Les différents types de contentieux administratif

Voici une présentation rapide des 4 principaux types de contentieux administratifs (contentieux de l’excès de pouvoir, contentieux de pleine juridiction, contentieux de la répression…). Puis une histoire de cette classification. Enfin, une présentation plus détaillée.

La mission du juge administratif est, de contrôler et, éventuellement, de sanctionner l’administration. Les recours, qui peuvent être exercés devant lui, se répartissent en quatre catégories selon une classification établie par Édouard Laferrière (1841-1901), vice-président du Conseil d’État de 1886 à 1898, dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (1887, réédité en 1989). Cette classification est encore utilisée en dépit des critiques et des nouveaux schémas proposés, comme celui du juriste René Chapus qui différencie les contentieux de recours contre une décision et le contentieux des poursuites dirigé contre une personne.

Source : vie-publique.com

Les autres fiches de cours :

LES PRINCIPAUX CONTENTIEUX ADMINISTRATIFS

Le contentieux de l’excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir est la plus connue des actions qui peuvent être engagées devant la juridiction administrative. Il s’agit d’un recours par lequel le requérant (demandeur) demande au juge de contrôler la légalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation s’il y a lieu.

Aucun texte ne l’a expressément prévu. C’est le Conseil d’État qui a progressivement construit cet élément essentiel du contrôle de l’administration. Il en a fait un principe général du droit par son arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950.

Sa première caractéristique est d’être un recours facile d’accès. En effet, la juridiction peut être saisie par une simple lettre, qui doit seulement indiquer les nom et prénom du requérant, ses coordonnées, la décision dont il entend obtenir l’annulation et les raisons qui justifient son recours. Le juge administratif est très libéral dans l’acceptation de ce recours. Il faut préciser en outre que le recours pour excès de pouvoir est dispensé du ministère d’avocat : le requérant peut agir seul.

Dans le cadre de ce recours, un justiciable peut invoquer quatre types de moyens (arguments juridiques). Deux catégories de moyens relèvent de ce que l’on appelle la légalité externe de la décision : il s’agit de l’incompétence (l’auteur de la décision n’avait pas compétence pour la prendre) et du vice de forme ou de procédure (une formalité importante a été omise ou la procédure n’a pas été suivie). Les deux autres catégories relèvent de la légalité interne de la décision : il s’agit de la violation de la loi (l’administration, sous différentes formes, a pu ne pas respecter le texte de loi applicable) et du détournement de pouvoir ou de procédure (l’administration a utilisé un pouvoir ou une procédure dont elle ne disposait pas pour prendre la décision contestée).

Si, après avoir exercé son contrôle, le juge administratif décide, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, d’annuler la décision administrative litigieuse, cette décision disparaît rétroactivement de l’ordre juridique. Tout doit se passer comme si cet acte administratif n’avait jamais existé et ses effets produits antérieurement au jugement sont annulés. Cette règle est parfois source de difficultés pour l’administration. Ainsi, lorsqu’une décision défavorable à un fonctionnaire (refus d’une promotion, révocation…) est annulée par le juge de l’excès de pouvoir, l’administration doit reconstituer la carrière du fonctionnaire, c’est-à-dire reconstruire sa carrière sans l’impact de la décision illégale.

. Le contentieux de pleine juridiction (ou de plein contentieux)

Cette formulation un peu étrange – « pleine juridiction » ou « plein contentieux ») –s’explique tout simplement parce que, pour ce type de recours, le juge dispose des pouvoirs les plus étendus.

Le contentieux de pleine juridiction se distingue clairement de l’excès de pouvoir. Le juge ne doit pas seulement se limiter, comme dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, à annuler ou à valider un acte administratif. Il peut aussi réformer l’acte administratif (le modifier), voire lui en substituer un nouveau. Tel est par exemple le cas dans le contentieux électoral : le juge administratif, s’il constate de graves irrégularités ayant pu modifier les résultats du scrutin, peut déclarer vainqueur celui qui avait initialement perdu. Le juge du plein contentieux peut condamner l’administration à des dommages et intérêts (ex : le contentieux de la responsabilité hospitalière). Il faut toutefois noter que, ces dernières années, les deux types de contentieux ont eu tendance à se rapprocher, à mesure que les prérogatives du juge de l’excès de pouvoir augmentaient, notamment en ce qui concerne les conséquences d’une annulation (ex : modulation des effets dans le temps d’une décision juridictionnelle : Conseil d’État, 11 mai 2004, Association AC !).

Le contentieux de pleine juridiction recouvre des recours d’une très grande variété : contentieux contractuel, contentieux de la responsabilité, contentieux fiscal, contentieux électoral…(contentieux et recours sont donc synonymes ?)

Le plus souvent, les recours de plein contentieux sont soumis au ministère d’avocat. En conséquence, le juge administratif est plus exigeant que pour l’excès de pouvoir dans l’acceptation des recours.

Le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de légalité

Il s’agit d’un recours en déclaration : le juge administratif indique la portée ou la légalité de la décision administrative attaquée.

On peut exercer ce type de recours à titre principal, même si cela est rare du fait de la faible portée de la décision du juge (pas d’annulation, pas de condamnation, juste un « constat »).

On peut surtout exercer ces recours à titre incident, c’est-à-dire lorsque le juge judiciaire, confronté à une question de la compétence du juge administratif, invite les parties à se présenter devant ce même juge administratif, afin qu’il interprète ou apprécie la légalité d’un acte.

Le contentieux de la répression

Il s’agit pour le juge administratif, agissant comme un juge pénal, de sanctionner des comportements répréhensibles. Il inflige donc des sanctions ou prononce des amendes.

Dans ce cadre, le juge administratif sanctionne principalement les « contraventions de grande voirie ». Ce sont les atteintes portées au domaine public, principalement les voies de communication autres que routières, qui relèvent du juge judiciaire (ex : détérioration d’un passage à niveau).

1 : Présentation classique

Les actions contentieuses sont apparues historiquement à des moments différents. Elles relèvent de régimes différents. Ces actions, au départ, étaient des autorisations données par le prêteur de porter l’affaire devant le juge selon une action donnée au requérant.

La comparaison a ses limites, mais c’est vrai que les actions, le recours, sont apparus à des époques historiquement différentes. Il n’y a pas encore d’unité et il est aussi vrai que ces différents recours relèvent de régimes procéduraux différents.

Laférieire, dans un traité de 1896, classe les recours administratifs en fonction des pouvoirs reconnus au juge. Il distingue quatre hypothèses :

— 1/ Les pouvoirs du juge sont des pouvoirs de pleine juridiction : pouvoir d’exercer un arbitrage sur tous les éléments du litige, et de fait et de droit. Un juge de cassation n’est jamais un juge de pleine juridiction.

— 2/ Le juge a des pouvoirs d’annulation. Laférieire précise : « limité au droit d’annuler les actes entaché d’illégalité ». Les pouvoir sont exclusivement un pouvoir de légalité (de droit) et ils ne débouchent que sur l’annulation ou le retrait (le juge ne peut pas allouer une indemnité).

— 3/ Le juge a des pouvoirs d’interprétation : cela consiste à déterminer le sens et la portée d’un acte administratif, ou à apprécier sa légalité, sans faire l’application de l’acte aux parties intéressées. Ces pouvoirs sont exercés sur renvoi du juge judiciaire.

— 4/ Le juge a des pouvoirs de répression. Le juge administratif est, sur une petite échelle, un juge pénal : il réprime des infractions commises aux lois et règlement qui régissent le domaine public (contraventions de grande voirie).

Duguit, en 1928, présenta une seconde qualification. Il utilise non plus les pouvoirs du juge, mais la question posée aux juges. Duguit est plus fidèle à la démarche du droit romain. Cela conduit Duguit à opposer la juridiction subjective et la juridiction objective.

— 1/ La juridiction subjective : elle apparaît toute les fois que le juge est appelé à résoudre une question de droit subjectif. Cela va se rencontrer essentiellement dans deux domaines :

— Les contrats ; les droits et obligations de chaque partie confrontés à ceux des autres

— Le droit délictuel et quasi-délictuel, en réparation d’un dommage causé sur une personne.

— 2/ Le droit objectif : on ne se bat pas ici contre l’administration, ni contre une autre personne. On se bat ici contre un acte de l’administration. Il fut soutenu pendant longtemps que dans le Recours en Excès de Pouvoir il n’y avait pas de partie. Le bénéficiaire d’un acte individuel n’est pas parti au litige. Mais Duguit ne limite pas ce droit objectif au REP. Il y inclut le contentieux de l’annulation (demande d’annuler un acte, de le faire disparaître rétroactivement… Mais il inclut aussi les modifications de l’objet (le contentieux de réformation). Il y inclut même des éléments de réparation, dès lors que c’est bien un acte administratif et qu’il s’agit de réparer les effets qu’il a pu produire.

Il n’y a pas incohérence dans cette démarche. Duguit laissa de côté le contentieux de répression.

Observations :

— 1/ Spécificité du débat : il est franco-français, administrativo-franco-français.

— 2/ Ce débat apparaît du jour ou le Recours en Excès de Pouvoir affirme son autonomie. Il affirme son autonomie alors que, au départ, il est mal distingué du recours en cassation et de l’appel administratif proprement dit. Le Recours en Excès de Pouvoir est paradoxal : c’est un instrument de libéralisme juridique. Cela apparaît sous le 2^nd empire. Or, le recours pour l’excès de pouvoir, est toutefois peu agressif (pas de procédé d’urgence, pas d’indemnités…). Peu agressif mais dont les conséquences morales sont fortes. Ce recours est d’utilité envers l’administration pour l’avenir, plus que contre le justiciable. Le Recours en Excès de Pouvoir est largement ouvert et il acquiert une autonomie avec l’idée qu’il est très largement ouvert et peu formaliste (absence du ministère d’avocats).

— 3/ Dès le second empire, cette classification se brouille car le législateur en rien lié aménage sous la troisième république une classification qui loge le contentieux objectif dans le plein contentieux. Il recherche une organisation particulière du contentieux. Les frontières éclatent car il s’agit d’un contentieux de l’annulation et on trouve un contentieux hétérogène : il n’y a plus d’unité comme avec Laférieire

— 4/ Le droit communautaire peut ne pas s’accommoder du contentieux de l’annulation pur et dur, au nom de l’exigence d’effectivité des droits contentieux.

2 : La jurisprudence Lafarge

— Il s’agissait d’un recours tel que le Conseil d’Etat les aime bien. Cela ressemble à une requête administrative, sans qu’on sache vraiment ce que veut le requérant. Ce dernier avait été privé d’un certain nombre d’avantage qu’il estimait lui être du en raison de sa qualité d’officier ; et qu’il en avait été privé par « les règlements en vigueurs ». Il débarque tout gringalet et dit « je ne suis pas content ». Le Conseil d’Etat est très content : il peut faire ce qu’il veut de cette déclaration. Le Conseil d’Etat considère qu’il y a Recours en Excès de Pouvoir et que le justiciable demande annulation des règlements illégaux.

Le Conseil d’Etat se trouvait en présence d’une autre jurisprudence : celle selon laquelle les réclamations pécuniaires relèvent non pas du Recours en Excès de Pouvoir mais du plein contentieux. Sur le fond, le justiciable réclamait une compensation pécuniaire. La conclusion du commissaire au Gouvernement (PICHAT) est grande et met en valeur toute la question qui se pose sur la nature de la procédure (plein contentieux ou REP).

Le Conseil d’Etat retient que c’est un REP, alors même qu’il s’agit d’un recours en réclamation pécuniaire. Le Recours en Excès de Pouvoir présent l’avantage d’être moins formaliste et plus rapide. Mais le justiciable aurait aussi pu agir par la voie du plein contentieux.

— Par la suite, le Conseil d’Etat verrouillera la situation en fermant cette option : il faut agir par la voie du Recours en Excès de Pouvoir puis, en exécution de l’annulation, demander l’allocation d’une indemnité. Mais cette jurisprudence eut une prospérité dans le domaine de la fonction publique, mais aussi en dehors dans le domaine du contentieux des Etats exécutoires.

La jurisprudence Lafarge a perdu de son intérêt aujourd’hui.

3 : La revanche du plein contentieux

A) Le contentieux noble est le contentieux de l’excès de pouvoir

Découvert et ciselé par le Conseil d’Etat, comportant une filiation assez proche par rapport au recours administratif. Il a été l’outil de fabrication du droit administratif.

La noblesse du Recours en Excès de Pouvoir explique son importance particulière :

— C’est le contentieux du Conseil d’Etat.

— Ce n’est qu’en 1953, quand les conseils de préfecture deviennent Tribunal Administratif qu’ils vont avoir un contentieux de pouvoir : mais cela laisse subsister le contentieux d’excès de pouvoir important entre les mains du Conseil d’Etat.

— Lors de la réforme de 1987 et de la création des Cours Administratives d’Appel, il leur fut confié le plein contentieux, mais celui de l’excès de pouvoir se fit avec précaution.

— Le conseil constitutionnel, dans sa décision de 1987, a désigne la contentieux de la légalité comme réservé par la constitution au juge administratif (par un PFRLR). Le Recours en Excès de Pouvoir a un statut constitutionnel spécifique.

B) Evolution du plein contentieux : enrichissement progressif.

— 1/ Supériorité quantitative du REP.

Le plein contentieux s’est enrichi des actes de certaines AAI. On a voulu que ces autorités administratives indépendantes, dans l’exercice de leurs pouvoirs (de sanction ou autres), parce qu’elles étaient indépendantes, fassent l’objet d’un contentieux plus poussé que le contentieux d’excès de pouvoir. On a compris cela comme une exigence dans certaines décisions de la CEDH.

— 2/ Supériorité technique du REP

Ce plein contentieux manifeste aussi une supériorité technique par rapport au REP. Le rejet ne signifie pas nécessairement que l’acte est légal.

17/11/2006

Inversement, l’annulation, dans le cadre du REP, ne signifie pas que l’administration pourra reprendre l’acte légalement. Enfin, l’appréciation de la légalité de l’acte se fait au moment ou l’acte est pris, et non pas au moment où le juge statut.

Autrement dit, le Recours en Excès de Pouvoir est un diagnostic approximatif de la légalité de l’acte. Il laisse passer des actes illégaux parce que mal critiqués et annule des actes possiblement légaux, mais qui simplement résultent d’une procédure irrégulière. Cela donne au Recours en Excès de Pouvoir un caractère approximatif comme outil juridictionnel. Le requérant peut être insatisfait de cette procédure. L’information donnée par le Recours en Excès de Pouvoir est une information incomplète. Cela explique pourquoi les problèmes liés à l’exécution du juge administratif sont liés à cette approximation.

Le plein contentieux, sur le plan technique

Son évolution fait désormais apparaître une supériorité :

— Le juge se prononce directement sur la demande des parties

— Il peut réformer et compléter l’acte, ou même substituer un acte nouveau à l’acte qu’il estime illégal. (Exemple en matière fiscal : il substitue sa propre évaluation sans annuler l’acte).

— Les délais sont moins sévères. Le délai général est celui de la prescription quadriennale (donc quinquennale). Les délais sont tous plus long que le REP.

— Supériorité encore parce que le juge statut dans l’actualité : il tient compte des éléments de faits et de droits au jour de sa décision (exemple : arrêt BRUTUS, 1993. Le Conseil d’Etat décide que si des circonstances nouvelles sont révélées entre l’audience et le jour du jugement, il doit en tenir compte.

— Par contre, le plein contentieux est en principe soumis au ministère d’avocat (plus formaliste et plus couteux. Mais l’amplification du plein contentieux a réduit le champ du ministère d’avocat obligatoire.

Conclusion :

— Aujourd’hui, la classification du contentieux apparaît comme un peu dépassé (cf. : article de Michel Bernard). Il ne faut pas croire que le Recours en Excès de Pouvoir soit frappé à mort. Mais il apparaît qu’on peut, sans inconvénient et avec même quelques avantages loger dans le plein contentieux des contentieux de même nature que le Recours en Excès de Pouvoir (procès faits à un acte).

Le Recours en Excès de Pouvoir va rester sans doute et pour longtemps disponible pour la défense des libertés : pour l’administration classique. Mais on peut penser que dans le domaine de l’administration économique ou technique, sur le modèle de ce qui s’est passé avec la loi de 2006, on ira de plus en plus vers un plein contentieux objectif : vers les pouvoirs de pleine juridiction du juge administratif.

Ceci d’autant plus que : quand on regarde l’autre branche de la juridiction : le juge de l’excès de pouvoir n’est plus seulement juge de l’excès de pouvoir. Il a reçu des pouvoirs d’injonction. Quand il enjoint à la suite de l’annulation, il passe sur le plein contentieux.

4 : Le recours contentieux devant le tribunal administratif

Tout acte administratif peut faire l’objet d’une contestation par un recours. Celui-ci peut s’exercer de manière administrative (recours administratif, gracieux ou hiérarchique) ou de manière contentieuse (recours contentieux, devant une juridiction administrative).
Ce principe s’applique dans la relation des agents de la fonction publique avec leur employeur. Aussi, dans de nombreux cas, après l’échec d’un recours administratif, introduire une requête devant la juridiction administrative compétente est la solution à envisager.
Il n’est pas rare que ces juridictions, indépendantes, statuent en défaveur de l’employeur public et ces décisions sont susceptibles de faire jurisprudence. Ainsi saisir le tribunal administratif, décision souvent individuelle, revêt également un dimension collective, au même titre qu’un mouvement de grève. Aussi souvent que possible, le SNSFP soutiendra, voire suscitera, ce type d’action.

Le coût de la procédure Une procédure peut être à l’origine de certains frais : • les dépens. Les frais correspondant aux mesures d’instruction qui se sont avérées nécessaires, par exemple les honoraires de l’expert auquel une expertise a été demandée, peuvent être à la charge de la partie condamnée. Le juge tient toutefois compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ;
• les honoraires d’avocats. Le principe est la représentation par avocat obligatoire pour tous les types de recours administratifs, sauf pour le recours en excès de pouvoir, dont les conclusions ne tendent pas au paiement d’une somme d’argent. Ce qui représente tout de même un nombre important des affaires portées à la connaissance des juridictions administratives. Les salariés de la fonction publiques ne sont en outre, par dérogation, pas soumis à ministère d’avocat pour les recours en plein contentieux (quand les conclusions tendent au paiement d’une somme d’argent). Le requérant dont les revenus sont faibles peut demander à bénéficier de l’aide juridictionnelle, qui permettra la prise en charge par l’Etat de tout ou d’une partie des frais d’avocat. Lorsque le requérant a dû engager lui-même des frais, notamment des frais d’avocat, à cause du recours, il peut demander au tribunal administratif de condamner son adversaire à les lui rembourser, en chiffrant sa demande. Non seulement la partie perdante ne peut pas obtenir le remboursement de ses frais, mais elle pourra en plus être condamnée à rembourser tout ou partie des frais d’avocat de son adversaire, ce qui représente souvent une somme de l’ordre de 1 000 euros. • l’amende pour requête abusive. Si une requête est jugée abusive, le juge peut infliger à son auteur une amende, qui peut aller jusqu’à 3 000 euros.

La durée de la procédure
Devant un tribunal administratif, le délai moyen qui sépare le dépôt d’une requête de son jugement est compris entre sept mois et deux ans et demi selon le tribunal. Ce délai s’explique en partie par le temps nécessaire aux échanges de mémoires et de pièces et parfois par un sertain engorgement des tribunaux. Si le requérant connaît des personnes ayant soumis au tribunal un litige identique ou si sa requête est liée à d’autres requêtes, il aura tout intérêt à le signaler au greffe pour accélérer le traitement de sa requête.
Il peut également être mis fin à la procédure :
• si le requérant obtient satisfaction de la part de l’administration avant que l’affaire ne soit jugée : dans ce cas, le tribunal prononce un non-lieu ;
• s’il renonce à sa requête : il y a désistement. Dans les deux cas, le requérant doit prévenir le tribunal dans les plus brefs délais.
Sauf exceptions, le recours aux juridictions administratives n’est pas suspensif : la décision contestée continue donc de s’appliquer jusqu’au jugement. Par requête séparée, il y a toutefois possibilité de demander par réféfé le sursis à exécution de la décision attaquée, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à sa légalité.
Si le jugement du tribunal administratif ne donne pas satisfaction au demandeur, celui-ci peut faire appel devant la cour administrative d’appel compétente. S’il s’agit d’un salarié de la fonction publique en conflit avec son employeur et si la somme d’argent réclamée est inférieure à 8 000 euros, le salarié ne peut faire appel à la cour administrative d’appel mais doit directement aller en cassation, en saisissant le Conseil d’Etat. Le coût de la procédure est alors non négligeable, le ministère d’avocat étant alors obligatoire (le ou les avocat(s) choisi(s) devant appartenir à l’ordre des avocats au conseil d’Etat et à la cour de cassation).

Le délai pour contester une décision de l’administration est en principe de deux mois à compter de :
• la notification (la réception par voie postale ou la remise en main propre), s’il s’agit d’un acte individuel dont le requérant est le destinataire ;
• la publication (au Journal officiel ou dans un recueil des actes administratifs) ou l’affichage (par exemple sur un panneau en mairie), s’il s’agit par exemple d’un acte réglementaire.
Attention : la requête doit être arrivée au greffe du tribunal avant l’expiration de ce délai. Il faut donc la poster suffisamment tôt pour qu’elle parvienne à temps. Si le délai n’est pas respecté, la requête est irrecevable. Toutefois, si le requérant attaque une décision individuelle dont il est le destinataire, l’administration doit avoir indiqué le délai de recours dans la notification, sous peine de voir ce délai courrir indéfiniment. Cette disposition ne s’applique pas aux relations entre les salariés de la fonction publique et leur employeur (le délai de 2 mois est donc impératif dans ce cas !).
Seule peut être attaquée une décision. Il n’est pas possible de contester de simples avis, renseignements ou déclarations d’intention. Il faut donc susciter une décision en adressant une demande écrite, par lettre recommandée avec accusé de réception, au service compétent.
Avant de saisir le juge, il est recommandé de commencer par adresser une réclamation à l’auteur de l’acte (recours administratif, gracieux ou hiérarchique) dans le délai de deux mois. Le délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif débute à la fin des deux mois suivant la réception de la requête en cas d’absence de réponse (considérée comme une décision implicite de rejet) ou dès la réception de la décision expresse de rejet. Un recours gracieux ou hiérarchique, outre qu’il peut permettre d’obtenir gain de cause, assure en tout cas au moins deux mois supplémentaire pour préparer le recours contentieux. Il est en outre obligatoire dans certains cas (recours en plein contentieux par exemple). Aussi vaut-il mieux y faire systématiquement appel.
La requête peut être remise directement au greffe du tribunal administratif ou bien envoyée par courrier, de préférence avec accusé de réception. Si elle a été envoyée par télécopie, elle doit être confirmée par le dépôt ou l’envoi de l’original, signé du requérant.

Par exemple, dans le cas d’une réclamation reçue par l’autorité administrative le 15 mars 1997, le délai court à partir du 16 mai 19970. A partir du 16 juillet 1997, en cas d’absence de réponse, une décision implicite de rejet est acquise. Vous avez jusqu’au 16 septembre pour déposer la requête auprès du tribunal administratif. La date à retenir est celle d’arrivée et pas celle de l’envoi par La Poste… Mieux vaut alors ne pas attendre le dernier jour, surtout si vous postez la requête. Le recommandé avec accusé de réception s’imose également.

Le contenu de la requête
La requête est un document écrit et signé, obligatoirement rédigé en français. Elle peut être rédigée sur papier libre. Le mieux est de la dactylographier ; sinon, il convient de veiller à ce qu’elle soit parfaitement lisible. Elle mentionne les nom, prénom et adresse du requérant. Tout changement d’adresse doit être porté à la connaissance du tribunal.
Elle contient tous les éléments nécessaires à la résolution du litige :
• les conclusions : ce que le requérant demande exactement au tribunal (l’annulation de la décision contestée, l’octroi de dommages et intérêts…) ; le tribunal ne peut statuer au-delà de ce qui lui est demandé ;

• l’exposé précis des faits ;
• les moyens de droit : les arguments juridiques tendant à montrer le bien-fondé de la demande ; le requérant doit démontrer que l’acte attaqué est illégal et pas seulement qu’il lui est défavorable. En effet le juge administratif n’a pas le pouvoir d’apprécier en équité. Il doit appliquer les textes : s’il doit souvent les interpréter, il ne peut pas les critiquer, sauf s’ils contreviennent à un texte de niveau supérieur dans la hiérarchie des normes.
La requête doit impérativement faire l’inventaire de tous les arguments du requérant. Elle est déposée ou envoyée en autant d’exemplaires que de parties au litige plus deux. Par exemple, lorsqu’il n’y a que deux parties au litige (le requérant et le défendeur), la requête devra être déposée ou envoyée en quatre exemplaires.
Si la requête présentée par plusieurs personnes physiques ou morales doit comporter, parmi les signataires, la désignation d’un représentant unique (excepté si elle est présentée par un avocat).

Conditions pour introduire une requête
Toute personne physique ou morale directement concernée par une décision administrative peut introduire une requête à condition de pouvoir agir en justice.
Pour un litige relatif à la situation personnelle d’un fonctionnaire, c’est le tribunal administratif du lieu où il est affecté qu’il faut saisir.
Dans quelques cas exceptionnels, il convient de saisir directement le Conseil d’Etat. Notamment :
• les demandes d’annulation dirigées contre un décret ou contre les actes réglementaires des ministres ;
• les litiges d’ordre administratif nés hors des territoires soumis à la juridiction des tribunaux administratifs.

Les pièces à joindre à la requête
La requête est nécessairement accompagnée de :
• la décision attaquée ; lorsqu’il s’agit d’une décision implicite, parce que l’administration s’est abstenue de répondre, il faut joindre la copie de la demande adressée à l’administration et l’accusé de réception
• toutes les pièces justificatives utiles à la résolution du litige, notamment celles que le requérant aurait déjà communiquées à l’administration.
Ces documents sont fournis en autant d’exemplaires que la requête et sont accompagnés d’une liste récapitulative. .

Le recours contentieux est enfermé par des formes et des délais bien précis. La moindre violation de ces règles entraîne une irrecevabilité de la demande.

Le déroulement de l’instruction
la procédure devant les juridictions administratives est essentiellement écrite, l’échange d’arguments se faisant par des écrits que l’on nomme des mémoires. Le véritable débat se déroule ainsi avant l’audience (les éventuels nouveaux éléments communiqués pendant l’audience ne sont à cet égard par exemple pas pris en compte par le tribunal et les parties ne sont pas tenues d’assister à l’audience). Quand le tribunal estime que l’instruction ne progresse plus, il met fin à l’échange et, après l’audience, statue.
La partie n’obtenant pas satisfaction peut aller en appel (cours administrative d’appel) ou directement en cassation (devant le Conseil d’Etat), selon le type de procédure engagé.

Remarques
Conservez indéfiniment la copie du dossier envoyé ainsi que son accusé de réception.
Le caractère général de la saisine du juge administratif n’efface pas l’existence d’autres procédures. Par exemple :
• le recours contre le refus de communication d’un document administratif et de consultation de son dossier de fonctionnaire doit être nécessairement adressé à la Commission d’accès aux documents administratifs, 64 rue de Varenne, 75007 Paris.
• le recours contre le refus au droit d’accès aux informations nominatives personnelles contenues dans un fichier automatisé doit être adressé à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) 21,rue Saint Guillaume, 75007 Paris.

Sources
Les fiches de la justice, «L’introduction d’une requête devant un tribunal administratif», Ministère de la justice
http://www.justice.gouv.fr/publicat/requete-ta.pdf

Plan du cours :

Recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir est un « recours contentieux tendant à l’annulation d’une décision administrative et fondé sur la violation par cette décision d’une règle de droit ». Il « est ouvert même sans texte et a pour effet d’assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité ». Il permet de demander au juge administratif (Tribunal administratif, Cour administrative d’appel, Conseil d’État) de prononcer l’annulation d’un acte édicté par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé qui s’est vu conférer des prérogatives de puissance publique.Il s’oppose au recours de plein contentieux (qui comprend, par exemple, les recours en indemnisation), ainsi qu’aux procédures répressives (contraventions de grande voirie et sanctions disciplinaires prononcées par des juridictions).

L’intérêt d’un tel recours

Dans les États modernes, une autorité administrative ne dispose pratiquement jamais d’un pouvoir originaire et illimité. Si elle ne respecte pas les limites qui lui ont été assignées par la Constitution ou par la loi, on dira, selon la terminologie française, qu’elle commet un excès de pouvoir ou, selon la terminologie anglo-saxonne, qu’elle agit ultra vires.Si l’on en juge par le nombre des plaintes et des recours, les cas d’excès de pouvoir se sont multipliés depuis quelques décennies, au moins dans les pays les plus juridiquement évolués. Cette augmentation s’explique par plusieurs raisons :

D’abord, l’action administrative s’est considérablement développée : certaines tâches traditionnelles, comme la police ou l’enseignement, sont devenues beaucoup plus lourdes.
Des tâches nouvelles, comme l’aide sociale ou l’urbanisme, ont fait leur apparition.
Les garanties accordées aux administrés se sont considérablement renforcées.
Enfin, grâce aux progrès de l’instruction générale, et sous l’influence de divers mouvements revendicatifs, les administrés sont de plus en plus résolus à défendre leurs droits, au besoin par la voie d’une action en justice.

Paradoxalement, donc, alors que l’administration doit faire de plus en plus de choses, ses prérogatives sont rognées de différentes manières, et la méfiance du public à son égard n’a jamais été aussi grande. Mais dans quelle mesure peut-on sanctionner l’excès de pouvoir sans courir le risque de paralyser complètement l’administration ?

La particularité de ce type de recours

Le recours en excès de pouvoir est un procès fait à un acte (ce qui fait dire à certains auteurs que, dans cette procédure, il n’y a pas à proprement parler de parties).

Conditions requises pour exercer ce recours

Les conditions d’exercice du recours pour excès de pouvoir tiennent d’une part à la nature de l’acte attaqué, d’autre part à l’intérêt à agir du requérant.Le recours pour excès de pouvoir n’est ouvert que pendant un certain laps de temps, après lequel il sera impossible de former un tel recours. Il faut agir dans le délai de deux mois à compter de la publication (lorsqu’il s’agit d’un règlement) ou de la notification (lorsqu’il s’agit alors d’une décision individuelle) de l’acte. Il existe cependant de nombreux aménagements à la règle du délai de deux mois, notamment la possibilité pour le requérant d’exercer un recours administratif gracieux devant l’autorité compétente en lui demandant de revenir sur sa décision ; l’administration dispose de deux mois pour répondre à cette demande.

Acte à caractère décisoire

Un recours pour excès de pouvoir ne peut être formé qu’à condition que l’acte attaqué ait un caractère décisoire, c’est-à-dire qu’il modifie l’ordonnancement juridique. Il doit avoir une portée juridique suffisante. On dit alors que l’acte fait grief et cela permet un REP.

L’intérêt à agir du requérant

Le recours pour excès de pouvoir est largement ouvert aux justiciables, sans toutefois que la seule qualité de citoyen soit suffisante pour l’exercer : ce n’est pas une « actio popularis ». Il faut, pour pouvoir être recevable à l’exercer, justifier d’un « intérêt donnant qualité à agir », lequel est toutefois entendu de manière assez libérale et large par la jurisprudence. Cet intérêt doit être réel et suffisant.

La procédure

Le recours pour excès de pouvoir est en principe porté en premier ressort devant un tribunal administratif. Les principales exceptions à ce principe concernent les actes nés en dehors du ressort des tribunaux administratifs (par exemple à l’étranger), les actes produisant des effets au-delà du ressort d’un seul tribunal administratif, et les recours contre les décrets, qui sont jugés en premier et dernier ressort par le Conseil d’État.

Les moyens susceptibles d’être invoqués

Les moyens susceptibles d’être invoqués à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir sont :

Moyens d’illégalité externe

incompétence de l’auteur de l’acte : moyen d’ordre public qui peut être soulevé d’office par le juge.
vice de forme (dont le défaut de motivation)
vice de procédure
vice dans la composition d’un organisme dont l’avis à recueillir est obligatoire.

Moyens d’illégalité interne

Il s’agit de vices liés au contenu, à la substance de l’acte :

violation directe de la règle de droit
erreur de fait
erreur de droit
erreur dans la qualification juridique des faits (ou erreur manifeste d’appréciation s’il s’agit d’un domaine dans lequel le juge n’exerce qu’un contrôle restreint)
détournement de procédure ou de pouvoir

Moyens d’ordre public

Ils peuvent être aussi bien de légalité externe que de légalité interne.

Incompétence de l’auteur de l’acte,
Méconnaissance du champs d’application de la loi :
- dans le temps,
- dans l’espace,
Contrariété de l’acte par rapport à la chose jugée.
La responsabilité sans faute de l’administration
Absence de recours préalable obligatoire avant tout recours contentieux
Intervention d’une décision juridictionnelle supérieure de nature à interférer sur la légalité de l’acte. Annulation d’un texte par une juridiction supérieure sur lequel l’acte était fondé.

Conséquences

En cas d’annulation, l’acte annulé est réputé n’être jamais intervenu : c’est l’effet rétroactif de l’annulation pour excès de pouvoir, qui confère au recours pour excès de pouvoir sa puissance et son efficacité. L’administration doit, en tant que de besoin, reconstituer le passé comme si l’acte annulé n’était jamais intervenu. Ce principe de rétroactivité a perdu de son caractère absolu depuis l’arrêt Association AC ! et autres (11 mai 2004) du Conseil d’État.

Recours de plein contentieux

Généralités

En droit français, les recours de plein contentieux (ou de pleine juridiction) devant le juge administratif se distinguent des recours pour excès de pouvoir. Ils comprennent notamment les recours en indemnisation.

Les pouvoirs du juge

Le juge va pouvoir annuler des décisions contestées, mais va pouvoir aussi les réformer ou substituer ses propres décisions à celles qui étaient contestées. Il statue alors en fonction du droit en vigueur à la date de sa propre décision.

Un contentieux hétérogène

Il comprend notamment les recours en responsabilité (responsabilité contractuelle, responsabilité pour faute, responsabilité sans faute), mais aussi d’autres formes de recours : contentieux des contrats, contentieux fiscal, contentieux électoral, contentieux des ordres de recettes, contentieux des installations classées, etc. Le ministère d’avocat est en général obligatoire.

contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de légalité

Ce type de recours peut s’exercer à titre principal, même si le cas ne se présente que très rarement.

Le plus souvent il est utilisé à titre subsidiaire, lors d’un procès.

Le juge judiciaire, confronté à une question de la compétence du juge administratif, invite les parties à se présenter devant ce même juge administratif, afin qu’il interprète ou apprécie la légalité d’un acte.

Il s’agit donc d’un recours en déclaration : le juge administratif indique la portée ou la légalité de la décision administrative attaquée.