La méthode des lois de police

LA MÉTHODE DES LOIS DE POLICE

Une loi de police est une disposition impérative dont le respect est jugé crucial par un pays pour la sauvegarde de ses intérêts publics, tels que son organisation politique, sociale ou économique, au point d’en exiger l’application à toute situation entrant dans son champ d’application, quelle que soit par ailleurs la loi applicable au contrat d’après le présent règlement.

Préalable à la méthode conflictuelle, la méthode des lois de police assure l’application des lois du for ou étrangères dont l’application est nécessaire à l’organisation économique et sociale de l’Etat dont elles émanent et qui poursuivent un intérêt légitime, lorsque la situation en cause entre dans leur domaine d’application spatial.

Il s’agit donc de lois qui défendent un intérêt spécifique, intérêt dont on peut déduire leur domaine d’application spatiale et qui « force la compétence » de l’ordre juridique auquel elles appartiennent (P. Mayer). Lorsque la question posée entre dans ce domaine d’application nécessaire, la loi de police est appliquée, et paralyse l’application des règles de conflit de lois. La méthode, préconisée en premier lieu par Ph. Francescakis est ainsi un correctif unilatéraliste à l’abstraction et à la neutralité de la règle de conflit bilatérale

La méthode des lois de police : Elles sont proches de l’unilatéralisme dans la configuration mais pas dans la philosophie. Comme le dit Pierre Mayer, dans le cas des lois de police, le choix de la loi applicable est fondé sur le but de la loi, sur une volonté particulière de l’auteur de cette loi de voir cette loi s’appliquer. Dans l’unilatéralisme ce n’est pas une question de volonté particulière. Dans les lois de police, on va prendre une loi particulière sur un sujet particulier et on va l’appliquer parce qu’elle veut particulièrement s’appliquer à la situation. Dans la règle de conflit bilatérale, on ne tient pas compte de la teneur des lois en présence, on désigne dans l’abstrait. Selon Savigny, le législateur n’a pas de volonté particulière à ce que sa loi s’applique à une situation internationale. On peut donc se permettre de raisonner à partir de la situation juridique et de rechercher une loi selon un critère de rattachement approprié. Ce n’est pas toujours vrai. Parfois un état peut manifester une volonté particulière à l’application d’une règle juridique qu’il a posée. Pour lui, cette règle doit être appliquée à telle situation internationale et ce peu importe la loi qui est normalement applicable en application de la règle de conflit de loi bilatérale.

Ces lois de police peuvent être dessinées par différents expressions : lois d’application immédiate, nécessaire. En effet, elles s’appliquent immédiatement sans passer par la règle de conflit de loi. Elles doivent s’appliquer en raison du but poursuivi par ces lois. Certains auteurs distinguent parmi les lois d’application nécessaires entre les lois d’application nécessaires dont le caractère nécessaire découle de leurs buts (leur application est nécessaire pour satisfaire le but qu’elles poursuivent) et les lois d’application nécessaires dont la nécessité vient uniquement du fait que le législateur l’a décrété. Pierre Mayer les appelle les autres lois d’application nécessaires. Pour cette deuxième catégorie, il cite un exemple, l’article 311-15 du Code civil en matière d’établissement de la filiation. Cet article nous dit que «toutes les règles françaises qui font produire en matière de filiation un effet à la possession d’état s’appliquent aux familles résidant sur le territoire français même si la règle de conflit de loi de désigne pas la loi française».

1. La notion de loi de police

Il n’y a pas de définition dans le Code civil bien qu’il utilise le concept. A l’article 3 alinéa 1^er, il nous dit «les lois de police et sureté obligent tous ceux qui habitent le territoire». En réalité dans cet article, ce n’était pas les lois de police au sens moderne du terme mais les lois de police au sens de sécurité. Dans une version plus moderne de droit international privé on peut dire qu’une loi de police est une règle de droit interne qui va s’appliquer à une relation internationale alors même qu’elle n’est pas désignée par la règle de conflit de loi bilatérale. Elle va s’appliquer car l’auteur de cette loi veut qu’elle s’applique en raison du but qu’elle poursuit.

La difficulté va être d’identifier ces lois. Francescakis disait «sont des lois de police, les lois dont l’observation est nécessaire pour la sauvegarde de l’organisation politique, sociale ou économique d’un pays». Il ajoutait que «ces lois doivent être appliquées par le juge du fort (de l’état qui les a édictées) dès que la réalisation du but qu’elles poursuivent le commande même si la règle de conflit de loi ne les désigne pas». Même avec ces guides, certains auteurs lui ont reproché l’imprécision de cette définition, notamment Loussouarn. Selon lui, il n’y a pas de différence entre les lois de police et les autres lois, car toutes les lois poursuivent un but. La plupart de ces buts concernent l’organisation d’un pays. Il y a les lois qui poursuivent un but social et celles qui sont essentielles à la sauvegarde de l’ordre social. Il y a différent degré. Pour lui c’est s’en remettre à la souveraineté du juge. Il critiquait l’incertitude du concept. C’est une critique sévère.

Mais le concept de lois de police peut être difficile à cerner. D’un autre coté, ce n’est pas le seul concept juridique incertain (exemple : bonne foi, bonnes mœurs, ordre public). De toute façon, les lois de police correspondent à une réalité. Dans tous les états, il y a des lois que l’état veut voir appliquer. Il faut retenir en réalité, la définition de Francescakis mais l’utiliser avec prudence. C’est vrai que toute loi poursuit un but. Au cas par cas, il faut se demander si le but poursuivit par la loi en cause justifie son application impérative dans un contexte international. Cette logique se retranscrit dans la définition donnée des lois de police par le règlement Rome I de juin 2008. A l’article 9-1 du règlement on donne une définition de la loi de police: «une loi de police est une disposition impérative dont le respect est jugé crucial par un pays pour la sauvegarde de ses intérêts publics tels que son organisation politique, sociale ou économique au point d’en exiger l’application à toute situation entrant dans son champ d’application quelle que soit par ailleurs, la loi applicable au contrat d’après le présent règlement».

1. L’application des lois de police
2. Les lois de police du for

Le juge français doit appliquer la loi de police même si la loi française n’est pas désignée par la règle de conflit de loi. Le législateur français a manifesté un intérêt fort à l’application de l’une de ses lois. On va dire que la loi de police s’appliquer immédiatement sans avoir à déterminer par ailleurs la loi de conflit de loi applicable. Une loi de police est généralement une seule disposition et non toute une législation. On devrait presque parler de disposition de police. Cela n’implique pas que tout le litige sera soumis à l’ordre juridique de cette loi.

La question de savoir quand est ce qu’il existe une loi de police qui se veut applicable? Deux questions : il faut identifier la loi de police puis savoir si elle veut s’appliquer en l’espèce (son champ d’application spatial). Il n’y a pas de problème quand la loi le dit, il suffit de la suivre. Par exemple, la loi du 1^er février 1995 sur les clauses abusives. L’article L135-1 du Code de la consommation est issu de cette loi : «nonobstant toute stipulation contraire, les dispositions de l’article L132-1 sont applicables lorsque la loi qui régit le contrat est celle d’un état n’appartenant pas à l’UE, que le consommateur ou le non professionnel a son domicile sur le territoire de l’un des états membres de l’UE et que le contrat y est proposé, conclu ou exécuté». Le risque se situe pour les lois en dehors de l’UE, mais on ne veut protéger que les consommateurs européens quand ils ont été sollicités sur le territoire européen.

Souvent le législateur ne précise pas le champ d’application des lois de police, c’est du principalement à une raison, il ne précise pas que ces lois sont des lois de police. C’est la jurisprudence qui va découvrir, dans une législation une loi de police. Dans ce cas, ca va être à la jurisprudence de déterminer son champ d’application. Elle va déterminer le champ d’application en fonction du but poursuivit. Par exemple, les règles protectrices de la libre concurrence sont des lois de police. Leur but est d’assurer la libre concurrence sur un territoire. Selon la jurisprudence, ce sont des lois qui doivent s’imposer à tout accord qui aurait des effets anti concurrentiels sur le territoire. Pour certains champs d’application, la doctrine a trouvé qu’ils étaient excessifs.

On rencontre des lois de police surtout dans le domaine contractuel. En effet, c’est la contrepartie nécessaire du critère de rattachement en matière contractuelle (la liberté des parties). Ces lois vont être pour protéger des intérêts particuliers ou des intérêts plus généraux. Elles se rencontrent plus rarement en dehors du domaine contractuel. La jurisprudence a considéré que les règles françaises, sur l’assistance éducative étaient des lois de police, de même que celles sur les victimes d’infraction. En revanche, elle a considéré que la loi d’indemnisation des victimes de la circulation (loi Badinter de 1985) n’est pas une loi de police.

A l’heure actuelle, le juge français n’est pas toujours maitre de la qualification d’une loi de police ni de la détermination de son champ d’application. Il n’est pas libre lorsque cette loi a une origine européenne car la Cour de justice peut décider qu’une loi est ou non une loi de police et lui attribuer un champ d’application. Par exemple, les règles protectrices de l’agent commercial. En novembre 2000, la Cour de justice dit l’inverse de sa position initiale. Elle dit que «la fonction de ces règles exige qu’elles trouvent application dès lors que la situation présente un lie étroit avec la communauté européenne notamment lorsque l’agent commercial exerce son activité sur le territoire d’un état membre quelle que soit la loi à laquelle les parties ont entendu soumettre le contrat» (CJCE, 9 novembre 2000, Ingmard). A l’inverse, les lois de police originaires des états membres de l’UE sont soumises à un contrôle européen par la Cour de justice. La Cour de justice va vérifier qu’une loi de police nationale ne restreint pas de façon excessive les libertés qui sont garanties par le traité de l’Union. Elle va les soumettre à un double contrôle : un contrôle de légitimité et un contrôle de proportionnalité (moyens pris proportionnés aux intérêts protégés). L’arrêt le plus significatif est : CJCE, 23 novembre 1999, Arblade.

2. Les lois de police étrangères

Le juge français doit-il en tenir compte? C’est une question extrêmement débattue. Seul un cas ne fait pas de difficulté : lorsque la loi de police appartient à l’ordre juridique qui est par ailleurs désigné par la règle de conflit de loi. La difficulté nait lorsque la loi de police étrangère n’appartient pas à l’ordre juridique désigné par la règle de conflit de loi. Si on néglige c’est assez gênant. En effet, vous n’êtes pas solidaires avec les autres états, c’est mettre à mal une certaine réciprocité. De plus, les lois de police interviennent essentiellement en matière contractuelle qui fait référence à la volonté des parties. Le risque serait la possibilité pour les parties de détourner la loi de police.

On pourrait donc dire que le juge devrait imposer le respect par les parties des lois de police étrangères, lorsque cela lui apparait nécessaire à la satisfaction du but que ces lois poursuivent mais à certaines conditions:

(1) Il faut que le but poursuivit par cette de police étrangère paraisse légitime au juge français.

(2) Il faut que la revendication de compétence formulée par l’état étranger paraisse raisonnable au regard du but poursuivit au juge français.

(3) Il faut que les moyens utilisés par la loi en cause paraisse proportionnés au but poursuivit par la loi pour le juge français.

On retrouve cette directive dans les instruments européennes, dans la Convention de Rome de 1981 et dans le règlement Rome I de 2008. L’article 7-1 de la Convention de Rome nous disait que «lors de l’application en vertu de la présente convention de la loi d’un pays déterminé, il pourra être donné effet aux dispositions impératives de la loi d’un autre pays avec lequel la situation présente un lien étroit, si et dans la mesure où, selon le droit de ce pays ces dispositions sont applicables quelle que soit la loi régissant le contrat». L’article ajoute «pour décider si effet doit être donné à ces dispositions impératives, il sera tenu compte de leur nature et de leur objet ainsi que des conséquences qui découleraient de leur application ou de leur non application». C’est une idée véhiculée mais il « pourra » être donné effet, le juge national bénéficie d’une liberté. C’est exactement la formulation des lois de police. Pour guider le juge dans le choix, on lui dit qu’il doit tenir compte de l’objectif poursuivi et de l’objet ainsi que des conséquences qui découleraient de cette application. Est-ce que c’est proportionné ou cela va-t-il nuire aux intérêts de cette loi de police?

Le règlement Rome I de 2008 a repris la même idée mais sa formulation est plus précise mais en même temps moins progressiste. Il s’agit dorénavant de l’article 9-3, «il pourra également être donné effet aux lois de police du pays dans lequel les obligations découlant du contrat doivent être ou ont été exécutées dans la mesure où les dites lois de police rendent l’exécution du contrat illégale. Pour décider si effet doit être donné à ces lois de police, il est tenu compte de leur nature et de leur objet ainsi que des conséquences de leur application ou de leur non application». On emploi dorénavant le terme de « lois de police ». Auparavant il pouvait s’agir de n’importe quelle loi de police, il s’agit maintenant que des lois de police du lieu d’exécution du contrat. Encore faut-il que cette loi de police rende l’exécution du contrat illégale. On trouver en jurisprudence des applications. (Cour de cassation Com, 16 mars 2010) : il s’agissait d’une vente de viande congelée d’origine française pour le Ghana. Au moment de l’exécution de la vente, le Ghana avait mis un embargo sur la vente de viande bovine française. Le contrat était soumis par les parties au droit français. La loi française dit que la vente peut avoir lieu. Le Ghana a une disposition impérative qui rend l’exécution illégale. Le lieu d’exécution des obligations était bien le Ghana. L’acheteur refuse de prendre livraison. Le vendeur français poursuit l’acheteur en justice. L’acheteur fait référence à la loi ghanéenne. La cour d’appel avait refusé et la Cour a censuré en disant qu’il y avait un défaut de base légale à ne pas avoir évoqué les conséquences du contrat en vertu de la loi ghanéenne. Hormis cela, il y a peut d’exemples en jurisprudence étatique. Il y a en a plus dans la jurisprudence arbitrale car pour les arbitres qui ne sont pas attachés à un état, toutes les lois de police sont étrangères.

3. Le conflit des lois de police

Par exemple, lors d’une vente, le vendeur est domicilié en A et l’acheteur est domicilié en B. La législation de l’état A interdit toute utilisation dans les contrats, de produits fabriqués dans un état C. A l’inverse, la législation de l’état B interdit toute discrimination commerciale fondée sur des raisons politiques à l’égard de l’état C. Dans le contrat il y a des produits qui proviennent de l’état C. Que va faire le juge? Les deux états ont intérêt à ce que leurs législations s’appliquent. Il s’agit d’un conflit de lois au sens premier.

Il faut distinguer les hypothèses. Si l’une des lois de police en conflit est la loi du fort, le juge saisit fera toujours prévaloir sa loi donc sa loi de police. Si pour le juge saisit les deux lois de police sont étrangères (état D). Parfois la question peut se résoudre car il n’y a pas de contradiction entre les deux, on peut satisfaire les états de deux états en cause en même temps. Parfois les deux lois poursuivent des objets différents mais mènent au même résultat. In concreto, en fonction du résultat de l’application des lois, il n’y a pas de conflit. Le cas le plus épineux c’est le cas où les deux sont contradictoires et ne peuvent être conciliées. Dans ce cas, le juge doit faire un examen comparé des deux lois. Souvent l’une ou les deux sera éliminées. En réalité, le vrai conflit va être extrêmement rare. Le règlement Rome I dit de ne prendre en compte que les lois de police du lieu d’exécution du contrat. A l’inverse pour un arbitre ce sont des hypothèses beaucoup plus courantes. Un arbitre est totalement neutre. Il est donc placé dans des situations particulièrement difficiles, il va essayer de voir quel est l’état de pensée de la communauté internationale sur le sujet et va se ranger à la majorité des états.