• Quelle est la différence entre la loi de finance et le budget ?

    Quelle est la différence entre la loi de finance et le budget ? 

    Comment se transcrit la réalité administrative (dépenses, recettes, emprunts, dettes) ? Toutes ces réalités vont être transcrites dans un texte. Ce texte financier par excellence comporte donc des mots mais aussi des chiffres. Les mots composeront des articles de loi, et des comptes qui sont suite de chiffres. Ici, il convient de se demander à travers une présentation statique comment l’ordre juridique agence, organise, réglemente la réalité financière. Ici, présentation particulière des comptes de l’Etat au sein d’un document à valeur juridique très particulier qui est la loi de finance, à travers ses différents démembrements, à travers les comptes des ordonnateurs et des comptables publics.  

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     1) PRESENTATION D’UNE LOI DE FINANCE 

    Art. 1 de la loi organique relative aux lois de finance prévoit qu’il existe plusieurs catégories de loi de finance :

     - Il existe une loi de finance de l’année discutée et votée avant le 31 décembre de l’année qu’elle désigne.

    - Les lois de finance rectificatives (LFR) ne désignant pas une année, puisqu’elles viennent rectifier une loi de finance de l’année. On aura une ou plusieurs lois de finance rectificatives venant rectifier en cours d’année la loi de finance.

    - La loi de règlement qui viendra clore l’année budgétaire et dont on sait qu’elle sera adoptée au mois de juin de l’année suivante qu’elle désigne. La loi de règlement 2007 sera adoptée en juin 2008.

    - Les lois prévues à l’article 45 : loi de finance par assimilation prévue à l’article 45 qui vise à débloquer des situations de conflit entre les pouvoirs publics. 33 Toutes ces lois de finance sont des lois organiquement, elles sont adoptées par le Parlement en vertu de l’article 34 de la Constitution. Et elles se composent d’articles allant se suivre. Ex. la loi de finance 2003, adoptée avant le 31/12/2002, comptait 72 art. qui ont été modifiés, amendés ; la loi de finance de l’année comportait elle 136 articles. C’est un document important en terme de nombre d’articles, mais est aussi extrêmement volumineuse, car le Projet de Loi de Finance (PLF) 2003 était un document de 266 pages, là où la loi de finance de l’année (adoptée par le Parlement) occupait 44 pages de JO. La loi de finance renvoie à des annexes. À la fin de la suite d’art., on trouvera des annexes, des états annexés A, B, C… détaillant certaines dispositions de la loi de finance. La loi de finance autorisera par exemple l’Administration à recruter des fonctionnaires, selon un état annexé en fin de loi de finance. La loi de finance est accompagnée de documents d’informations à destination des parlementaires qui visent à éclairer le consentement des parlementaires en leur accordant une meilleure information. ATT. Ne pas confondre les documents annexes (les fascicules budgétaires) et les états annexés. Ces documents présentent un mètre linéaire sur une étagère. Toutes les problématiques qui tournent autour de la présentation des documents budgétaires visent à permettre un consentement éclairé des parlementaires.  

    2) Budget ou loi de finance ? 

    Etymologiquement, le terme de budget remonte au Moyen-Âge. Il est apparu en France et vient vraisemblablement du terme « bouge » qui désigne à l’époque une bourse. On parle aussi de la « bougette ». C’est l’effet dans lequel on place son argent. À l’époque, certains nobles de France ont réussi à franchir la Manche. Résultat, le terme « bougette » envahit l’Angleterre. Les Anglais se l’approprient, et changent le sens puisque « the budget » s’écarte de l’objet pour désigner de manière abstraite une enveloppe financière, un montant. Evidemment, le terme revient en France et devient « budget ».

    Le budget recouvre 2 acceptions :

     - Une signification commune, l’ensemble des recettes et des dépenses d’un particulier, d’une famille, d’un groupe, la somme dont on dispose ou dont dispose ce groupe. On parle communément d’établir un budget.

    - Un sens financier, le terme de budget détermine bien l’ensemble des comptes prévisionnels et annuels des ressources et des charges de l’Etat, et autres collectivités et établissements publics. On va formaliser tout cela dans un ensemble de comptes. Un compte prévisionnel et annuel. L’article 16 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 apporte une prévision : « le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’Etat ». La définition juridique du budget intègre le sens commun et le précise. Juridiquement, le budget est un ensemble de comptes, comptes allant désigner au sens strict le compte de l’Etat, appelé « budget général » et les comptes de différentes entités qui dépendent de l’Etat, et bénéficiant d’une autonomie financière. Notre budget au sens large désigne bien autre chose. Le budget de l’Etat désigne aussi l’ensemble des budgets des ministères. On parle bien dans la presse du budget du ministère de la recherche, de l’agriculture… Le budget de l’Etat est un regroupement de tous ces budgets. Au sens juridique, le budget est observé différemment en différents comptes. Le budget décrit pour une année.  

    A)   Un compte de prévision et d’autorisation  

    Ici, la notion de description prend une signification juridique. Très rapidement, il ne s’agit plus de décrire mais d’accorder une valeur juridique à cette description : prévoir et autoriser. Sous l’Ancien Régime, le pouvoir met en place des documents financiers de référence. Ces documents permettent bien d’établir une orientation des décisions. On appelle ces documents des états de prévision. Les états de prévision de l’AR sont aussi appelés les états de prévoyance (fin de l’AR). Ce sont des comptes ayant une vocation prévisionnelle. Ils comportent des données chiffrées, que l’Administration a en charge d’exécuter. Ces états représentent l’origine des budgets modernes. Ces états de prévoyance, allant devenir des budgets, comportent deux types d’informations : - Une information relative à un montant (combien pourra-t-on dépenser ?) c’est à- dire la quantum. - Une affectation, c’est-à-dire un lien entre le chiffre et la matérialité du chiffre (une affectation à une dépense, ou la prévoyance d’une recette). Sous l’AR, ces états comportent un montant et une affectation. Combien on perçoit, et comment le dépense-t-on ? Sous la Restauration, le budget va acquérir formellement une signification juridique. Deux termes vont faire leur chemin : autoriser et prévoir. Ces termes ont une signification particulière du fait de la parlementarisation du régime politique. La parlementarisation permet l’autorisation et la prévision. Tant que le pouvoir est le pouvoir d’un seul (roi/empereur), l’Administration est placée face à une autorité unique auquel elle doit obéir. À partir du moment où l’on distingue celui qui prévoir, celui qui vote, celui qui exécute, celui qui contrôle, il faut qu’entre ces différents pouvoirs naisse une relation juridique. C’est la formalisation de cette relation financière à travers une loi particulière qui va conduire à lui accorder une valeur juridique qu’il faut définir (prévision – autorisation). Cette valeur juridique se trouve dans le décret du 31 mai 1862, allant poser clairement, enfin, la notion de budget. L’article 1er dispose que « le budget est l’acte par lequel sont prévus et autorisés les recettes et dépenses annuelles de l’Etat ou des autres services ». 

     Le budget est un acte juridique annuel. 

     Le décret du 19 juin 1956 fait intervenir une notion concurrente à celle de budget, la notion de « loi de finance ». Cette notion de loi de finance est employée par les milieux politiques et administratifs de la IV République. Son art. 1er dispose « le budget de l’Etat prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l’Etat. Il est arrêté par le Parlement, dans la loi de finance. » Les 2 termes sont concurrents, mais en fait la loi de finance constitue bien la matérialisation juridique du phénomène financier qui comporte entre autre le budget (regroupement de différents comptes). Le budget est intégré dans la loi de finance, ayant pour vocation juridique de prévoir et d’autoriser. Elle permet à l’Administration d’exécuter la dépense. Le terme de loi de finance est repris en 1958 par la Constitution du 4 octobre (art. 34 par ex. « La loi de finance détermine les ressources et finance les charges de l’Etat ».) L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 reprend à peu près cette idée : « les lois de finance déterminent la nature, le montant, et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ». 

      --  Que déduit-on de cette suite de textes ? 

     - Le terme « déterminer » signifie « prévoir » et « autoriser ». - La loi de finance actuelle correspond donc bien à ce qu’étaient les budgets du XIX siècle. Il s’agit juste de désigner la formalisation juridique, la loi particulière qui met en œuvre cette détermination. 35 - L’article 1er de la loi organique de 2001 s’inscrit complètement dans cette logique, les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources de l’Etat. - La détermination signifie bien d’un côté un montant et de l’autre une affectation. 

     B) Un cadre annuel 

     Le budget est lié à une notion d’annualité. Que signifie ce cadre de l’annualité ? Le cadre de l’annualité budgétaire possède une signification très politique qui découlait directement des Etats généraux et de leurs pouvoirs financiers, c’est la notion de consentement de l’impôt. ATT. La loi de finance de l’année est le document juridique qui manifeste tous les ans le consentement juridique de l’impôt, et de manière préalable (votée avant le 31 décembre). Une fois qu’on a compris cette signification politique de l’annualité budgétaire, la difficulté vient de ce que les différents textes précisent que cette année sera l’année civile, et parfois que cette année s’appelle un exercice. On se demande que désigne l’année en matière de comptes, quelles seront les répercussions au niveau du compte du caractère annuel de l’autorisation. Comment compte-on l’annualité au niveau comptable ? On distingue deux façons d’aborder l’annualité au niveau comptable.  

    1)    Le système de l’exercice  

    On applique la technique de l’exercice quand on décide qu’un compte désignera bien toutes les opérations financières réalisées au titre d’une année précise. Ex. les dépenses et les recettes de l’exercice de l’année 1823 sont bien toutes les opérations financières (dépenses et recettes) prévues et autorisées par le budget 1823. Le système de l’exercice opère un lien direct entre ce qui autorisé et prévu par le budget et ce qui réalisé au titre de cette autorisation. Pratiquement, toutes les recettes prévues seront inscrites comptablement au titre de 1823, qu’elles soient réalisées en 1823-1824 ou en 1826. Ex. contentieux sur une recette. Un contribuable conteste un impôt. Même si l’impôt est prévu pour 1825, il sera affecté en 1823. Le budget 1823 autorise des dépenses, or ces dépenses pour des raisons pratiques peuvent ne pas être mises en œuvre en 1823 si elles sont payées concrètement en 1824-1825, elles seront imputées comptablement sur le budget 1823. Ce système de l’exercice offre un intérêt majeur : il consiste à permettre d’isoler de manière claire et précise ce qui a été fait et ce qui reste à faire, en vertu du budget. Le budget a déterminé des choses, et dans le fond, comme toutes les opérations exécutées au titre de cet objet sont réalisées ultérieurement, on sait ce qui a été fait au titre de ce budget. La compétence du système de l’exercice vient de ce que l’expérience montre qu’on ne parvient pas à exécuter complètement un budget. Ex. le budget de 1823 prévoit la construction d’un hôpital militaire. Les fonds sont accordés au service des armées, et à partir de là, les services des armées vont chercher un terrain, architecte, accepter le projet… L’exécution du budget 1823 peut prendre 3 ans ou beaucoup plus longtemps…  

    2)    Le système de la gestion  

    C’est le pendant du système de l’exercice. Il s’agit de prendre en compte au titre d’une année l’ensemble des mouvements financiers réalisés au cours de cette année. Cela signifie bien qu’en 1958, au cours de la gestion 1958, on inscrira au titre de 1958 toutes les dépenses, toutes les recettes et tous les mouvements de trésorerie effectués entre le 1er janvier et le 31 décembre 1958 (année civile).  

     Différence entre la gestion et l’exercice : une dépense mise en œuvre par une décision antérieure est inscrite postérieurement au titre d’une année postérieure. Ici, il y a un avantage. Techniquement, on est bien en mesure le 31 décembre de clore la gestion. Tout ce qui a été effectué avant le 31 décembre, c’est fini. On sera capable de dire que des opérations correspondent bien à des décisions de l’année, telles autres opérations correspondent à des décisions antérieures, et d’autres à des avances sur les années à venir. En 1958, on met en œuvre des décisions de la loi de finance 1957, des reliquats de 1954-1955, mais on va aussi mettre en œuvre par anticipation des décisions des années antérieures. Au 31, on clos les comptes et on présente au contrôle des documents à peu près clairs. L’inconvénient, c’est qu’évidemment, on est contraint à un travail de retraitement qui va consister à ventiler les comptes sur les différents exercices concernés. Si, on réalise en cours de gestion, qu’on réalise une dépense d’un exercice qui a été clos, juridiquement, on opère une dépense irrégulière. Si, au cours de la gestion 1958, le règlement de l’hôpital prescrit en 1955 est fait, or le compte 1955 a été clos par une loi de règlement en 1957. En 1958, on règle alors une dépense prescrite antérieurement. L’inconvénient vient de ce que tout d’un coup, on réalise qu’on est face à des dépenses sur exercice clos. Juridiquement, le système de la gestion implique de mettre en œuvre des mécanismes de correction comptable dans le temps. La gestion implique des systèmes de report de crédit, ou de réouverture d’exercices clos. Le système de la gestion est en vigueur en France depuis le décret du 14 novembre 1955 (cf. art. 28 loi organique 1er août 2001). On commence par opérer une adaptation de la gestion. Avec un système trop rigide qui consisterait à n’inscrire au titre de la gestion que les mouvements financiers effectués entre le 1er janvier et le 31 décembre, on allait amputer l’année d’une série d’opérations initiées et non terminées au 31 décembre. Ex. les fonctionnaires sont payés le 27 de chaque fois, ce qui permet de valider le service fait. On inscrit comptablement 2 millions de mouvements financier dans la comptabilité de l’Etat. Quand elle serait automatisée, cette inscription est lente (retraitements, modifications…). Le 27, le virement est financièrement effectué sur le comte des agents, et on continue à inscrire jusqu’au 4 janvier. Avec le système de la gestion, on devrait exclure toute une série d’opérations allant exclure l’année en cours.  

     --  Une opération de dépense n’est pas uniquement un virement bancaire ou un chèque. Juridiquement, une opération de dépense implique 4 phases :  

     --  La décision de dépense : un administrateur disposant d’une habilitation budgétaire procède à « l’engagement d’une dépense ». C’est la matérialisation de la décision de dépenser. Ex. un bon de commande ; l’ouverture d’un concours administratif. La dépense, bien qu’inéluctable, ne s’est pas traduite par un mouvement financier. 

      --  La liquidation de la dépense : c’est l’opération consistant à chiffrer exactement ce que va être le montant de la dépense. Ex. ne pas engager la paye de 43 fonctionnaires alors que 39 sont recrutés. C’est le lien entre le service fait et l’engagement. 

      --  L’ordonnancement : c’est l’émission d’une ordonnance de dépense (titre juridique) par l’ordonnateur, sachant que cette ordonnance de dépense constitue un titre de créances sur le Trésor Public. Elle est adressée au comptable public. 

      --  Le paiement : le comptable public, seul agent juridiquement habilité à manier des fonds, reçoit du seul agent juridiquement habilité à ordonnancer une dépense (l’ordonnateur) l’ordre de payer. Quelques contrôles sont opérés, puis effectue le virement/envoie un chèque/paye en liquide. En fonction de la complexité de la dépense incriminée, une application trop stricte du système de la gestion aboutirait à ce qu’on ne puisse plus engager de dépense après le mois de septembre. Un engagement de dépense met 1 mois, 1 mois et ½ pour aboutir à un paiement… 

     On ne doit plus pouvoir engager de dépense en novembre si l’on veut que toutes les dépenses soient inscrites dans la gestion. On met en œuvre une période complémentaire permettant juridiquement de rattacher des opérations financières à une année antérieure. 

     Remarques :

     - Art. 1 loi organique 1er août 2001 : « les lois de finance déterminent pour un exercice le montant (…) ». Le budget fonctionne selon le système de l’exercice.

    - Art. 28 : la comptabilité s’opère au titre de la gestion.

    - Le budget est un compte.

    - La comptabilité est la transcription de l’ensemble des entrées/sorties réalisées dans les caisses des comptables publics.

    - En fin d’année, une série de retraitements sur la comptabilité est nécessaire pour voir sur quel exercice budgétaire il faut imputer les mouvements financiers opérés.

     - Les recettes et les dépenses ne coïncident pas forcément avec l’autorisation qui vient d’être donnée.

    - Le comptable (TPG) effectue des retraitements. - Les avantages des deux systèmes, c’est qu’on préfère les avantages de l’exercice pour le budget et le système de la gestion pour l’avantage dans la comptabilité. 

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