Effet direct et invocabilité du droit de l’Union européenne

La dissociation entre l’effet direct et l’invocabilité

Le droit communautaire présente trois caractéristiques : il est d’applicabilité immédiate, il est dans certaines conditions d’effet direct et il prévaut sur le droit national.

L’invocabilité du droit de l’Union Européenne, c’est-à-dire son aptitude à être invoqué par un particulier à l’appui d’un recours devant le juge interne, est donc une conséquence de son effet direct et de son applicabilité directe.

Conformément à la jurisprudence de la CJUE, il est possible d’invoquer le droit communautaire dans l’ordre interne dans quatre optiques différentes : soit pour appliquer le droit de l’UE, soit pour écarter le droit national, soit pour interpréter le droit national, soit enfin pour réparer un préjudice né d’une violation du droit de l’UE.

Les normes européennes d’effet direct sont à l’évidence invocables devant le juge national. Cela signifie-t-il pour autant qu’en l’absence d’effet direct, les normes ne sont pas invoquables ? Dans l’arrêt Van Gend En Loos, les juges ont semblé lier les deux. Retenir une telle jurisprudence aurait été paradoxal car seules auraient pu être sanctionnées par le droit national les normes communautaires auxquelles l’effet direct était reconnu. Les normes communautaires obligatoires dépourvues d’effet direct n’auraient pu être invoquables devant le juge national, juge européen de droit commun.

Toutes les normes communautaires bénéficient de la primauté, elles sont invocables qu’elles aient ou non la caractéristique de l’effet direct. La jurisprudence a donc choisi de dissocier l’effet direct et l‘invocabilité, laquelle est renforcée, complète.

L’invocabilité minimale des normes communautaires, effet direct ou non, peut viser à configurer le droit interne de l’Etat selon les exigences communautaires, mais aussi viser à réparer les conséquences dommageables par la violation du droit national.

L’invocabilité renforcée se distingue car le juge peut interpréter le droit national conformément à la norme communautaire d’effet direct en permettant au juge d’écarter la norme nationale contraire et y substituer la norme d’effet direct ; elle permet de condamner l’Etat à réparer les conséquences dommageables et à appliquer aussi directement au cas d’espèce la norme communautaire à la place.

Cette dissociation entre l’effet direct et l’invocabilité minimale joue seulement pour les accords internationaux conclus par les Etats : l’effet direct est donc exceptionnel, et la logique de dissociation ne peut pas jouer car elle n’existe pas en droit international.

1. A) L’invocabilité de configuration du droit interne au droit de l’Union

Elle est destinée à configurer le droit interne à la norme communautaire afin d’éviter ou de résoudre l’écart qui sépare ou qui risque de séparer le droit interne du droit communautaire.

Entre cette invocabilité d’interprétation conforme et l’invocabilité d’exclusion, il y a une invocabilité préventive, c’est ce que l’on appelle parfois l’invocabilité de prévention, qui concerne le cas particulier de l’invocation d’une directive avant l’expiration du délai de transposition (jurisprudence Wallonie de 1997) : la directive peut être invoquée pour que l’Etat s’abstienne de prendre des mesures nationales qui compromettent l’application de la directive. Elle peut se transformer en invocabilité d’exclusion.

1. L’invocabilité d’interprétation conforme

Ceci a pour but de prévenir les conflits. Elle s’est imposée en deux temps selon la jurisprudence de la Cour de justice. L’interprétation conforme peut être utile au juge national, et le juge est tenu de faire primer les interprétations du droit national qui le rendent conforme au droit de l’Union. Comme toute forme d’invocabilité minimale, elle bénéficie à toute norme communautaire, d’effet direct ou non.

La jurisprudence administrative admet cette forme d’invocabilité minimale du droit communautaire indépendamment même de tout effet direct.

2. L’invocabilité d’exclusion

Ceci a pour but de tirer les conséquences du conflit constaté. Elle est admise depuis longtemps par la jurisprudence qui en tire un certain nombre d’implications :

• dans l’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978, il est énoncé que le juge national est tenu, si nécessaire, de laisser inappliquée de sa propre autorité toute disposition contraire de la législation nationale, même s’il n’en a pas reçu le pouvoir par les autorités nationales qui régissent son office
• le juge national peut aussi être appelé en amont à suspendre provisoirement l’application d’une norme nationale dont la conformité au droit communautaire paraît douteuse avant de régler le litige au fond ; dans un arrêt de 1990, le juge a retenu que ce pouvoir de suspension à titre conservatoire existait y compris si le droit processuel national lui refusait une telle compétence.

Pendant longtemps, la Cour de justice a fait usage de cette invocabilité d’exclusion à propos de normes communautaires toutes d’effet direct. La dissociation s’est faite en 2000, lorsque la CJUE a admis l’invocabilité d’exclusion de la directive sans s’interroger sur l’existence d’un effet direct.

Ensuite, dans l’arrêt Unilever Italia du 26 septembre 2000, elle a admis l’invocabilité d’exclusion d’une directive dans un litige inter-individuel, cas de figure où la directive ne pouvait prétendre bénéficier d’aucun effet direct.

La jurisprudence administrative française a pleinement admis l’invocabilité d’exclusion des directives pour une demande d’abrogation d’un acte administratif illégal contraire aux normes communautaires, et ce sans se préoccuper de l’effet direct : c’est l’arrêt d’assemblée du 3 février 1989 Compagnie Alitalia.

1. B) L’invocabilité de réparation des dommages causés par la violation du droit de l’Union

Il n’est pas question d’empêcher ni de remédier à une violation du droit de l’Union, mais de la sanctionner par la condamnation à une obligation de la réparer. La jurisprudence a admis dès les années 60 cette obligation, mais il a fallu attendre un arrêt du 19 novembre 1991 Francovich et complété par un du 5 mars 1996 Brasserie du pécheur pour qu’elle soit systématisée par la CJUE : la Cour de justice a posé le principe de la responsabilité de l’Etat pour des dommages causés à des particuliers par des violations du droit communautaire lui étant imputables.

L’invocabilité de réparation n’est pas liée au caractère direct de la norme violée ; elle a été admise notamment à propos de directives non transposées à l’issue du délai de transposition, alors qu’elles ne satisfaisaient pas à l’exigence de précision nécessaire à l’effet direct.

Quand il y a une norme avec effet direct, l’invocabilité est le corollaire nécessaire de l’effet direct.

1. La régime de la responsabilité de l’Etat
2. a) Les règles européennes d’engagement de la responsabilité étatique

Ces règles ont été définies par la Cour de justice parce qu’elle a estimé que c’était une question qui relevait de son office interprétatif. Le problème est que les traités de base sont silencieux sur la responsabilité de l’Etat du fait de la violation du droit communautaire. La Cour de justice a estimé devoir s’inspirer des principes fondamentaux du droit communautaire et des principes généraux communs à tous les Etats membres en matière de responsabilité de la puissance publique.

A ainsi été faite une analogie par la jurisprudence entre la responsabilité de l’Etat du fait de la violation communautaire et la responsabilité de l’Union européenne en cas de violation du droit communautaire : l’article 340 du TFUE oblige l’Union européenne à réparer les dommages causés par ses institutions ou ses agents conformément aux principes généraux communs aux droits des Etats. Les traités de base n’ont évoqué que la responsabilité de l’Union, et cette disposition des traités renvoyaient pour cela aux principes. La Cour de justice a repris ce régime de responsabilité pour créer le régime de responsabilité des Etats membres du fait de la violation par ceux-ci du droit communautaire. Deux séries de raisons :

• cet article fait référence à des principes généraux qui sont communs aux ordres juridiques des Etats membres et n’en est qu’une expression particulière ; ce sont les mêmes principes qui doivent régir la responsabilité de l’Etat lorsqu’il viole le droit de l’Union européenne ;
• du point de vue de la victime, la violation est la même qu’elle ait été commise par l’Union européenne ou par les Etats membres.

Trois conditions sont requises pour que la responsabilité de l’Etat soit engagée et mise en oeuvre :

• il faut une violation d’une règle européenne ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers ; ceux-ci pourront alors invoquer la norme européenne violée pour obtenir réparation des conséquences dommageables de cette violation ; cette condition ne dément pas la dissociation entre les formes d’invocabilité minimale et la notion d’effet direct ;
• il faut que cette violation soit suffisamment caractérisée selon la Cour de justice, il doit s’agir d’une méconnaissance manifeste et grave ; c’est le cas par exemple lorsque la violation a perduré dans le temps, à l’issue d’un arrêt de manquement, lorsque la Cour de justice aura constaté l’incompatibilité entre le droit national et le droit communautaire par le biais d’un renvoi préjudiciel ; c’est à la juridiction nationale qu’il appartiendra d’apprécier si la violation est suffisamment caractérisée ou pas pour engager la responsabilité de l’Etat ; elle dépendra d’un certain nombre de facteurs (degré de clarté de la norme européenne, marge de manoeuvre de l’Etat, violation intentionnelle ou non, erreur de droit inexcusable ou pas, comportement d’une institution communautaire ayant induit en erreur l’Etat) ;
• il faut un lien de causalité entre la violation et le dommage.

1. b) Les règles nationales de la mise en oeuvre de la responsabilité étatique

C’est au droit national qu’il appartient de déterminer s’il faut faire une distinction entre l’Etat lui-même et l’agent qui a agit, et comment ces deux types de responsabilité peuvent s’agencer, de savoir quelle sera l’ampleur de la réparation, laquelle doit être adéquate selon la Cour de justice (principe d’équivalence et d’effectivité de la réparation).

2. L’imputation de la violation

Peu importe l’organe concerné, la violation est imputée à l’Etat.

1. a) La violation imputable aux autorités législatives et exécutives

La violation peut être imputable aux autorités exécutives mais aussi au législateur. En ce qui concerne ce dernier, pour la Cour de justice, que la violation soit imputable à une collectivité territoriale, à un fonctionnaire de l’Etat ou à un organisme autonome de l’appareil exécutif, la responsabilité de l’Etat est engagée, de même lorsqu’elle est imputable au législateur (arrêt Francovich et Bonifaci du 19 novembre 1991), même si c’est à ce propos que la réception de la jurisprudence communautaire a parfois été litigieuse.

Selon le juge administratif, lorsque la violation dommageable du droit communautaire est imputable à un acte administratif, la responsabilité de l’État n’est plus engagée non plus sans faute mais, depuis 1992, en raison d’une responsabilité pour faute qui oblige à la réparation intégrale sans que le pouvoir réglementaire puisse exclure cette responsabilité et cette réparation intégrale.

La situation était bien plus compliquée lorsque le dommage était imputable à une loi : la responsabilité de l’Etat du fait des lois est une responsabilité sans faute ; l’arrêt d’assemblée du 14 janvier 1938 Société La Fleurette prévoit une responsabilité sans faute doublement restrictive (le législateur peut exclure toute responsabilité, et lorsqu’elle est engagée, elle est fondée sur le principe d’égalité devant les charges publiques, et seul est réparé le dommage anormal et spécial, et non pas toute forme de dommage).

Cette jurisprudence n’était pas suffisante pour la Cour de justice dans le cas où la loi avait créé un dommage par la violation du droit communautaire ; le Conseil d’Etat a réussi pendant un temps à trouver des accommodements, avec l’arrêt du 28 février 1992 Société Arizona Tobacco : il a fait semblant d’imputer la responsabilité non pas à la loi elle-même mais à un règlement. Ce genre d’arrangements n’étaient pas toujours possibles, le Conseil d’Etat a voulu changer de jurisprudence par les juridictions inférieures, puis par la CEDH elle-même qui, dans un affaire Dangeville c./ France du 16 avril 2002, a condamné la France pour son régime trop restrictif de responsabilité de l’État du fait des lois.

Le Conseil d’État a du revirer de jurisprudence dans l’arrêt Gardedieu du 8 février 2007 en retenant que «la responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée […] en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France» : il y a une dérogation dans le cas où la loi à l’origine du dommage est contraire à une convention internationale en général ; dans ce cas, le régime de responsabilité est identique à la responsabilité pour faute, qui ne peut être écartée par le législateur, et le dommage doit être intégralement réparé (le législateur ne parle pas de faute mais on peut considérer que la notion est présente dans l’arrêt).

1. b) La violation imputable à une décision juridictionnelle

À première vue, imputer à l’Etat les conséquences dommageables d’une décision de justice semblait problématique. Dans l’arrêt du 30 septembre 2003 Köbler, la Cour de justice admet que la responsabilité de l’Etat soit engagée quand la violation du droit communautaire découle d’une juridiction nationale statuant en dernier ressort. Il n’y a ainsi pas d’atteinte à l’autorité de la chose définitivement jugée par l’engagement de la responsabilité de l’Etat car l’action en réparation n’a pas le même objet et n’a pas nécessairement les mêmes parties que celles présentent à l’instance pour violation (identité d’objet, de cause et de partie).

La Cour de justice, soucieuse de reconnaître la particularité des décisions de justice, du régime dans lequel la fonction juridictionnelle s’opère de façon indépendante au sein de l’Etat, tempère son appréciation : en effet, il ne s’agit pas de toute violation mais d’une violation manifeste du droit communautaire applicable, c’est-à-dire dans des cas forts limités.

La responsabilité de l’Etat ne donc peut être engagée qu’en raison d’une violation manifeste par le juge du droit communautaire applicable et après épuisement des voies de recours internes.

Les conditions processuelles nationales qui encadreront l’action en responsabilité diligentée contre l’Etat sur le fondement d’une décision juridictionnelle devenue définitive violant le droit communautaire doivent être organisées de telle sorte qu’elles se conforment exactement à la jurisprudence Köbler. S’il y a des restrictions à cette action en responsabilité, ce sera contraire au droit communautaire.

1) Le contentieux administratif

En cette matière, il faut une décision de justice administrative qui a entraîné la violation du droit communautaire. Le Conseil d’Etat a eu pendant longtemps une jurisprudence qui excluait la responsabilité de l’Etat du fait d’une faute lourde commise par la juridiction administrative lorsqu’elle résultait du contenu même d’une décision de justice.

Cette jurisprudence ancienne, l’arrêt Darmont du 29 décembre 1978, était d’application générale, quelle que soit la nature de la faute.

Le Conseil d’Etat a fini par rejoindre la jurisprudence Köbler avec un arrêt du 18 juin 2008 Gestas ; pour la première fois, le Conseil d’Etat admet que la responsabilité de l’Etat puisse être engagée dans le cas où le contenu de la décision juridictionnelle est entaché d’une violation manifeste du droit communautaire ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.

Cela ne renverse pas complètement la jurisprudence Darmont, ce n’est qu’une dérogation puisque la décision de justice administrative n’a pas besoin d’être définitive : les exigences de la jurisprudence Köbler sont néanmoins satisfaites.

2) Le contentieux judiciaire

Il n’existe pas de jurisprudence équivalente susceptible d’entrer en conflit avec la jurisprudence Köbler. Cela dit, l‘article L.141-1 du Code de l’organisation judiciaire limite l’obligation pour l’Etat de réparer les dommages causés par le fonctionnement défectueux du service public de la justice judiciaire qu’aux seuls cas de faute lourde ou de déni de justice.

Il faut considérer que cette disposition doit être interprétée dans un sens permettant de faire droit à la jurisprudence Köbler au regard de l’absence de jurisprudence nationale sur ce point.