pas public, instruction par exemple. La publicité est uniquement lors de l’audience. Enfin l’instance va s’achever par un jugement qui présente trois caractères. Il est motivé (il doit comprendre les motifs nécessaires au soutient du dispositif) article L9 du CJA,  il est secret L8 CJA. Il est exécutoire, il est revêtu de la chose jugé, il s’impose aux parties, même si elles sont déboutées, article L11 du CJA. Enfin il est contestable, possibilité de voie de recours.

     

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