• La répartition de compétence des juridictions administratives (conseil d'état, TA, CAA)

     La répartition des compétences matérielles et territoriales des juridictions administratives

      En contentieux administratif, la compétence juridictionnelle est l'aptitude d'une juridiction étatique française de l'ordre administratif à connaître d'un litige ou d'une situation juridique.

    La compétence territoriale est la faculté pour une juridiction d’avoir à connaître un litige en fonction de sa situation géographique.

    Section I - COMPÉTENCE MATERIELLE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

    Les tribunaux administratifs sont en premier ressort juge de droit commun du contentieux administratif. Elle ne statue pas définitivement, il y a une possibilité d'appel devant les Cours Administratives d'Appel depuis 1996. Dans certains cas, cÂ’est directement devant le Conseil d'Etat Il y a un jugement statuant sur les objecteurs de conscience.

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    §1er : La compétence en première instance

     

    A)    La compétence de droit commun des tribunaux administratifs

     

    Rappel historique :

    -- En l'An VIII, il existe déjà par l'intermédiaire de la justice déléguée. Le juge administratif de droit commun c'est le ministre (théorie du ministre juge). Le recours pour excès de pouvoir est considéré comme allant directement devant le Conseil d'Etat. On distingue entre le contentieux de l'administration courante et le contentieux plus grave où on demande l'annulation rétroactive. Le juge de droit commun est le ministre. Le Conseil d'Etat développe l'étendu de son pouvoir par étape.

     

    -- La loi de 1872. Elle donne justice déléguée. On pense alors que cette loi a pour conséquence qu'il deviendrait juge de droit commun, et bien non.

    -- Arrêt CADOT de 1889 : Le conseil d'Etat se reconnaît comme juge de droit commun : il admet de connaître directement des litiges qui ne sont pas passés exclusivement devant le ministre. Cette compétence directe est tout à fait considérable et importante car elle porte sur les affaires les plus importantes. La création des Cours Administratives d’Appel reste en dehors de cela.

     

    -- Ce n'est donc que dans un troisième temps que la compétence de droit commun sera accordée aux tribunaux administratifs, dans la réforme de 1953. On revient aux sources, en quelque sorte, sauf que l'évolution du Tribunal Administratif a été considérable : il est devenu entre temps en véritable juge et non plus un simple représentant du ministre juge (ex conseils de préfecture).

     

    Idée : les tribunaux administratifs sont inscrits dans un organigramme administratif.

     

    B)    La compétence « directe » du Conseil d'Etat

     

    Le conseil d'Etat, tout en délaissant la compétence de droit commun aux TA, a conservé des compétences de première instance primordiales.

     

    1.     La « juridiction de haute administration

     La juridiction de haute administration correspond à l'idée que ce sont des affaires dont seul le Conseil d'Etat peut connaître, en raison de l'auteur de l'acte ou de la nature de l'acte ou encore de ses caractéristiques. Ces chefs de compétence sont énoncés dans le décret loi de 1953.

     

    -- 1/ Les recours contre les décrets. Qu'ils soient des actes réglementaires ou individuels, qu'ils émanent du Président ou du premier ministre, ces actes doivent être spécialement étudiés en raison de leur auteur. Il peut y avoir annulation rétroactive de l'acte. Il en va de même pour les ordonnances qui sont des actes administratifs tant qu'elles n'ont pas été ratifiées.

    Le mobile est politique. Ce chef de compétence vaut quelle que soit la nature du décret.

    (Exemple : dans l'hypothèse d'un refus d'abroger un décret, le demandeur a alors la possibilité de demander l'abrogation sans condition de délai. C'est le conseil d'Etat qui sera compétant pour étudier la légalité de  ce refus. Inversement, le refus de prendre une mesure qui, si elle avait été prise aurait été un décret, n'est pas susceptible de recours direct devant le conseil d'Etat.

     

    -- 2/ Les recours contre certaines décisions ministérielles : décisions ministérielles à caractère réglementaire (certaines ont une portée générale), décisions ministérielles prises après avis du Conseil d'Etat.

    -- Ici, il y a un parallélisme entre la confection de l'acte (Le conseil d'Etat donne son avis) et le régime du contentieux de l'acte (CE compétent)

    La jurisprudence a dit que ces actes doivent être pris après consultation du Conseil d’Etat (même les actes du ministre pris après avis du Conseil d'Etat, quand c'est facultatif)

     

    -- 3/ Recours en Excès de Pouvoir contre les décisions des organismes collégiaux à compétence nationale  (Organismes collégiaux d'ordre professionnel, organismes sportifs, jurys d'examen et de concours).

    -- Le Conseil d’Etat a souvent une interprétation extensive. (Cf. : pour les actes non pris à proprement parler par le jury. Par exemple, la liste des candidats est une décision individuelle du ministre.

    -- Le Conseil d’Etat a jugé que cette décision n'est pas détachable des opérations du concours, et que donc elle n'entrait pas dans l'attribution de compétence, comme si elle avait été le fruit d'une instance collégiale.

    -- Le Conseil d’Etat a jugé que certaines décisions ne relèvent pas de cette compétence : celles de l'office national des anciens combattants par exemple (compétence du TA. CE, 13 mai 1991, arrêt Pelletier)

     

    -- 4/ Recours en Excès de Pouvoir d'ordre individuel concernant les fonctionnaires nommés par décret du président de la république :

    -- Tant en vertu de la constitution que ceux en vertu d'ordonnance organique du 28 novembre 1958. La jurisprudence a tendance à interpréter largement. Un grand nombre d'hypothèses peuvent concerner cette catégorie. Il a même été jugé que le refus de nommer un agent est de la compétence du Conseil d'Etat

    -- Pour les litiges postérieurs au service : (attribution de l'honorariat, refus de nommer officié de réserve, décision concernant la pension de retraite, etc.). Ces litiges sont considérés comme inclus dans ce chef de compétence.

    -- Enfin, les litiges sur le refus de communiquer un document à un agent n'est pas de la compétence du Conseil d'Etat.

     

    -- 5/ Contentieux de la composition de certains organismes : La loi a donné compétence au CE en 1er et dernier ressort. C'est le cas du conseil supérieur français de l'étranger, du conseil supérieur des tribunaux administratifs et des Cours Administratives d’Appel, des conseils régionaux

    Interprétation extensive : sa compétence s'étend à la composition du conseil régional, et à la désignation du bureau

    Elections au parlement européens : compétence du Conseil d’Etat (loi du 17 juillet 1977)

     

    2.     La bonne administration de la justice

     Le CTA nomme tous les TA. Répartition géographique qui couvre tout le territoire métropolitain et même d'outre mer. Mais il est possible d'un litige naisse en dehors du ressort du Tribunal administratif, et que le rattachement à un Tribunal Administratif ne puisse pas être fait.

    Décisions prises par les autorités françaises qui exercent à l'étranger : diplomates etc. Peuvent être contestées car sont des décisions administratives.

    Marchés et contrats signés par les autorités administratives françaises à l'étranger, et qui sont exécutées à l'étranger (pour construire une ambassade)

    Litiges naissant en haute mer du fait d'une autorité administrative française

    Cas où le champ d'application s'étend au-delà du ressort d'un seul Tribunal Administratif : méthode utilisée pour les tiers, ils distinguent entre les effets directs et les effets indirects de l'acte. Le juge prend donc en compte les effets de l'acte : si sont concentrés dans le champ territorial d'un TA, celui-ci sera compétent, peu importe si les effets indirects sont au-delà du ressort du TA. Cette méthode n'est pas sûre. Ainsi, le CE peut retenir sa compétence, c'est pour ça qu'il adopte cette méthode

    Il a été jugé qu'un arrêté qui prononce l'expulsion d'un étranger a des effets directs concentrés là où il se trouve, donc dans le ressort d'un Tribunal Administratif (mais on ne sait pas lequel)

     

    Décision règlementant les médicaments remboursés : n'a d'effets directs qu'à l'égard des laboratoires pharmaceutiques, et donc le Tribunal Administratif du siège du labo.

    Idem en matière de visa : refus d'un visa ou retrait de visa est une mesure individuelle. N'a d'effets directs que dans le ressort d'un TA.

    Mais l'inscription d'un film porno sur une liste a des effets sur tout le territoire : compétence du Conseil d'Etat.

     

    C)    La compétence d'attribution des juridictions administratives spécialisées

    C'est le texte qui la créé qui détermine sa compétence.

    Compétence d'attribution, donc restrictive.

    Doit être nuancée car il existe un grand principe dans le contentieux administrative : pas de question préjudicielle à l'intérieur de l'ordre administratif, c'est-à-dire que quand une juridiction spécialisée, dans une affaire, rencontre une question qui n'est pas naturellement de sa compétence (celle de la légalité d'un décret par exemple), elle devra se prononcer sur la légalité du décret.

    Donc compétence des juridictions administratives spécialisées ne se trouve pas étendue quand au dispositif, mais quand à la motivation.

     

    §2 : La compétence en appel

     Pour les juridictions spécialisées : souvent il y a une juridiction d'appel à l'intérieur d'elle-même. Quand il n'y en a pas, l'appel ne va pas devant la Cour Administrative d’Appel, sauf si la loi en dispose autrement. Le Conseil d'Etat ne sera saisi que par la voie de la cassation : juge en dernier ressort.

     

    A)    La compétence du Conseil d'Etat

     Question posée en 1987 du transfert du contentieux de l'appel du Conseil d'Etat vers les C.A.A. Le principe de ce transfert est dans la loi de 1987, mais ce transfert est imaginé par la loi, et déterminé. A été progressif en fonction de la capacité des Cours Administratives d’Appel.

    La loi de 1987 donne aux Cour administrative d'appel le contentieux de l'appel pour la pleine juridiction.

     

    Pour les excès de pouvoirs, la loi ne donne aux Cour Administrative d’Appel le contentieux d'appel que pour les Recours en Excès de Pouvoir contre les actes individuels.

    La loi se prolonge par une habilitation à transférer progressivement le contentieux en appel pour les Recours en Excès de Pouvoir contre les actes réglementaires. Elle l'a fait en 3 étapes :

    Loi du 8 février 1995 : donne une pleine compétence aux Cour Administrative d’Appel pour le contentieux de l'excès de pouvoir dans son ensemble. Que reste t il au CE en appel ? Le contentieux électoral, les décisions rendues sur renvoi devant l'autorité judiciaire, certaines compétences d'appel rendues par la section du contentieux pour les mesures d'urgence

    B)    La compétence des Cours administratives d'appel et son évolution

     Son évolution, avec les différents décrets jusqu'en 1995, aboutissant à un transfert très large de la compétence administrative d'appel aux cours administratives d'appel.

     

    Section II - COMPETENCE TERRITORIALE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

     

    §1er : Compétence territoriale des tribunaux administratifs

    Cette compétence territoriale fait l'objet de développements assez long du Code de justice administrative (CJA) : articles R312-1 et suivants.

     

    Eléments communs

    -- 1/ Ces règles de compétences territoriales sont d'ordre public (comme l'est la compétence matérielle). On ne peut donc pas y déroger conventionnellement. On ne peut pas faire élection de juridiction, exceptions étant faite pour le contentieux contractuel.

     -- 2/ Règle négative de l'indifférence des contentieux, qu'il s'agisse du contentieux de l'excès de pouvoir, du contentieux contractuel ou délictuel Ces règles ne sont pas déterminées par référence aux différents types de contentieux (de recours) ; ce qui les distingue des règles de compétences matérielle des Cours Administratives d’Appel.

     -- 3/ Le recours en appréciation de légalité relève du juge principalement compétant.

     Les critères sont faits de principes simples et d'une série de dérogation, nombreux, à ce critère de principe.

     

    A)    Critères de principe

     

    -- La compétence du tribunal est déterminée par le lieu de la localisation du défendeur. (Celui qui agit doit agir devant le tribunal du lieu du défendeur). C'est la même règle en procédure civile, c'est une règle ancienne issue du droit romain.

     

    Dans le cadre du contentieux administratif, l'application mécanique de ce critère a des effets de distorsion du contentieux. En effet, compte tenu du privilège du préalable, c'est presque toujours l'administration qui est en position de défenderesse. Et l'administration est, malgré d'innombrable réformes, centralisée à Paris (tous les actes administratifs important sont localisés à Paris). L'application de ce critère de compétence territorial a pour effet de surcharger le tribunal administratif de Paris (son ressort étant le siège de la plupart des autorités administratives.

     

    Ainsi, toutes les dérogations qui écartent ce critère de principe proposent d'autres critères de compétence territoriale, dont l'objectif est de trouver des solutions visant à écarter la compétence du tribunal administratif de Paris.

     

    En cas de délégation de compétences, s'il s'agit d'une délégation de pouvoir, qui transfert la compétence au délégataire, alors c'est le lieu de compétence du délégataire qui sera retenu comme critère de compétence. S'il ne s'agit que d'une délégation de signature, c'est le lieu de délégation du délégant qui est le critère de l'application de la compétence territoriale.

     

    Lorsque l'acte qui va être contesté a fait l'objet d'un recours administratif avant d'aller au contentieux (recours gracieux ou recours hiérarchique). Ce qui détermine la compétence territoriale, c'est la compétence de l'auteur de l'acte initialement contesté. Le destinataire ne modifie pas la compétence territoriale, que le recours soit préalable (obligatoire) ou accessoire.

     

    B)    Critères dérogatoires

     

    Des litiges relatifs à la reconnaissance de certaines qualités

    Des litiges relatifs à l'attribution de décoration.

    -- 1/ Exception relatives à certaines qualités du demandeur (résistant ou évadé) ou litige relatifs à l'attribution de décorations :

    -- La compétence est déterminée par le lieu de résidence du bénéficiaire.

     

    -- 2/ Les litiges relatifs à des décisions individuelles de police (décisions prises à l'encontre de personnes (physiques)). Ce sont des décisions qui organisent, affectent ou compromettent les libertés individuelles.

    -- Ces mesures seront de la compétence territoriale du tribunal du demandeur.

     

    -- 3/ Les litiges concernant les immeubles (de l'administration).

    -- Dès lors qu'un immeuble est dans l'horizon du procès, c'est le lieu de cet immeuble qui déterminera la compétence territoriale.

     

    -- 4/ Les litiges relatifs à la désignation (constitution/élection/nomination) des membres des organismes collégiaux, par des actes administratifs. 

    -- C'est le siège de l'organisme en question qui déterminera la compétence territoriale.

     

    -- 5/ Les litiges nés de l'exécution ou de la conclusion des marchés, contrats, concessions ou quasi contrats Dirons-nous de tous les contrats administratifs.

    -- Le texte distingue deux hypothèses :

    --       Le marché ne s'exécute que sur le ressort d'un seul tribunal administratif : ce sera ce tribunal administratif qui sera compétant.

    --       Le marché s'exécute dans le ressort de plusieurs tribunal administratif (construction d'un TGV ; concession d'autoroute). La compétence territoriale sera déterminée par le lieu de résidence de l'autorité administrative qui a signé le contrat.

     

    -- 6/ Litige d'ordre individuel concernant les fonctionnaires (dans le sens large : on inclut les agents publics n'ayant pas la qualité de fonctionnaire)

    -- La compétence territoriale sera le lieu dans lequel ce fonctionnaire exerce ses fonctions.

     

    §2 : Compétence territoriale des C.A.A

    La compétence des Cour administrative d'appel est réglée par la loi (article R221-7 du code de justice administrative, laquelle rattache tous les tribunaux administratifs à une Cour administrative d'appel territorialement compétant (cf. : l'article R221-7)

     

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