• Recours pour excès de pouvoir : condition et cas d'ouverture

    Le recours en annulation de l’acte : le recours pour excès de pouvoir 

       

    § 1 : Les conditions de recevabilité 

      

    A) Les conditions liées à l’acte 

      

                       Quels actes peuvent faire l’objet d’un Recours pour Excès de Pouvoir (REP) ? 

             - L’acte doit être juridiquement considéré comme tel par le juge lui-même, c’est-à-dire qu’il est censé faire grief. La distinction permet d’exclure les mesures d’ordre intérieur, ou encore les circulaires, qui ne sont pas censées produire des effets sur les administrés pris en tant qu’individus. 

             - Toutes les mesures qui échappent à ces mesures d’ordre intérieur (ces circulaires, actes préparatoires), c’est-à-dire les actes contenant des normes impératives, sont susceptibles de recours. 

             - Les actes contractuels (entre l’Administration et une Propriété privée) sont censés produire des effets uniquement entre 2 personnes : ils ne sont pas a priori susceptibles d’un Recours pour excès de pouvoir (Jurisprudence Martin de 1905, dont on attend la remise en cause par la Justice Administrative d’ici peu). Les contrats sont soumis à la légalité, et il faudrait pouvoir en contrôler la légalité (c’est ce que le déféré préfectoral fait lorsqu’il examine la légalité des actes des collectivités territoriales). 

      

    B) Les conditions liées au requérant 

      

                       Pour pouvoir exercer un Recours pour excès de pouvoir, encore faut-il disposer d’une capacité et d’un intérêt à agir. 

             - L’intérêt à agir doit être à la fois personnel, direct, légitime, conforme aux principes juridiques, réel, et certain. Ces éléments n’ont pas à être justifiés systématiquement. En réalité, cette longue liste ne sert qu’à rendre des divers moyens que le Juge Administratif a utilisé de temps en temps pour rejeter l’intérêt à agir d’un requérant. Le requérant n’a pas à justifier du caractère réel, direct, légitime… de son intérêt à agir lors d’un Recours pour excès de pouvoir. 

             - Le juge exige que l’annulation de l’acte puisse avoir des conséquences sur celui qui le demande. Au fond, nul n’est censé agir pour autrui. On n’exerce pas un Recours pour excès de pouvoir pour le bien de la Nation : le requérant n’est pas censé représenter la Nation. 

             L’illégalité d’un acte administratif, lorsqu’il est réglementaire, a des effets sur un grand nombre de personnes. Le Conseil d’Etat n’a pas cherché à imposer une jurisprudence au terme de laquelle seuls les actes individuels pourraient faire l’objet d’un Recours pour excès de pouvoir. 

             Il faut arriver à montrer que l’acte doit être annulé parce qu’il est illégal, et il doit être annulé sans quoi sur le fondement risqueraient d’être pris des actes pouvant concerner le requérant. Le Juge Administratif fait preuve d’une grande compréhension lorsqu’il lui est revenu de définir les conditions du Recours pour excès de pouvoir au regard du requérant. L’intérêt à agir est admis de manière large (des associations peuvent exercer des Recours pour excès de pouvoir au nom d’un intérêt général, et non pas collectif, d’où Patrons coiffeurs de Limoges agissant au nom d’un intérêt collectif, mais s’ils avaient agi dans un intérêt général, leur recours aurait été admis). 

      

    § 2 : Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir 

      

                       Préliminaires : Cas d’ouvertures et moyens d’annulation 

      

                      Les cas d’ouverture correspondent aux moyens d’annulation de l’acte administration. René Chapus dit du Recours pour excès de pouvoir que c’est un « procès fait à un acte ». Ce procès doit s’appuyer sur des motifs, des moyens, soulevés par le requérant, en vue d’obtenir l’annulation de l’acte. 

             --- Il y a eu une première classification des cas d’ouverture, remontant à Laferrière (Traité de la juridiction administrative, 1887), Laferrière était membre du Conseil d’Etat et bien placé pour rendre compte de la façon du Juge Administratif de classer les moyens d’annulation d’un acte. Il distinguait 4 cas d’ouverture regroupés 2 par 2 : 

             -  Les moyens de légalité externe : cela concerne non pas le fond de l’acte, mais sa forme. 

                       - Le vice de compétence : l’incompétence est un moyen dans lequel on explique que l’auteur n’était pas compétent pour le prendre. 

                       - Le vice de forme : tel acte aurait dû être reçu avec l’avis de telle commission, l’avis n’est pas conforme… 

      

             -  La légalité interne : Laferrière distinguait 2 moyens possibles de légalité interne : 

                       - Violation de la loi et des droits acquis : c’est la fausse interprétation de la loi et l’atteinte à un droit. 

                       - Le détournement de pouvoir (le « vice de but » selon Laferrière). C’est l’usage d’un pouvoir à des fins personnelles. C’est l’usage par un administrateur d’un pouvoir de l’Administration à des fins personnelles (ex. refus de l’autorisation de l’ouverture d’un commerce à un individu qui serait justifié par l’empêchement de cet individu de procéder à une concurrence au cousin du maire ; ex. interdiction de stationner dans la rue du maire, pour des raisons personnelles). 

             Cette classification se retrouve en Droit communautaire, article  230 du Traité de Maastricht, lorsqu’il s’agit d’examiner la conformité des actes au Droit communautaire. 

             --- Au-delà de la classification de Laferrière, il y en a une autre, qui est un approfondissement résultant d’une étude de François Gazier (conseiller d’Etat, ayant cherché à montrer que la classification pouvait être complétée). 

             - À la légalité externe, Gazier ajoute le vice de procédure, en soulignant que la loi exige une certaine forme, et parfois une certaine procédure, préalable à l’édiction de l’acte. Ainsi, l’absence de motivation d’un acte, en vertu de la loi de 1979, est un vice de forme. Mais l’absence de consultation d’une commission est un vice de procédure. 

             - En matière de légalité interne, à la violation de la loi ou au détournement de pouvoir, Gazier ajoute l’erreur de droit. 

      

             --- À côté de ces moyens classiques, il faut noter l’existence de moyens d’ordre public, mais aussi de moyens inopérants ou irrecevables. 

             - Les moyens d’Ordre Public sont des moyens soulevés d’office par le Juge Administratif (= de lui-même), en raison de leur extrême gravité. Autrement dit, si un requérant omet de soulever ce type de moyen très grave, le Juge Administratif le fera à sa place. Les moyens d’ordre public ne sont pas nombreux : défaut de base juridique du fait d’une incompétence, du champ d’application de la loi… Ce sont des moyens qui conduisent irrémédiablement à l’annulation de l’acte sans véritable discussion. 

             - Les moyens inopérants ou irrecevables : ils ne donneront jamais lieu à une annulation. 

                       - Peut être considéré comme inopérant : 

                                * Un moyen soulevé alors que l’Administration dispose d’une compétence absolument liée (ex. annulation d’une abrogation obligatoire en vertu de la jurisprudence Alitalia, c’est-à-dire que l’acte à abroger est lui-même illégal. L’Administration est liée, et doit prendre la décision. Le moyen soulevé d’une abrogation illégale, rendue obligatoire, serait inopérant). 

                                * Un moyen mal fondé : un requérant demande l’annulation d’un acte qui en réalité est pour une part légal et pour une autre part illégal et que l’annulation est demandée pour ce qui concerne la partie de l’acte en réalité légale. Le moyen sera considéré comme mal fondé, et donc inopérant. CE sect., 30 sept. 2005, Commune de Beausoleil, à propos d’un promoteur s’étant vu attribuer un permis de construire, mais moyennant quand même le paiement d’une participation en faveur de la commune du fait de l’absence de réalisation de parking. La décision exécutoire est prise, est contestée par la société en question, qui se fonde sur un moyen n’ayant rien avoir avec le cadre légal dans lequel à agit l’Administration. Au lieu de dire que la décision la contraignant est prise de manière illégale au regard du texte prévoyant le paiement, la société soutient que la décision est fondée sur un permis de construire lui-même illégal. Le moyen est complètement inopérant, car sans rapport avec le cadre légal dans lequel agit l’Administration. 

                                * Un moyen ne permettant pas au juge d’effectuer le contrôle qu’on lui demande : CE sect., 2005, CGT et autres, à propos du Contrat Nouvelle Embauche (CNE), où les requérants soulevaient un nombre considérable de moyens pour soulever l’illégalité du CNE. Parmi ces moyens, l’un était tiré de la violation de l’art. 30 de la charte des droits fondamentaux de l’UE. Or, cette charte n’a pas été introduite dans l’ordre juridique. Le moyen tiré de sa méconnaissance est dès lors inopérant : la norme n’existe pas. 

                       - Les moyens irrecevables : ils conduisent au rejet immédiat de la requête. 

             La violation par un acte administratif de la Constitution au motif que l’acte a été pris sur le fondement d’une loi elle-même inconstitutionnelle. Ce moyen a été soulevé en 1936 par M. Arrighi, où le Conseil d’Etat refuse d’examiner la constitutionnalité de la loi lorsque tel acte est pris en vertu d’une loi inconstitutionnelle, ce qui rendrait l’acte inconstitutionnel.      L’exception d’inconstitutionnalité est un moyen irrecevable. 

             

    A) La légalité externe 

             

             --- Le premier moyen est tiré de l’incompétence de l’acte. Mais, dans l’arrêt Duvignères, l’incompétence est le fait que l’Administrateur qui agit ne disposait pas du pouvoir mis en œuvre : il est sorti de ses compétences, et cette incompétence peut être exactement comme pour l’incompétence matérielle, temporelle ou spatiale. 

             Ce peut être une incompétence du fait qu’on agit dans le passé, dans un futur trop éloigné, ou dans un espace où l’on n’a pas de pouvoir. 

      

             --- Le vice de forme : Laferrière avait tendant à confondre vice de forme avec vice de procédure. Au sens strict, le vice de forme est la violation de toutes les règles relatives à toutes les formes dans lesquelles l’acte doit être pris. Ainsi, il y aura vice de forme :        - Quand l’acte est oral, alors qu’il devait écrit ; 

                       - S’il ne comporte pas la signature de l’autorité qui en est l’auteur ; 

                       - Si l’acte ne comporte pas la motivation de la décision. 

             Le vice de forme est le vice le plus léger, à l’égard duquel le Juge Administratif est le plus conciliant, sauf si la forme est considérée comme substantielle. L’absence de motivation fait partie des vices de forme irrémédiables. 

      

             --- Le vice de procédure, c’est-à-dire les consultations, préparations, avis etc. Les actes préparatoires ne permettent pas que l’on exerce contre eux un Recours pour excès de pouvoir, car ils ne contiennent aucune norme, mais leur omission peut rendre leur acte illégal, du fait d’un vice de procédure. L’omission d’un acte préparatoire prévu par la loi conduit à l’adoption d’un acte ne répondant pas aux exigences légales. 

             L’annulation pour vice de procédure n’est prononcée qu’en cas d’omission d’une procédure dite substantielle. 

      

    B) La légalité interne 

      

                       Ce sont les moyens développés dans une requête. Ce sont les moyens d’annulation d’un acte administration concernant les motifs pour lesquels l’acte a été pris. Ils doivent être distingués de la motivation, puisque c’est l’explicitation formelle des motifs. La motivation ne doit jamais être formulée de manière standard, et être attentive et s’attacher à la situation personnelle de l’administré. On distingue 2 moyens d’annulation tirés des motifs de l’acte : 

             ---  Moyens d’annulation tirés des motifs de droit : 

             Ces moyens se rattachent à l’idée que l’Administration aurait violé la Loi, ou qu’elle aurait commis une erreur de Droit, voire une erreur d’interprétation. L’Administration aurait privé de base légale sa décision. Pour certains, on distingue toutes ces hypothèses. Cette erreur de Droit doit être distinguée d’une autre hypothèse qui est le détournement de pouvoir. 

                       - La violation de la Loi : 

                       L’Administration viole la loi en enfreignant une norme supérieure s’imposant à elle (principe de non rétroactivité des actes administratifs, par ex. en prenant un acte produisant des effets dans la passé), prend une norme contraire à ce que la Loi l’autorise à faire… 

                                * Le fondement de la décision administrative est illégal : une autorité administrative, qui après avoir fixé dans une décision des règles qui encadreront des décisions ultérieures, ne respecte pas finalement ce cadre qu’elle s’est elle-même fixé. 

                                Ex. Concrètement, CE sect., 25 février 2005, France Télécom (droit public économique), où l’ancienne ART (Autorité de Régulations des Télécommunications), puis ARCEP, avait fixé des règles de calculs de certains coûts incrémentaux, et au moment de prendre une décision concernant France Télécom, elle ne respecte pas cette règle qu’elle s’était fixé. Une norme réglementaire est violée, posée par l’autorité de régulation, qui est l’auteur de la norme individuelle, et de la norme réglementaire. Dans cette décision individuelle, une norme réglementaire est violée par l’Administration. 

                                Ex. CE, 23 fév. 2005, Société Caixa Banque France, à propos de poursuites engagées par la commission bancaire contre une banque. L’autorité administrative en l’espèce engage des poursuites en se fondant sur le règlement du comité de la réglementation bancaire qui est lui-même contraire à une norme européenne. On a donc une décision individuelle engageant des poursuites, fondée sur un règlement administratif, lui-même contraire au Traité de Rome. Le fondement de la décision individuel est illégal : il y a violation de la Loi. 

                                L’Administration agit sur un fondement illégal, ou prend une décision individuelle étant elle-même illégale. Il y a ici une privation de base légale de la décision. 

                                * La norme de référence est légale, mais cette norme a été mal interprétée. 

                                Ex. CE, 15 oct. 1999, Syndicat National des Directeurs d’Ecole de Masso-Kinésithérapie, à propos d’une décision prise par une autorité pour déterminer un nombre d’étudiants à une formation. Le Code de la santé publique indique que le nombre doit prendre en compte les besoins de la population, or l’autorité administrative, au lieu de se fonder sur les besoins de la population, va fixer le nombre d’étudiants admis à suivre une formation, en référence au nombre des professionnels déjà en activité. Il y a ici une violation de la Loi, ou une erreur dans l’application de la loi (appelée aussi l’erreur de droit). Sera également considéré comme entaché d’une erreur de Droit une décision prise en omettant de tenir compte d’un motif de Droit impliqué par la Loi elle-même. 

                                Ex. CE, 9 oct. 2002, Union Nationale de l’Apiculture Française, à propos d’un insecticide, où le Conseil d’Etat doit examiner une décision émanant du ministre de l’Agriculture refusant de retirer du marché des insecticides Gauchos (qui tuent les abeilles). Cet insecticide n’est pas retiré, et le Conseil d’Etat juge que lorsqu’il a pris sa décision de refus, « le ministre n’a pas examiné l’intégralité des éléments nécessaires à l’appréciation de l’innocuité du produit ». Ici, la loi prévoit un certain nombre d’éléments pour que le ministre apprécie le caractère dangereux, mais au fond il lui est reproché de ne pas avoir pris en compte l’intégralité des éléments et d’avoir fondé son choix sur certains d’entre eux. Il y a erreur de droit, parce qu’on n’a pas accordé autant d’importance à toutes les conditions prévues par la Loi pour prendre une décision. 

                                Parfois, l’Administration joue sur les mots et dit que ses conditions sont implicitement contenues dans la Loi. Parfois, le Conseil d’Etat conteste cela. CE sect., 6 fév. 2004, Mme Hallal, à propos d’un visa de long séjour en qualité d’ascendante à charge d’un ressortissant français qui est refusé. Elle a droit à un recours auprès de la commission de recours des refus de visas, qui rejette son recours en expliquant que l’intéressé n’était pas isolé dans son pays d’origine. Cette circonstance ne pouvait pas à elle seule signifier le refus accordé à l’intéressé. L’idée qu’elle n’est pas isolée constitue une erreur de droit pour le Conseil d’Etat. C’est une implication implicite qui n’est pas retenue comme étant légale. 

                                Par ailleurs, il est question de savoir si la violation directe de la loi ou l’erreur de droit doivent être distinguées. Ces notions sont proches, l’idée étant que l’Administration doit toujours fonder sa décision sur un motif de Droit. Lorsque le motif lui-même n’est pas identifiable, la décision elle-même n’est pas susceptible d’être contrôlée par le JA. Le juge ne refusera pas pour autant de contrôler la décision. L’Administration doit fournir le motif de droit de sa décision. CE sect., 26 janvier 1968, Société Maison Genestal, à propos d’un refus d’agrément pour l’acquisition d’immeubles au Havre. Le ministre devait faire application d’un article  du Code Général des Impôts, mais il se contente de dire que l’opération immobilière ne lui a pas paru comporter sur le plan de l’intérêt général des avantages économiques suffisants pour justifier l’octroi d’un agrément. Le Conseil d’Etat estime que ce motif est formulé en termes trop généraux pour permettre à la juridiction administration d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision. Cela ne veut pas dire que la décision est légale, mais qu’elle doit être reformulée. 

                       - Le détournement de pouvoir : le vice le plus grave dont peut être entaché un acte administratif. Il affecte le but pour lequel l’acte a été pris. L’Administration dispose de PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE, reconnues et attribuées parce qu’elle est censée servir l’intérêt général. Il est des cas où l’Administration se croit autorisée à utiliser des PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE à des fins qui ne sont plus l’intérêt général : 

                                * L’Administration/administrateur use de son pouvoir en vue de satisfaire un intérêt personnel : ex. le maire protège la situation d’un de ses proches. Un PREMIER MINISTRE modifie le statut d’un corps d’administrateurs pour faire nommer ses collaborateurs (CE, 13 janv. 1995, Syndicat autonome des inspecteurs généraux de l’Administration, dans lequel le syndicat conteste le décret du 31 déc. 1992 venant modifier le statut des inspecteurs généraux en abaissant l’âge minimum des nominations et en instituant un nouvel ordre de nomination d’application immédiate. Il s’agissait pour le PREMIER MINISTRE de procéder à 3 nominations concernant 3 collaborateurs.). C’est une opération de modification d’un statut qui satisfait un intérêt personnel. 

                                * L’Administration vise une finalité autre que celle prévue par la Loi. Ce détournement de pouvoir là n’est plus nécessairement le fait d’un administrateur agissant comme un chef de clan, mais est le fait d’une autorité administrative avec plusieurs administrateurs. 

                                Ex. un conseil municipal qui modifie le POS pour faire classer un terrain qu’elle convoite (CE, 12 janv. 1994, Consorts Esvan, où le Conseil d’Etat relève que le changement de zonage intervient à la suite d’une demande d’acquisition adressée aux consorts Esvan. Pour faire baisser la valeur du terrain, l’Administration procède à ce changement). 

                                Ex. un arrêté concernant l’université de Paris X-Nanterre, et pour justifier une fermeture éventuelle, l’arrêté décide de transférer des postes d’enseignants de Nanterre à Malakoff (rattachée à Paris V). Cela intervient en méconnaissance du fonctionnement de l’université, en manque de moyens. Conseil d'Etat est amené à connaitre de cette situation : CE sect., 30 mars 1979, Université Paris X-Nanterre, dans lequel il annule l’arrêté pris par la secrétaire d’Etat. Par diplomatie, et aussi par ironie, le Conseil d’Etat considèrera qu’il n’y a pas détournement de pouvoir mais une erreur manifeste de l’Administration (qui a cru pouvoir prélever une vingtaine de postes d’enseignants…). Le Conseil d’Etat dissimule un détournement un pouvoir, qui ne satisfaisait pas les intérêts personnels, mais les intérêts du Gouvernement au sens large. 

             

             ---  Moyens d’annulation tirés des motifs de fait : 

             On distingue 2 types de motifs de fait que l’on peut contester. 

             - Le motif tiré de l’inexactitude matérielle des faits : une décision sera illégale si elle est fondée sur des faits inexacts. Le cas le plus connu : CE, 14 janv. 1916, Camino (GAJA), où le Conseil d’Etat est amené à examiner la légalité d’une décision de suspension et révocation d’un maire accusé d’avoir fait entrer un convoi funéraire, par une brèche d’enceinte du cercueil et d’avoir mis le cercueil dans une fosse trop petite car il aurait nourri un mépris pour le défunt. Après vérification, le conseil de département qui a suspendu le maire s’est fondé sur des faits qui ne sont matériellement pas exacts. C’est donc un pur mensonge. Le motif de fait est une affabulation complète. Jusqu’à cet arrêt de 1916, l’exactitude ne vérifiait pas l’exactitude des faits, et en le faisant, il ouvre un nouveau moyen d’annulation. 

             - L’hypothèse de la qualification juridique des faits : on peut demander l’annulation d’une décision au motif que la qualification juridique des faits est elle-même contraire à la Loi. L’opération de qualification est déterminante, c’est la nomination juridique d’un fait. Pendant longtemps, le Conseil d’Etat se refusait à examiner et à contrôler la qualification juridique retenue par l’Administration. C’était un problème, car une grande part des décisions illégales de l’Administration était due à une erreur de la qualification juridique des faits. C’était aussi reconnaitre un pouvoir considérable à l’Administration. Le Conseil d’Etat revient là-dessus, dans CE, 4 mars 1916, Gomel, à propos d’un refus de permis de construire opposé à M. Gomel par le préfet de la Seine. Gomel voulait faire construire un immeuble à la place Beauvau à Paris. Le permis de construire était subordonné en vertu de la loi à une condition d’un décret de 1852. L’alignement et le nivellement de la voie publique au devant de son terrain devait être faite. Une loi de 1911 comportait une disposition selon laquelle un plan et des coupes cotées doivent être adressées à l’Administration. La conservation des perspectives monumentales devait être respectée. La décision du préfet de refus est fondée sur le fait que la place Beauvau étant une perspective monumentale, la construction doit être refusée. Or, le Conseil d’Etat se reconnait dans l’arrêt Gomel le pouvoir de vérifier si l’emplacement prévu pour la construction est compris dans une perspective monumentale existante et dans l’affirmative, le Conseil d’Etat considère qu’il lui reviendra alors de vérifier que la construction est de nature à porter atteinte à cette perspective. Il conclut dans l’affaire que la place ne saurait être regardée comme une perspective monumentale, et qu’il n’y a aucune raison de refuser le permis de construire. On voit ici le Juge Administratif se substituer à l’Administration elle-même. Le Juge Administratif se demande si tel immeuble entre dans une perspective monumentale, ce qui est la question posée au préfet. Pour apprécier la qualification juridique, le Conseil d’Etat est obligé de se fonder sur les mêmes critères, voire sur d’autres critères. Le Conseil d’Etat se reconnait ici un pouvoir important : il refait la décision de l’Administration. Cela lui donne l’occasion de se demander si tel film est pornographique : CE, 14 juin 2002, Association Promouvoir (association de promotion du bon ordre public), à propos d’une association exerçant un recours contre la décision du ministre de la culture de diffusion du film Baise Moi. La question était si ce film était X ou – de 18 ans. Si le film est qualifié de X, il n’est plus diffusable. Le Conseil d’Etat retient que le film est porno, car il est une succession de scènes de violence et de sexe non simulé, sans que les autres séquences traduisent l’intention de dénoncer la violence faite aux femmes par la société. C’est ce qui distinguerait Baise Moi des 120 Journées de Sodome. Umberto Eco dit du film x qu’on y fait l’amour, on voyage…, et dans le film porno on y fait l’amour. 

             En matière de contrats administratifs, l’Administration doit prendre des mesures de publicité pour certains contrats, pour permettre à toutes les personnes de faire valoir une offre (ex. marchés publics d’architecture). Il arrive que le Conseil d’Etat ne se contente pas seulement de rappeler qu’une mesure de publicité doit être prise, encore faut-il que la publicité soit suffisante. CE, 7 oct. 2005, Région Nord Pas-de-Calais, à propos de la construction de l’antenne du Louvre. 

             - La proportionnalité de la mesure : lorsque le Juge Administratif contrôle les motifs de fait, il s’intéresse souvent à la proportionnalité de la mesure prise au regard des faits qui ont justifié la motivation de la décision de l’Administration. C’est un moyen d’annulation très puissant. Cette proportionnalité est celle exigée dans l’arrêt Benjamin de 1933, où le Juge Administratif subordonne la décision du maire à la proportionnalité de sa mesure. 

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