La règle de la décision préalable, condition de recevabilité du recours

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Conditions de recevabilité tenant à l’acte attaqué : la règle de la décision préalable

On appelle « conditions de recevabilité » les conditions qui doivent être réunies pour que le juge puisse être saisi et trancher un litige « au fond ». Si l’une de ces conditions n’est pas remplie, le juge rejette la requête, sans procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée.

Pour être recevable, le recours pour excès de pouvoir doit remplir les conditions suivantes : le « requérant » doit avoir un intérêt à agir ainisi que la capacité à agir, t il doit agir dans le délai de recours contentieux. Enfin, si un recours préalable obligatoire auprès d’une autorité administrative, avant la saisine du juge, est imposé par la loi, il doit avoir exercé ce recours. C’est cette dernière condition que nous étudions ici.

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Donc le requérant ne peut pas saisir directement le tribunal administratif d’un recours en indemnisation. Il doit au préalablement adresser une demande à l’administration lui faisant par de ses prétentions.

Il s’agit d’examiner ici la règle de la décision administrative préalable. Cette règle de décision préalable doit être distinguée.

A) La règle de la décision préalable : formulation et origine

La règle de la décision préalable est formulée par l’article R421-1 du code de la justice administrative : « la juridiction administrative ne peut être saisie que par la voie d’un recours formée contre une décision. On ne peut pas arriver devant elle sans mettre sur le bureau du juge une décision prise par l’administration et une décision exécutoire ». La sanction est l’irrecevabilité de la demande n’ayant pas rempli cette condition de recevabilité.

Lorsqu’on se bat contre un acte de l’administration, la règle est remplie d’elle-même. On ne peut pas dire que la règle n’existe pas. Ce que l’on peut dire c’est que la condition est satisfaire d’elle-même.

Lorsqu’on défend des droits subjectifs, lorsqu’on est victime d’un fait de l’administration qui cause un dommage, et bien on ne peut pas aller devant le juge sans une décision de l’administration. Dans le contentieux du droit subjectif, ou le droit froissé ne s’exprime pas par une décision administrative, là, il va falloir faire naître la décision administrative préalable, la provoquer en faisant une première demande à l’administration, une demande chiffrée. C’est sur la base d’un refus de l’administration qu’on pourra ensuite saisir le juge.

Historique de la règle

Cette règle n’a pas de logique. Elle ne se comprend que par l’histoire.

Le Conseil d’Etat qui a reçu la justice déléguée en 1872 n’est jamais saisie que de recours contre des décisions :

— Ou bien il statut en appel sur une décision du ministre (le ministre juge)

— Ou bien il statut en appel du conseil de préfecture.

Après l’arrêt Cadot, le Conseil d’Etat confirme l’exigence de la décision administrative préalable. Le Conseil d’Etat le fait sans raison, mais il le fait. Ce n’est qu’après que la jurisprudence ait posé cette condition que le législateur, par la loi du 19 juillet 1900 consacre indirectement cette règle. Il ne dit pas expressément que c’est une condition de recevabilité.

On arrive à la réforme de 1953 : généralisation aux TA. Cela prive la règle de son explication historique. En effet, la réforme de 1953 créé ces Tribunaux administratifs. Permet que la requête soit claire. Cela permet aussi à l’administration de consentir à la demande et cela offre à l’administration la possibilité d’éviter naissance d’un litige.

Généralisation à toutes les juridictions administratives : en 1987, on avait prévu d’étendre cette règle à des contentieux dérogatoires à cette règle.

Lorsque cette décision n’est pas nécessaire, elle peut cependant intervenir.

B) La règle de la décision préalable : domaine et exceptions.

— Domaine. La règle vaut pour tous : aussi biens pour les personnes publiques que privées. Dans l’hypothèse où il s’agit d’un recours d’une personne publique contre une personne privée, la dite personne publique ne peut agir que sur la base d’un recours préalable. (Cf. : arrêt du 1er juin 1984. La commune fut jugée irrecevable pour n’avoir pas fait naître une décision préalable de l’Etat). Cela vaut même pour des recours de personnes publiques dirigées contre des personnes privées investies de prérogatives de personnes publiques. Un tel recours n’est recevable que si cette personne privée a rendu une décision préalable. Il y a là-dessus un contentieux abondant.

Exceptions :

— 1/ La décision préalable se conçoit mal dans un recours de l’administration contre une personne privée ne disposant par de prérogatives de personnes publiques.

— 2/ Dans le cas des référés, du fait de la nature de l’urgence.

— 3/ En matière de travaux publics. Cela se comprend pour des raisons historiques. C’est la coïncidence de ce contentieux avec les conseils de préfecture qui explique que la règle ne s’applique pas : ils avaient un contentieux direct, et la règle fut reprise. Cette exception a bien failli disparaître en 1987. Finalement, rien ne fut fait. Ce pourrait être fait par voie réglementaire, ce n’est plus aujourd’hui à l’ordre du jour. Mais cette exception est considérable. Elle est attractive : en effet, on eut tendance à rattacher à cette matière toute une série de contentieux qui n’ont qu’un lien ténu, indirect, avec la matière des travaux publics. (La clé de la compréhension se situe dans l’histoire).

C) La règle de la décision préalable : mécanisme

— 1/ Décision écrite ou verbale

La décision préalable peut être une décision écrite (le plus souvent), implicite (silence de l’administration) ou verbale (plus rare)

Arrêt Sande, 25 juillet 1981 : recevabilité de la requête d’un conseiller municipal auquel le refus d’enregistrement fut signifié verbalement

Certaines décisions ne peuvent être que verbales : élections dans les académies pour l’institut de France : proposition au président de la république, et nomination suite aux visites d’académiciens.

— 2/ Décision « formalisée » ou non : Circulaires, avis, échanges de lettres… peu importe. C’est le contenu qui est décisoire.

— 3/ Décision explicite ou implicite

Quelque soit la nature de la décision, la décision administrative peut être constituée par le silence (pendant 4 mois). Depuis loi du 12 avril 2000, ce délai de silence a été porté à 2 mois.

Question : quand commence à courir ce délai ?

— 1/ Une demande. Il est parfois difficile de distinguer entre la véritable demande et les simples doléances faites à l’administration. Or, seule une demande véritable fera courir le délai. La jurisprudence a interprété cette condition de manière assez libérale :

La demande est réputée exister dès lors qu’on en trouve la substance : l’administration doit comprendre facilement si quelque chose lui est demandé, et ce qu’on doit lui demander.

— 2/ … adressée à l’administration. Cette demande doit être faite à l’autorité compétente. Or, il est parfois difficile de savoir quelle est l’autorité compétente. Il y a un risque que si la demande n’est pas faite à la bonne autorité compétente : le délai ne court pas. L’intéressé ne peut pas ensuite saisir le juge.

La jurisprudence a eu conscience de cette difficulté, et a été libérale : ainsi, il fut jugé que l’autorité non compétente a l’obligation de transmettre une demande à l’autorité compétente. Cette obligation de transmission existe à l’intérieur d’une personne publique (le maire doit transmettre au conseil municipal). Mais cette obligation va au-delà de la même personne publique, dans la seule limite que cette obligation ne vaut que lorsqu’il y a des liens de collaboration entre les deux autorités. (Ex : le maire devra communiquer aux établissements publics de coopération intercommunaux).

Le décret de 1983, article 7, fait peser une obligation de transmission de caractère général, sur les autorités de l’Etat seulement. Si une autorité de l’Etat est saisie (le préfet par exemple), il a une obligation générale de transmission, que ce soit à l’intérieur de l’appareil de l’Etat ou en direction d’autres personnes publiques.

Cas particulier : lorsque l’intéressé a négligé la règle de la décision préalable, et a saisi directement le juge. En principe, cette requête est irrecevable. Mais si le juge ne relève pas d’office cette irrégularité et que la procédure se poursuit, quid ?

o Si l’administration se défend en disant que la requête est irrecevable : le juge devra alors valider l’irrecevabilité

o Si l’administration défend au fond : cette défense au fond dans la procédure est considérée comme une décision, qui couvre l’irrecevabilité.

— 3/ Et expiration du délai de deux mois. La date qui constitue le point de départ du délai de 2 mois est celle de la saisine de l’autorité administrative, même incompétente. Le délai commence à courir, pendant que l’autorité incompétente réoriente le dossier. Ce délai de 2 mois ne peut être ni prolongé, ni prorogé, ni interrompu. Donc si l’administration envoie une lettre disant qu’elle a bien reçu la demande, qu’elle va l’étudier (etc.). Tout cela ne suspend pas le délai. Les comportements internes de l’administration ne sont pas opposables à l’administré pour retarder l’exercice de ses droits contentieux.

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